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一、 蒙古地区土地开发问题的提出
（一）、 清朝统一蒙古及其对蒙古族的统治政策
清崇德元年(1636年，明崇祯九年)，漠南蒙古16部归属后金。康熙三十年(1691年)，漠北蒙古三大汗部在多伦诺尔会盟，编旗设爵，也成为清朝的组成部分。至此，除漠西卫拉特蒙古外，清朝基本完成了对蒙古的征服和统一。
清朝对蒙古族地区的统一有着深远的意义。
从历史上看，中原历代王朝无不苦于对北疆的治理，从汉至宋，汉患匈奴，唐忧突厥，宋虑契丹，几乎无代不有。至明代，蒙古更成为明王朝之“边患”。清王朝统一蒙古，是除元朝以外，惟一成功地把北方游牧民族置于中央管辖之下的王朝。清康熙帝曾颇有感慨地说：“朕阅经史，塞外蒙古多与中国抗衡，溯至汉唐宋至明，历代俱被其害，而克宣威蒙古，并令归附，如我朝者，未之有也”《清圣祖实录》卷一八O)，“昔秦兴土石之工，修筑长城，我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较长城更为坚固也”(《清圣祖实录》卷一五一)。康熙帝此处之炫耀之词并不为过。秦惧“北方之狄”乃筑长城而界之，以后历代沿袭秦的做法，加固长城，但未能从根本上解决问题。相对而言，清朝完成对蒙古的统一，确实比以往任何王朝都要高出一筹。
从全中国范围来看，统一疆域的形成，使各地区、各民族之间的相互依赖关系得到加强。这种相互依赖的关系，和仅仅以自然资源天然分布的稀缺所要求的调剂关系相比，当然要牢固得多。
从生产力发展的角度看，清朝的统一以及国内区域隔离的界线被打破是对社会生产力发展的有力推动。区域、民族间疆界的打破，生产和交换向统一多民族的全国化方向发展，则使生产力的发展得到更为广阔的空间。
有清一代历时268年，与前几代相比，蒙古地区基本上安然无事，这与清廷颇有成效的治蒙政策是分不开的。尤其经过康、雍、乾三朝的锐意经营，蒙古地区由战乱走向安宁，由贫乏渐趋富足，与内地及其他边疆地区的关系日益密切，对清朝统一多民族国家的巩固和发展，对奠定中华民族幅员辽阔的疆域版图都做出了贡献。
清朝对蒙古民族的统治政策是以社会安定为目的的。清朝统治者和历代统治者一样，为了巩固自身的统治，无不指望自己的子民在其统治的疆域里相安无事。自开国伊始，对蒙古即“利其易与，习其文字，奉其宗教，借其武力”，以创帝业。大一统局面形成之后，颁行法令制度、和亲封爵、驻兵设卡都是与加强蒙古地区的治理，求得蒙古地区的“长治久安”相关的。
可是对于清代前期几代皇帝来说，蒙古的“乱”与“靖”还有更深层次的意义，其原因在于：一、自12世纪以来，蒙古雄踞塞外高原，有广阔的地域，北接俄罗斯，周边与汉、藏、回、哈萨克等关系甚为密切，蒙古之向背影响甚大；二、清王朝无论在与明王朝的较量中，还是在入关后对全国的统治过程中，都是以解决蒙古地区的民族问题作为其边疆民族统治的重心。
清廷对蒙古统治的基本方针，主要体现在如下两点：
其一，“恩威并施”。清朝统治者与蒙古贵族结成同盟，建立了“休戚相关”的稳固的政治联盟，并以满洲贵族为首的统治阶级的根本利益为基础，蒙古的上层人士、部族领袖必须以维护满洲贵族的利益为根本。为此，清王朝实行了“恩威并施”、“剿抚并用”的方针。清太祖努尔哈赤时代，恩威并用，“顺者以德服，逆者以兵临”(《清太祖实录》卷一)。清太宗皇太极“慑之以兵，怀之以德” (《清太宗实录》卷九)。至高宗乾隆帝时，仍强调“驾驭外藩若一味姑息，伊等必至骄肆，自当恩威并用”(《清高宗实录》卷六八三)。随着时代的变化，清朝统治者时而偏于“怀之以德”，时而又“以威慑之”，侧重点不一，但其“恩威并施”的统治方针没有根本改变。
其二，“因俗而治”。“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，是清朝对蒙古奉行不渝的治理方针，也是对边疆少数民族统治的基本原则。蒙古民族是逐水草而居的游牧民族，浩瀚无垠的草原，多变的气候，漂泊不定的生活，造就锤炼了他们豪爽大义、百折不挠、顽强不息的奋斗精神，同时也形成了桀骜不驯、难以羁縻的民族性格。如卫拉特蒙古贵族藐视清王朝的统治，雄踞西北一隅，与清王朝对峙百余年。
为了在漠南、漠北蒙古建立稳定有效的统治，并完成对漠西卫拉特蒙古的统一，就必须建立与蒙古民族的社会组织结构、宗教信仰、生活习俗相适应的行政制度、社会组织和宗教信仰方式。康熙帝“不可以内地之法治之，顺其性，以渐导，方能有益”(《清圣祖实录》卷一九八)，雍正帝“从俗从宜”，“各安其习”(《清世宗实录》卷八O)，以及乾隆帝的“从俗从宜”，“不易其习”(《清高宗实录》卷八八七)，都是从上述统治目的出发的，是对“因俗而治”统治方针的高度概括。
清朝对蒙古民族统治政策的内容及措施主要有以下几个方面：首先于中央设立理藩院，主管蒙古事务。早在关外时期，清统治者于崇德元年(1636年)就专门设立了“蒙古衙门”，三年(1638年)更名“理藩院”，管理蒙古事务，至18世纪，理藩院的管理范围扩及新疆、西藏等边疆民族地区。
