捐监，属于清代捐纳制度中“常捐”的一种。乾隆三年（1738年），为增加各省常平仓储，清高宗将乾隆元年（1736年）尽废其它捐例而特意保留的折色捐监，权限划归各省，并改行征收本色（纳谷）。所以，乾隆前期的本色捐监，又属于乾隆朝粮政的重要内容之一。对此问题，尽管一些论著或多或少有所涉及[1]，但均未就乾隆前期的本色捐监作为一个完整的政治过程加以具体研究。《历史档案》1991年4期、1992年1期曾刊载了吕小鲜先生整理的《乾隆三年至三十一年纳谷捐监史料》上、下两部分（此专题为军机处录副奏折和上谕档的选辑），为我们提供了一批很有价值的材料。本文以此为依托，结合相关史料，尝试对乾隆前期捐监政策的运作，特别是其中皇权与官僚，政府政策与经济运行之间的关系诸问题作出初步考察。

一、问题的提出

高宗登基伊始，便对世宗朝诸政进行了大刀阔斧的整顿，其中就包括本文涉及的捐纳问题。乾隆元年正月，高宗谕令捐纳事例一概停止。同时认为，“议捐纳者，未尝不出于士子之口，而留生童捐纳一款，是士子首以捐资为进身之始”，于是命汉九卿翰詹科道会同议奏此款是否可行。不难看出，尽管高宗对捐纳的基调已经确定，但并未完全堵死捐纳进身之路。这种暧昧态度，似乎向官员们暗示着什么。而最终会议的结果正是，“生童捐监，系士子一进取之路。……应留户部捐监一条，各省一概停止，不令照前考职。并请以每岁捐监之银，留为各省一时岁歉赈济之用”[2]。此议很快得到了高宗的批准。这样，各省捐纳概停，纳银捐监作为唯一的捐例遗存被保留在中央的户部。

其实，此前就曾有官员提出过纳谷捐监充实常平仓储的动议。雍正十三年十月，广东巡抚任杨永斌请求“生俊纳谷捐监，分拨贮仓”，当时高宗以“捐纳之事，必应禁止”[3]，坚决予以拒绝。乾隆二年（1737年），已调任湖北巡抚的杨永斌再次提出在鄂恢复捐监，而此奏被高宗交部议决。[4]结果出台之前，掌山东道事、协理河南道监察御史常禄亦奏称：“今日之大势，家鲜数年可恃之资，农无耕九余三之蓄，必赖朝廷代为盖藏”，而各地仓储远远不足赈济所需[5]，如果各省均大量动帑采买，“一时安得有如许金钱，亦安得有如许谷石？”因此，“与其使天下之人改折轻赉，聚于京师一处，不如即土地之所出，纳交本色，以自实其仓储。请将户部折银捐监之例暂行停止，悉改归天下各府、州、县，使其照价输交谷石，以益常平仓贮”，令各省督抚并依据各地粮价酌定常价，生俊以此纳谷捐监。[6]但是，杨永斌、常禄二人的建议分别被户部和总理事务王大臣会议以“恐将来各省效尤”[7]和“言似属有理，但行之却有未便”[8] ，建议“毋庸议”。高宗也都站到了反对各省纳谷捐监一方，“依议”而行。

乾隆二年十二月，兵部侍郎孙国玺再次提出“将山西捐监事例，移归本省，交纳本色，以实仓储”。对此，户部议驳曰：“晋省所产之米，既不足供民间日用之需，而外省粮石又复艰于挽运。今若将捐监事例移本省交纳本