理藩院设尚书、侍郎、员外郎等官，以满人为主，蒙人为辅，下设旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六司。清廷还制定《理藩院则例》，作为治理蒙古各部的法律依据。《理藩院则例》作为清朝统治蒙古及其他少数民族的行政法规，各项制度的规定尤为完备。内容包括清廷对蒙古王公特权地位的种种规定，如品秩、袭职、擢授、俸禄、廪饩、朝觐、宴赉、仪制等；对维护蒙古地方社会秩序的规定，如设官、职守、奖惩、军政、会盟、边禁、人命、偷窃、发冢、犯奸、罚罪、捕亡等；对喇嘛事务的规定等。
清廷还通过实行盟旗制度以加强对蒙古地区的控制。盟旗制度是八旗制度和蒙古族原有的社会组织“鄂拓克”和“爱马克”相结合的产物。清廷在漠南蒙古设6盟49旗，在漠北喀尔喀设4盟86旗，在漠西蒙古设8盟62旗(青海蒙古和阿拉善不设盟)。
盟旗制度下的盟，主要是指会盟制度，每盟设盟长一人，办理会盟事务，盟长由本盟内各旗札萨克选任，报理藩院请旨简放，由理藩院颁给印信。盟不作为专门一级行政机构，只是实行对各旗的监督，所以不设办理盟务的衙门。实际上，盟长是理藩院和蒙古各旗札萨克的中间环节，系承上启下的官员。
盟旗制度下的旗，是清代蒙古地区的一级行政组织。每旗设札萨克一人作为旗的首脑，总理旗务。札萨克一职，或世袭，或简任，由理藩院颁给印信。旗札萨克的职责，包括旗内的行政、司法、课税、差派、属官任用和牧场更换等。旗内150丁编一佐，一丁一户，即150户。佐设佐领，管理佐内事务。佐领以下，每10家设什长一人，平时负责维持10家治安，战时即10名士兵之长。盟旗制度下，广大牧民被称做“箭丁”，蒙古地区称其为阿勒巴图，要承担赋税、贡纳、兵役及平时的各项差役。
清廷在蒙古地区推行盟旗制度的同时，还在漠南、漠北、漠西蒙古相继设立将军、都统、大臣等，代表皇帝对所辖盟旗实行监督与控制。后来称这种统治制度为军府制度。清朝在漠南蒙古的军府建置，主要有绥远城驻防将军、呼伦贝尔副都统、察哈尔都统(亦称张家口都统)、热河都统。漠北蒙古的军府建置，主要是定边左副将军(即乌里雅苏台将军)、科布多参赞大臣、库伦办事大臣。漠西蒙古的军府建置，主要是指伊犁将军，于青海则设西宁办事大臣。清代蒙古各部的军府建置，是清廷在蒙古各部的最高权力机关，军府首领就是当地的最高军政长官，负责当地的政务和军务，起着控制地方、对外交涉、加强边防、反击外敌入侵以及监督蒙古盟旗的作用。
清廷还利用喇嘛教作为统治蒙古族的精神工具。喇嘛教(藏传佛教)不仅是藏族的信仰，同时也为广大蒙古族人民所崇信。清廷根据“因俗而治”的原则，实行崇敬佛教政策，利用喇嘛教作为精神统治工具。这点，正如昭璉所说：“国家宠幸黄僧，并非崇奉其教以祈福祥也。只以蒙古诸部敬信黄教已久，故以神道设教，籍仗其徒，使其诚心归附，以障藩篱。”(《啸亭杂录》卷十)可谓一语破的。
为了提倡喇嘛教，清廷还在蒙古地区确立其宗教领袖人物的地位，并在蒙古族地区广设喇嘛教寺院。在漠南蒙古，章嘉胡图克图被确立为宗教领袖，并在多伦诺尔创建汇宗寺，作为章嘉驻锡之所，多伦诺尔因此成为了漠南蒙古喇嘛教的中心。章嘉活佛系统控制着京师、漠南蒙古各盟旗的寺院，他们和清廷的关系极为密切，经常为完成清朝帝王交给的各项政治使命而宣教于蒙古地区。在漠北喀尔喀蒙古，清朝尊崇哲布尊丹巴为漠北的宗教领袖，承认其在漠北形成的活佛转世系统。
（二）、 休养生息政策及其社会经济的复苏
明末以来，漠南蒙古连年战乱，人口锐减，牲畜大量死亡，经济陷入低谷。清初顺治朝至康熙朝初年，“边外蒙古亦复凶荒”，“叠罹饥馑”，有的地方被灾，“青草不生，牛羊倒毙不尽”，牧民困苦不堪，“难以存活”。
康熙朝以后，边外社会秩序渐趋稳定，清廷实行了一系列有利于社会经济发展的政策，漠南蒙古经济开始走出低谷。
为了尽快恢复漠南蒙古的牧业经济，清廷对蒙民颁行休养生息、轻徭薄赋的政策，鼓励牧民“有一二牲畜，择水草善地畜牧，能耕田者勤于耕种，则各得生理”(《清圣祖实录》卷一一一)。康熙帝严谕蒙古各旗，“嗣后俱择好水草处游牧，轻役减赋，务求永远营生之道”(《大清会典》卷二二二)。雍正初年又告诫蒙古各旗王公“若仍厚敛重徭，纳之于玷危之域，使之于散亡，孰为尔等供徭?” (《清世宗实录》卷十)按照清朝有关蒙古赋役的条文规定，漠南蒙古贡献少量的马匹、汤羊、乳酒、石青等物，虽然还要承担守卡、驿递等劳役，但相对负担较轻。清初制定的轻徭薄赋政策，在清代前期一直奉行不渝。
清初塞外盗窃严重，影响牧民生计，破坏了牧业经济的发展。清朝统治者认为“欲复蒙古生业，必严盗禁，不严则不能弭盗”，因而规定严惩盗马贼犯。
为了有利于发展蒙古地区的牧业经济，清朝在各盟旗实行“分旗划界”措施。漠南蒙古49旗，各盟旗游牧部落“凡疆理，各识其山河之名而表以图，以定其游牧，无山河则树以鄂博”(《大清会典》卷六四)。盟旗分界不仅考虑到了各部落原有牧地的稳定性，而且也照顾到与牲畜息息相关的山川、河流、牧场等地理环境。各旗可以顺应季节的循环，安排四季牧场，调节畜群。社会的安定，诸盟旗划地而牧，是游牧经济进一步发展的必要前提。蒙古诸部多次举行会盟，划分牧地，规定分界后，各部旗都不准越界游牧，倘有越界放牧者，即定为侵犯之罪；至于往来游牧，又申定彼此会齐同时移动，不许参差。各旗内牧民游牧，仍是经营阿寅勒个体经济，有自己简单的生产工具和少量牲畜。阿寅勒在旗内指定地区游牧，不再远距离游牧；单独放牧，不再依靠同族人的集体游牧。各阿寅勒在安定的社会生活环境和较小的范围内游牧，有利于选择草场和水源，使蒙古地区的牧业经济尽快得到复苏。
清廷扶持畜牧业，还表现在赈济、养赡上。
蒙古地区一旦出现自然灾害，对蒙民生计及牧业经济威胁极大。清廷规定，凡蒙古遇到较大的自然灾害，官府都要调拨大量的米粮、皮裘、茶叶、牲畜、布帛、毡房及银两予以救济，使蒙民度过饥荒，畜牧业经济得到恢复和发展。
除了赈济外，还对蒙古族实行了养赡制。在荒年岁月，由清廷提出养赡，“先查明贫乏之户，由本旗札萨克及富户喇嘛等抚养，不足则各旗公助牛羊。每贫台吉给牛三头，羊十只，每贫人给牛二头，羊十只，令其孳育”；如本地无力养赡，由“盟内等共出牛羊协济养赡。设若连年饥馑，该盟内力乏不能养济，可申报理藩院遣官查勘，发布赈济”(《大清会典事例》卷九九一，《理藩院·优恤》)。
经过蒙占族牧民近半个世纪的辛勤劳作，康熙中叶以后，漠南蒙古牧业经济基本复苏，各盟旗拥有的牲畜数量大增。康熙三十五年(1696年)，“进边口，于沿途见蒙古生计，阿霸垓、苏尼特等旗骆驼皆健，马匹较少，牛羊饶裕”，而鄂尔多斯地区更出现了“无盗贼，驼马牛羊不必防守，生计周全，牲畜蕃盛”的富庶局面(张穆：《蒙古游牧记》卷六)。康熙帝在总结漠南蒙古经济复苏的原因时说：“又无差徭，安插牧场，赐以牲口，五六年间，牲口繁息，生计丰饶。”(《清圣祖实录》卷二二二)基本上反映出当时的情况。
为了改变因战乱造成的“口外蒙古穷困，人不聊生”的窘迫局面，清廷劝导蒙民进行适当的农业开垦。康熙帝认为：“蒙古田土高而且腴，雨雪常调，无荒歉之年，更兼土洁泉甘，诚佳壤也。”(《清圣祖实录》卷二二四)土壤肥沃，气候适宜，所种庄稼“见禾苗七八尺，穗长一尺五寸”，所获粮米可以解决蒙民生计，不能耕种的牧民，也可以就近贸易取籴，不必入边买内地粮米，而粮米也不致腾贵。据清初史料记载，清初的漠南蒙古有的地方已有农耕业，有的蒙古王公也要求边内汉人和蒙古人一同耕种。对此，清廷则因势利导，诏令理藩院派遣谙熟农业的官员去蒙古“教彼耕种”，每一两年轮换一次，包括开垦播种、引河灌田、田间管理、适时收获，有的还配给耕牛、籽粒、耒耜等。
康熙朝后期至雍正朝，出现了内地流民踊跃向北迁徙、流动的趋势，清廷对此采取了相应的措施安置流民，同时推动了塞外的农业发展。
康熙朝末年，中原地区连年遭灾，至康熙五十九年(1720年)，山西、陕西连续两年荒歉，“民有流离者”。雍正元年(1723年)，“河南黄水溃决，泛溢于直隶地方，比年以来，两省近水居民耕种无资，衣食匮乏”(《清世宗实录》卷四)。大批流民涌入京师一带。为了解决流民问题，清廷一面设立粥厂，一面下令内地乏食民人，可往口外可耕蒙地开垦地亩谋生。清廷要求各旗容留流入蒙古的灾民，“特许其吃租”。雍正帝颁令户部：“惟开垦一事，于百姓最有裨益……嗣后各省，凡有可垦之处，听民相度地宜，自垦自报，地方官不得勒索……不得阻挠”(《清世宗实录》卷六)。蒙古地区称此为“借地养民”令，或曰“一地养二民”(《凌源县志》卷三，《纪略》)。此令一开，又有大批灾民涌入蒙古。乾隆三年(1738年)，畿辅地方歉收，米价昂贵，而口外收成颇丰，清廷改变了口外米谷不进口的传统，言称要“酌量交通”，允许出口籴粮并贩运进口。但是，粮食进口并不能根本解决灾民缺粮问题。乾隆八年(1744年)，天津河间发生旱灾，同时山东、河南被灾，灾民闻知口外雨水调匀，纷纷流往口外，清廷令喜峰口、古北口、山海关诸关口官弁，“如有贫民出口者，门上不必拦阻，即时发出”。清廷之所以放松边禁，是因为统治者看到：“今日流民不比寻常，若稽查过严，若辈恐无生路矣……令其不必过严，稍为变通，以救灾黎。”(《清高宗实录》卷一九五、卷二O八)
雍正朝与乾隆初年对蒙古地区放松边禁、允民出口的措施，不过是清朝统治者的一项权宜之计，然而其影响却很大。借地养民政策的推行，使蒙古地区的农业得到较大的发展。
（三）、 封禁令的颁布与局部地区的开垦
清廷为了防止蒙汉民族及蒙古各部之间联合，共同反对其专制统治，自清初以来，便对蒙古地区实行封禁。早在顺治十二年(1655年)就颁令内地农民“不得往口外开垦牧地”。康熙七年(1668年)，又下令“辽东招民授官永著停止”，封禁东北，并在山海关、喜峰口等九处边门设关卡稽查，以杜绝流民出口。东北与蒙古地区相连，边门被封，蒙古自然也在封禁之列。
对蒙古地区经济发展影响较大的封禁令主要有两个方面：
其一，严禁各旗越界游牧与畋猎。清朝统治者采取这一措施的意图，主要是为了防止各盟旗之间的联系，以达到“分而治之”的统治目的。顺治、康熙年间规定，“越境游牧者”，王罚马十匹；札萨克、贝勒、贝子、公七匹；台吉五匹；庶人罚牛一头。对“越自己所分地界肆行游牧者”，王罚马百匹；札萨克、贝勒、贝子、公70匹；台吉50匹；庶人犯者，本人及家产皆罚取，赏给见证人。雍正五年(1723年)又规定，王、贝勒、贝子、公、台吉等，不论管旗不管旗，如果越自己所分地界游牧，皆罚俸一年，无俸台吉及庶民犯者，仍按原例罚取。
其二，限制内地农民进入蒙古垦种，经商贸易。康熙二十二年(1683年)规定：“凡内地民人出口，于蒙古地方贸易耕种，不得娶蒙古妇女为妻。倘私相嫁娶，查出，将所嫁之妇离异，给还母家；私娶之民，照地方例治罪；知情、主婚和说合之蒙古人等，各罚牲畜一九。”(《大清会典事例》卷九七八)雍正朝又规定：“种地之民人……不准带领妻子前往……俟秋收之后，约令入口，每年种地之时，再行出口耕种。” (《口北三厅志》，《地舆》附录)
禁止越界游牧制度，是沿袭蒙古旧有习俗。元代，蒙古草原上各游牧部落都划分了界限，只是这种界限在一定时期内相对固定，另一时期又有变更。崇德五年(1640年)，卫拉特、蒙古王公制定的法典也严格规定了禁止爱玛克全体及个人变更居住地，否则要科以财产。满族贵族依据蒙古古代法制，在天聪初年就设旗划界，后来随设旗随划界，严禁越界游牧，违者依法处罚。当然，对于因灾荒影响牧场的特殊情况，也允许移往相近旗地游牧。
严格地划旗定界，禁止越界游牧，本是清廷为了加强对蒙古的控制而实行的一项政策，但在清初刚刚结束战乱的特定环境，它对蒙古民族的畜牧业经济在客观上起到了保护的作用。牧民被分别固定在一定范围的土地之上，和土地、牧场紧密结合起来，注意有目的地保护和利用牧场，减少各部之间为争夺牧场而引起的纷争，消除大规模远距离的游牧，以使生产相对稳定，这些都有利于畜牧业的恢复和发展。
对于赴边外垦殖的内地农民，虽有封禁五关一口的法令，但并未认真执行，没有绝对禁止内地农民出关。康熙朝屡次申明严格控制古北口等“关口出入之人”，但大多是为了“防盗窃”，对“各地民人往边外居住耕种者”不明令提倡，也不严格禁止。康熙五十一年(1712年)曾说：“今地少人稠，各地民人往边外居住耕种者甚多，比年又皆丰收，附近京师之人，俱赖此谷，大有裨益。”(《清圣祖实录》卷二五O)显然，清廷已认识到从口外垦殖中得到的好处。因此，对出口外的垦民，规定：一、不许在蒙古娶妻生子；二、春去秋归，从事季节性劳动，不许在口外定居；三、不许携带家眷前往。对出口者，查明年貌、姓名、籍贯，一一登记入册，“给以印册”。总而言之，既要有利于蒙古地区的农业开展，又不允许在塞外聚集大批内地农民，以免将来形成蒙汉民族杂居局面，构成对其统治的威胁。
尽管清朝统治者为了对蒙古地区加强控制而屡下封禁令，但客观形势的发展并不以统治者的主观意志为转移。在顺、康、雍时期，蒙古地区的农业还是有所发展。应该指出的是，在蒙古地区，尤其漠南蒙古农业的兴起和发展，是与内地人口的向北迁徙流动有着密切关系的。
顺治初，中原地区灾荒不断，据不完全统计，黄河大的决口就有15次之多。康熙年间，河患更为严重，康熙初16年间，黄河大的决口达67次。与此同时，八旗贵族在华北地区颁行“圈地令”，大量圈占土地，造成大批农民破产。频繁、严重的自然灾害及满洲贵族的残暴统治，迫使农民背并离乡，外出谋生。康熙末年，山西、陕西两省又连续两年荒歉，“民有流离者”。雍正元年(1723年)，“河南黄水溃决，泛溢于直隶地方，比年以来，两省近水居民耕种无资，衣食匮乏”(《清世宗实录》卷四)。为了解决大批流民涌入京师的问题，清廷一面设立粥厂，一面下令内地乏食民人，可往口外可耕蒙地开垦地亩谋生。这样，又有大批灾民涌入蒙古。自顺治朝始，内地农民多由喜峰口、古北口、独石口、张家口、杀虎口、山海关和陕西边外关口“闯关”，出边谋生虽然清朝也曾提出“酌开边门”，让内地农民出边耕种，但是大多数农民是冒险出关的。这些农民大部分来自河北、山东、山西，一部分来自河南、陕西、甘肃等省。至17世纪末18世纪初，关外内地农民越聚越多，仅山东民人“或行商或力田，至数十万人之多”（《清圣祖实录》卷二三O）。
内地农民进入草原从事农耕业，也得到当地蒙古游牧民族的支持。平常年月，蒙民需要农民耕种收获，提供食粮，遇到灾年，蒙人乏食，更得助于内地农民。雍正十年(1732年)，“鄂尔多斯荒歉”，“蒙民乏食”，向清廷提出“情愿招民人越界种地．收租取利”，清廷“听其自便”，“从此内地民人以口外种地为恒产，蒙古人亦资地租为养赡”。( 《河套图志》卷四，《屯耕》)也有些蒙民庇护种地的内地农民，当发生官府驱逐农民的事件时，他们往往站在农民一边。如克什克腾旗，“该蒙古等以民人所垦成田之处俱在山坡隙处，并不碍其游牧，兼可得租养赡，所以一经驱散，又复潜为招往”(中国第一历史档案馆藏：《宫中档朱批奏折·民族事务》，直隶总督杨廷璋折)。内地农民垦种，按规定交纳地租，有利于蒙民生计，自然受到欢迎。又如敖汉旗，“蒙古招民垦种之初”，有大小揽头，辗转招种，“均出有押租钱文给以蒙古，并非凭空占种，这些内地农民盖房凿井俱系自出己资，而铺户贸易亦久已通商乐业”。(中国第一历史档案馆藏：《军机处录副奏折》，嘉庆五年五月，直隶总督胡季堂折)
蒙人主动招民开垦种植，蒙汉民和睦相处，是康熙朝以后“蒙古渐次皆已富饶”的重要原因之一。实际上，至乾隆初，内地农民出边耕种定居的范围还是很小的，只在沿长城边地，尚未深入到蒙古腹地，且多在偏僻的山谷中耕作，并不影响牧业经济的发展。清廷提出“若招民开种，则游牧地方必至狭隘，且民人蒙古杂居一处，亦属无益”，因而斥责蒙古王公贪图“私利”，私自招垦。应该指出，清廷对蒙古王公的指责，是不符合实情的，而其担心“民人蒙古杂居一处”，不利于维护满洲贵族的统治秩序，才是问题的实质。
17世纪末，出边农民逐渐在热河、喀喇沁、察哈尔和归化城土默特等长城沿边的一些地区形成农业点。
东部以热河、喀喇沁、土默特等地的农业发展较早，这些地区以山东农民聚集最多。据康熙五十一年(1712年)估算，“山东民人往来口外垦地者多至十万余”(《清圣祖实录》卷二五O)。其中除了进入东北盛京、吉林等地以外，在内蒙古东部，大部分都率先进入热河、喀喇沁、土默特地区。出边农民耕种土地有三种形式：第一种，自己在山隅向阳处垦种，“热河地方辽阔，山沟险僻，远来垦荒就食之民，散处其中，复逾边境，与蒙古错处”(《清高宗实录》卷四三O)。第二种，由蒙人招募内地农民耕种，“康熙年间，喀喇沁札萨克等地方宽广，每招募民人春令出口种地，冬则遣回，于是蒙古贪得租之利，容留外来民人……”(《清高宗实录》卷三四八)第三种，由清廷将八旗官员的口内熟地换给口外荒地，从而招募内地农民开垦种植。如《清高宗实录》所载：“古北口、热河等处，从前原无熟地，自康熙九年将八旗官员人等口内熟地换给口外荒地开垦，其原数作为额地，余地给本人执业，按亩交粮，热河东西共旗地一万九千九百余顷。又古北口至围场一带，从前原无民地，因其地土脉肥腴，水泉疏衍，内地民人愿往垦种，而科粮甚轻，故节年开垦升科者三千余顷。”(《清高宗实录》卷一五五)
借地养民令推行以后，垦民增加，垦区逐渐北移。喀喇沁三旗、翁牛特、巴林、阿鲁科尔沁、土默特、敖汉、奈曼、喀尔喀、锡勒图库伦、克什克腾等旗都程度不同地出现了农业。土默特贝子旗、喀喇沁左旗和中旗农业发展较早、较快。土默特贝子旗下有地1643顷30亩，喀喇沁贝子旗下有地400顷80亩，喀喇沁札萨克塔布囊旗下有地431顷80亩。
在归化城土默特和察哈尔，各种官地的招垦占了较大的比重。顺治元年(1644年)，清廷设立了分隶内务府和镶黄、正黄、正白三旗的官庄132所，其中若干设在喜峰口、古北口外。(《清文献通考》卷五，《田赋考》五)顺治七年(1650年)确定：“外藩蒙古，每十五丁，给地广一里，纵二十里。” (《清代边政通考》，《耕牧·耕种地亩》)康熙八年(1669年)，清廷提出以古北口等边外空地拨给无地旗人耕地。次年，正式确定将古北口、罗文峪、冷口、张家口外的土地拨与正黄、镶黄等7旗，作为宗室、官员、兵丁的庄田。按定制，归化城土默特兵丁无饷，拨给“户口地”为生。《土默特旗志》载：“弁兵无俸饷，马皆自备，均给田有差，每兵一名种地一顷，官弁递增。”康熙三十四年(1695年)，归化城土默特添设粮庄13所。康熙年间，下嫁给蒙古贵族的“敬安固伦公主”，得到归化城土默特“效纳地亩数千顷”。(《土默特旗志》卷五)
清廷圈占上述大量蒙古牧场，并设置官庄、户口地、召庙香火地、公主府地、军用驻防庄田。这些田地或因差役无暇自耕，或因不熟悉农耕，大部分被租佃给汉民。这些内地农民主要来自河北和山西两省，他们分往察哈尔东西两部分开垦。雍正二年(1724年)，察哈尔都统丈量右翼四旗私垦地共有29 709．25顷。同时还发现，“自张家口至镶蓝旗察哈尔西界各处，山谷僻隅，所居者万余”(《清高宗实录》卷一九八)。归化城土默特，乾隆八年(1743年)统计，两旗蒙人共有土地75 048顷，其中牧地只占14268顷，已不足1／5。
陕西、山西与鄂尔多斯交界处，康熙年间有当地蒙人和内地民人合伙耕种，“开边之由自此”(《河套图志》卷四，《屯耕》)，“沿边数州县百姓，岁岁春间出口……皆往鄂尔多斯地方耕种”。这些季节性出边种地者，或曰“伙盘”，或曰“雁行”。“边外所谓伙盘者，民人出口种地，春出冬归，暂时伙聚盘居之名，犹内地之村庄也。”(《河套图志》卷四，《屯耕》)“百姓春种秋回，谓之雁行。”(王建勋：《河套碑记》，转引自《归绥道志》卷二一)雍正朝以后，鄂尔多斯的垦区扩大，出边的农产越来越多， “搬移眷属”，“盖房屋居住”，并且呼朋唤友，互相援引，“一年成聚，二年成邑”，在鄂尔多斯“东部与南部毗连晋陕处，则有河曲、神木、府谷等县，农民沿套边开垦，渐成村落”。 (《绥远通志稿》卷一)由此可以看出，顺、康、雍期间内地汉族农民的流入，已使漠南蒙古地区得到了局部开垦，使农业得到一定的发展。
（四）、 仓贮制度与厅制的建立
仓贮制度的建立，是漠南蒙占农业发展的—一个重要标志。据《清代边政通考》所记：“每年秋收后，各佐领下壮了每丁输粮一斗存仓，以为歉收赈济之用。” (《清代边政通考》， 《优恤·赈济》)
清初，蒙古地方无存粮，遇灾荒要调运内地仓贮给以赈济，常常动用宣府、大同、张家口、杀虎口、喜峰口、古北口、独石口、神木、榆林乃至宁夏、齐齐哈尔等地的仓米，路途遥远，运输不便。康熙朝后期，漠南蒙古部分地区已有余粮，尤其是卓索图盟和归化城土默特，“连岁收成颇丰”，“年来五谷丰登”，有些旗开始设仓贮米，“以备水旱赈济之用”。据记载，至康熙五十七年(1718年)，除归化城与喀喇沁各旗已建立了仓贮外，克什克腾察拜、湖滩河朔(今内蒙古托克托县东南)、热河、八沟、科尔沁各旗、巴林、昭乌达博罗额尔吉、布尔哈图等都建有仓廒，贮粮较多。雍正初，哲里木、昭乌达、卓索图三盟所属游牧旗，每旗各设一仓，仓贮制度一直沿袭到清末。
至乾隆前，仓储数量已经相当可观，据乾隆四十九年(1784年)统计，哲里木10旗、卓索图5旗、昭乌达11旗等各旗存谷数字，总计有445269．80石，其中仅喀喇沁右旗额存谷数就有44000石。
清人称盟旗的仓廒为“公仓”。在素以游牧经济为主的地区出现这样的粮仓，确实是蒙古社会经济生活中的一件大事，也发挥了很大的作用，在荒歉之年能够救济乏食的蒙古部众。尔后，凡遇灾荒乏食，基本上不用南粮北运，由当地自行解决。
清初，允许少量的内地农民往塞外垦种，规定“春令出口种地，冬则遣回”。出口种地农民须领有户部发给的印票，或由理藩院、地区都统、原籍州县等发放印票。持票种地民人由所在旗管辖，并规定“设立牌头、甲总及十户长等，如有偷窃为匪及隐匿逃人者，责令查报”(《清史稿》卷九五，《食货》一)。
康熙中期以后，出关农民明显增加，尤其是出现了举家迁徙或娶蒙古妇女为妻，以通婚来达到长期定居的内地农民。雍正朝借地养民令后，更多的内地农民向北流徙，与蒙古游牧民族频繁接触，在“各札萨克地方贸易种地，娶蒙古妇人，生育子嗣”。蒙古地区原本是单一的游牧经济，人口也是较为单一的游牧民。大量的内地农民涌入，农业、商业、手工业等不同类型产业的增加，促使游牧民族的经济活动范围扩大，生活来源增加。但是，多种经济形式也带来了新的问题和新的矛盾，出现了诸如“内地民人，越界耕种，而蒙古等私索租价，每至生事互争”的情况(《清世宗实录》卷一—O)。至雍正末年，由于土地开垦而引起的农牧矛盾尚不明显，但一些地区发生的争执事端已引起地方官吏和清廷的注意。这主要表现在一些农民进入蒙地后，任意开垦，毁坏牧场；与蒙民杂居，盗窃牲畜，牧民“不敢夜牧”。而盟旗札萨克对内地农民又管理不力，因而使清朝统治者不得不逐渐加强对流入蒙地的内地农民的管理。
首先，规定内地农民出口种地，“于地方官处领票”，方准出边，以此来控制出边人数。并要求各旗札萨克查明来蒙地垦种农民的“年貌、姓名、籍贯，造册移交稽查”，“一面安插，一面移咨本籍……准其居住耕种，年终册报部”。
其次，仍遵照清初设保甲之法，设牌头、乡长，定乡约进行约束。对此，乾隆帝曾有较明确的阐述：“热河地方辽阔，山沟险僻，远来垦荒就食之民，散处其中，复逾边境，与蒙古错处；向例设牌头、乡长、乡约约束。其蒙古地方敖汉、奈曼、翁牛特、土默特各处流寓民人，附近归八沟、塔子沟所管辖，亦设乡牌，互相稽查。”(《清高宗实录》卷四三O)
再次，设置专门管理内地农民的官吏。康熙四十七年(1708年)，改宁夏城守都司等职为理事官，在都司衙门驻扎，铸给办理蒙古内地民人等关防字样，凡系沿边地方蒙古事件，均由该理事官和札萨克处理。康熙五十一年（1712年)，在古北口六路种地民人处酌设副将同知管理，负责办理内地农民在蒙古垦种事宜。
雍正初年，因流民引起的各种蒙汉纠纷事务越来越繁杂，清廷又设置了几处管理已垦地区内地农民的地方行政建置。雍正元年(1723年)，在归化城置理事同知，隶于山西朔平府。在热河设热河直隶厅，管理卓索图盟和昭乌达盟部分蒙旗的蒙汉事务。雍正二年(1724年)，在张家口设张家口直隶厅，辖察哈尔总管八旗东翼镶黄一旗、西翼正黄半旗以及口内蔚州、怀安、万全、宣化、保安、西宁、蔚县等七州县的旗民事务。
雍正朝颁行借地养民令后，垦民骤增，村落棋布。以垦民聚集较多的塔子沟为例：塔子沟东境在喀喇沁左翼旗地有村庄23个；塔子沟南境在喀喇沁左翼旗地有村庄17个；西境在喀喇沁左翼旗地有村庄5个；北境在喀喇沁左翼旗地有村庄4个；塔子沟东北境在土默特右翼旗地有村庄70个；塔子沟最西北境在敖汉旗地有村庄30个；塔子沟最北境在奈曼旗有村庄15个。上述各村庄最初分别归喀喇沁旗、土默特旗、敖汉旗和奈曼旗所管。(《塔子沟纪略》卷二)当内地农民与蒙民发生矛盾时，往往出现地方官“办交涉事件，心存袒护，不秉公剖断，兼以口外之事无足重轻，不肯加意办理”的现象。为此，清廷逐渐增设或改设管理内地农民的地方行政建置。
在卓索图盟，雍正十一年(1733年)，改热河直隶厅为承德直隶州，乾隆七年(1742年)，又改为热河直隶厅。雍正七年(1729年)，在热河东部喀喇沁中旗的八沟地方设八沟直隶厅，管理喀喇沁三旗商民事务。乾隆五年(1740年)，在喀喇沁左旗北部塔子沟地方，设塔子沟直隶厅，置理事通判一员，管理该旗种地民人，兼理土默特左右二旗及敖汉、奈曼、库伦、喀尔喀左旗等蒙汉事务。
在察哈尔，除张家口直隶厅外，雍正七年(1729年)在多伦诺尔地方设多伦诺尔直隶厅，辖察哈尔东翼正蓝、镶白、正白、镶黄四旗等旗民事务。雍正十二年(1734年)，在独石口地方置独石口直隶厅，分辖察哈尔东翼正白、镶白、镶黄、正蓝四旗及口内延庆、怀来、龙门、赤城四州县旗民互讼案件。张家口、独石口、多伦诺尔三厅均隶口北道，合称“口北三厅”。乾隆元年(1736年)，再于察哈尔东翼正白、镶黄、镶白、正蓝四旗置四旗直隶厅。
归化城土默特地方，乾隆六年(1741年)，升归化城理事同知为厅，置抚民理事同知，分理蒙汉事务，隶于山西归绥道。乾隆四年(1 739年)，在绥远城置绥远城厅，设理事同知一人，也隶于山西归绥道。此外，还在萨拉齐、清水河、和林格尔、托克托置协理通判，办理当地蒙汉交涉事务。
二、 18世纪中叶至19世纪中叶的封禁与开发
（一）、 乾嘉时期的封禁政策与违禁开发
自顺治、康熙朝对沿长城边口颁行限制流民出边的禁令后，有关封禁令已逐渐成为清朝前期治边政策的一项重要内容，涉及范围很广，包括牧业、农业、商业贸易、文化宗教等方面。至乾隆朝，对蒙古地区的统治机构日臻完备，有关禁令逐渐演化成为法律条文。
乾隆六年(1741年)九月，理藩院提出纂修蒙古律书，同年十二月，《蒙古律例》告竣。乾隆二十四年(1759年)，撰修《大清会典事例》。二十一年(1756年)，理藩院奉旨编修《理藩院则例》，嘉庆十六年(1811年)重修，二十年(1815年)告成。《蒙古律例》、《大清会典事例》、《理藩院则例》等撰修告成后，颁发至蒙古各部盟执行。上述典籍中有关封禁的规定，成为清朝在蒙古立法的重要法律依据，也成为清廷治蒙政策的重要组成部分，后人称之为“封禁政策”。
从历朝封禁令归纳、提炼而成的封禁政策可以概括为以下三个方面，即人口的封禁、地域的封禁和资源的封禁。
人口封禁，主要是针对内地汉族流往蒙古地区进行农垦和贸易经商而规定的，其目的在于割断蒙汉两族人民以及蒙古各部人民的联系，以加强对蒙古地区的统治。其主要内容包括：不准内地农民私入蒙地垦种；不准内地商人随意到蒙古地区经商贸易；不准内地民人携眷进入蒙古地区，不得在蒙地盖屋造房，不得定居，娶蒙古妇女为妻，取蒙古名字，入蒙古籍；不准蒙古人随意往来内地；不准蒙古人拐卖、容留和招致内地农民·；不准蒙古各旗互相买卖，馈送属下人丁，严禁互留逃人；不准各旗蒙古人私行往来、私行联姻和贸易；严禁隐匿盗贼等。
地域封禁的内容，主要有以下各项规定：严禁私垦牧地；严禁各旗越界游牧、畋猎；严禁牧场失火；规定蒙古不得随意与俄国之间进行商业活动，只能按清廷规定进行交易。可见上述规定的目的，亦在于禁止汉族农民流入蒙地私垦，并防止蒙古各部盟旗间联系的加强，以便“分而治之”。至于对与俄国贸易的限制，虽有一定的封禁作用，但也是清廷对蒙古地区行使国家主权的体现。
资源封禁的规定包括：严禁私自采伐树木；封禁各处矿藏，禁上私自开采；除日常生活所用金属器皿外，严禁把军器和其他铁器、金属携入蒙古等。上述资源封禁的规定，虽有其封闭资源的一面，但在此法令的干预下，蒙古地区的树木、矿藏免遭乱伐、乱开，在保持资源的生态平衡方面起到一定的积极作用。至于严禁携入军器、铁器等内容，则是从清廷统治者维护其在蒙古地区统治安全利益的角度规定的。
综观上述各条封禁条例，应该说人口的封禁是封禁政策的最主要部分，其政策的核心主要是严禁内地农民流入蒙地私垦与开发。所以，到了乾隆十四年(1749年)，颁布了比此前更为严厉的禁令，宣布“嗣后将容留民人居住，增垦地亩者严行禁止，至翁牛特、巴林、克什克腾、阿鲁科尔沁、敖汉等处亦应严禁出典开垦，并晓示察哈尔八旗，一体遵照”(《清高宗实录》卷三四八)。为了落实禁令，令理藩院选派司官二人，会同地方官对蒙古进行巡查，规定若蒙古官员再有违禁之事发生，札萨克则“照隐匿逃人例，罚俸一年；管旗章京以下的官员，则处以罚牲畜、革职或鞭一百等处罚；其容留居住开垦地亩典种之人，亦鞭一百，罚三九”；“其开垦地亩及典种之民人，交该地方官从重治罪，递回原籍”；“该管同知通判，交该部察议”。乾隆三十七年(1772年)，又进一步强调：“口内居住旗民人等，不准出边在蒙古地方开垦地亩，违者照例治罪。”(《大清会典事例》卷九七九)
到了嘉庆、道光朝，有关的禁垦令则更为严厉。嘉庆五年(1800年)，针对长春厅郭尔罗斯流民涌入的情况，提出“一民不准容留，一亩不准开垦”。嘉庆十一年(1806年)规定，蒙古札萨克王、贝勒以下王公等，私行招聚民人开垦地亩，1人至10人者，罚俸1年，失察之盟长等罚俸1年；招聚11人至50人开垦，分别罚俸2年、3年、4年、5年；50人以上者，革职，不准开复。无俸协理台吉、闲散台吉、塔布囊等，根据其招聚人的多寡，罚牲畜不等。如获罪已结后，仍不知悛改，依旧违纪，发往南省交驿站充当苦差。
乾隆十四年(1749年)颁布“禁垦令”后，清廷曾一度派官员到喀喇沁、土默特、鲇鱼关、大安口、黄崖关、将军关等地稽查，要求各地方官员清查私垦，并三令五申禁止内地农民出关开垦。后来，又采取驱逐、撩荒等办法查禁私垦。对违禁私自出边的内地民人，规定“山海关、喜峰口及九处边门，皆令守边旗员，沿边州县，严行禁阻”，“若有官吏互相容隐，私行纵放，一经查出，即据实参处”。命令直隶、山东、山西各省督抚转饬各关隘，严厉查禁私行出口的内地民人。清廷认为：“如此各省关禁，一律申明，使出口之渐少，则私垦之弊，当不禁而除。”(《清仁宗实录》卷二四九)
但是，自乾隆朝中叶以后，“违禁出边”和“违禁开垦”的流民不但未能消除，反而出现了流民出边涌入蒙地的移民高潮，出边的人数超过前朝，“至出口垦荒者，动辄以千万计”(《清仁宗实录》卷一六四)。清廷虽派人驱逐，可是“一经驱散，又复潜为招往……年年有驱逐之名，而迄无驱逐之实”(中国第一历史档案馆藏：《宫中档朱批奏折》，直隶总督杨廷璋折)。垦民不但未能被驱逐或限制在沿边地区，反而扩大了垦殖范围，越过了喀喇沁、土默特、热河地区向北流动，最北已到达郭尔罗斯前旗。《东三省政略》在记述郭尔罗斯垦务时也提到：“乾隆中，直隶、山东人出关就食，流寓旗地，渐事耕种。”(《东三省政略》，《蒙务上·蒙旗篇》)
对于这种此禁彼垦、禁者自禁、耕者自耕、禁而不止的垦殖趋势，清廷无可奈何。嘉庆帝曾叹道：“流民出口，节经降旨查禁……每查办一次，辄增出新来流民数千户之多，再届查办复然。是查办流民一节竟成具文。”(《清仁宗实录》卷二三六)
何以流民驱而不散，塞外土地开垦禁而不止呢?对此，清朝最高统治者往往怪罪下属查办不力，而下属官员又认为是“蒙古利其耕种收租”所致。这些说法都只是一些表面现象，实际上有其更深刻的历史原因。
首先，蒙古地区的经济需要农业。历史上长期以来形成的单一的游牧经济是较为原始而又非常脆弱的，这种单一的游牧经济随着历史的发展，日益不能满足牧民生活多样化的需要，也经不起任何自然灾害的侵袭。同样，没有农业的单一的游牧经济，束缚了分工的发展，影响了手工业、商业、城镇交通的发展。清代大一统局面的形成，消除了历史上长期形成的游牧民族与农业民族的南北对峙局面，为在塞外适宜的地方开发农业创造了条件。
第二，人口不断的迁移、流动是中国历史发展、中华多民族国家形成的大趋势。几千年来，正是由于人口流徙，才使不同的部族、民族得到交往和融合，彼此的关系才日益密切，逐渐形成了谁也离不开谁的民族关系。清朝的建立，客观上打破了民族封闭的壁垒，为各民族之间的交往，为人口更大范围的流动创造了极为有利的条件。塞外高原，地广人稀，发展经济需要增加一定的人口，尤其是发展农业、手工业和商业贸易，兴建草原城镇更需要内地人民的迁入。乾隆朝以后，因中原人口急剧增长、耕地面积减少而造成的人地矛盾的不平衡状态，促使移民流入开发程度较低的地区。尤其是遇到自然灾害，灾民无法生存，只得外出觅食。《荣城县志》载：“地瘠民贫，百倍勤劳，所获不及下农，拙于营生，岁歉则轻去他乡，奔走京师、辽东、塞北。”对此，清廷也很明了，“缘关外地方佣趁工价比内地多，若遇偏灾年分，山东、直隶无业贫民均赴该处种地为生，渐次搭盖草屋居住，是以愈聚愈众”(《清仁宗实录》卷一一一)。
第三，就清朝的禁垦政策而言，并不是绝对的禁垦。清廷规定：“如有私开私招，该札萨克隐匿不报，照私募私垦例治罪。”(《清代边政通考》，《户丁·稽查种地民人》)“严定招垦之禁，已佃者不得逐，未垦者不得招。”(《清史稿》，《藩部》一)也就是说，只禁私垦，保留已垦。另外，清廷禁止蒙古盟旗王公私招私垦，却在其直辖区内继续招垦。热河地区是皇帝行宫所在，由热河都统直接管辖，热河都统可以任意招垦，即使颁布禁垦令后，也在继续招民开垦，不受禁令限制。土默特地方的官地，也不受禁令的约束。
第四，雍正、乾隆朝在一些已开垦的蒙古地区设置州县制度，等于承认农业开垦的合法性，农业区设立行政管理机构后，禁垦令亦随之而停止，如“热河迤北一带，系蒙古外藩游牧处所，自乾隆四十三年改设州县后，民人渐集渐多，山厂平原，尽行开垦”(《清仁宗实录》卷二三七)。又如科尔沁左翼后旗昌图额勒克地方，嘉庆十一年设理事通判，办理农民一切事件，继续“招垦闲荒”，“议定里数”，准民开垦。
由此看来，自乾隆至道光朝的100余年间，虽然有关农垦的禁令不断，但是禁而不止，大量流民出边闯关，涌入蒙古地区开垦种植，从事农耕，因而使蒙古地区的农业以前所未有的速度迅速发展起来。
（二）、 农业、半农业区的形成
清代前期，如前所述，由于内地农民不断流入塞外开垦种植，聚族而处，“盖房栖止，夫子夫妇之间久已视同乡里”，因而出现了一些垦殖区域。这些垦殖区域由南向北推进、扩大，逐渐形成了一部分农业区和半农业区。
最早形成农业、半农业区的是喀喇沁地区。
雍正、乾隆时期，喀喇沁农业以较快的速度发展，尤其是喀喇沁左旗和中旗。至乾隆十三年(1748年)，喀喇沁中旗已有汉佃丁42 924口，103屯，汉佃农种地774顷40亩，喀喇沁左旗有400顷80亩。(伪满地籍整理局编《锦热蒙地调查报告》下卷所收喀喇沁中旗《乾隆十三年土地清册》)由于大片牧场开垦为农田，蒙古牧民无处放牧，不少牧民放弃传统的畜牧业，改营农耕业，开始了牧民向自耕农的转化。到乾隆四十三年(1778年)，喀喇沁地区的农业规模扩大，人口增多，清廷将八沟厅改为平泉州，塔子沟厅改为建昌县。这标志着该地区接近或已经转变成为农业区。喀喇沁三旗中，喀喇沁右旗的农业比左旗、中旗起步晚，乾隆年间还处于半农半牧阶段。嘉庆、道光年间，内地农民携眷出关，移居喀喇沁者增多，即使口内丰稔之年，仍有“数百余户”出关定居。(《清仁宗实录》卷一一二)至嘉庆十五年(18l0年)，“热河迤北一带”，“山厂平原，尽行开垦”。道光年间，喀喇沁右旗因“商民日集，占垦地亩日广”，终至“蒙古人无地牧放牲畜”。(中国第一历史档案馆藏：《阿勒清阿奏喀喇沁王控商民不给抽分地铺银两》)至道光年间，喀喇沁地区已完成向农业区的转化，完全成为了农业区。
卓索图盟、喀喇沁以北的昭乌达盟各旗，自乾隆末年开始了相当规模的开垦，其中尤以敖汉旗开垦最多。嘉庆五年(1800年)，清廷对来敖汉旗垦种的农民“免于驱逐撩荒，并订立章程，钉桩划界，严禁越界牧厂”(《宫中档朱批奏折》，珠隆阿折)。当地种地户130户，耕地1390顷，有“大揽头一百六十余名，又有小揽头，渐次加增，即有数倍之多，辗转招种……遂致民人挟资携眷陆续聚居，数十年来生齿日繁，人烟稠密，实有数千口之多”(中国第一历史档案馆藏：《宫中档朱批奏折》，直隶总督杨廷璋折)。道光元年(1821年)，清廷继续允许敖汉旗招垦，并将招民开垦之地，给予印照，按亩交租。
此外，昭乌达盟的克什克腾、巴林等旗也有一定规模的开垦。乾隆十六年(1751年)，清廷只批准在克什克腾旗的157名民人垦种50顷19亩土地，到乾隆三十一年(1766年)，即查出民人670名，显然垦地也相应地扩大了。
乾隆末年，东部蒙古的开垦已经延伸到辽河流域，有的到达松花江流域。哲里木盟东部几旗陆续开放，尤以科尔沁、郭尔罗斯前旗的开垦最为突出。
乾隆中叶，科尔沁地方已有内地农民流入开垦种植。乾隆四十九年(1784年)规定，在科尔沁地方种地民人，与蒙古有交涉事件时，根据住址远近分别归铁岭县和开原县管理。嘉庆七年(1802年)，弛流民出边禁，准许4万流民在科尔沁左右旗昌图地段垦种，牧地渐垦。4年之后，流寓之民已有数万，农户有3900余户，于是清廷划定“东至吉林边栅，西至辽河一百余里，南至威远堡地界，北至白塔水河二三十里、四五十里不等”，设置昌图厅，办理流民事务。嘉庆十七年(1812年)，在昌图额尔克地方划出东西长120里、南北宽52里的地界招民开垦。道光十二年(1832年)，准予库都力开垦地亩，并将“东至硕勒合硕，西至姑奈勒克，南至昌图，北至库都力甸子，划为开垦地”。嘉庆八年(1803年)，准许科尔沁左中旗容留74个流民村屯为合法，并同意续放八家镇荒地。道光三年(1823年)至六年(1826年)，科 |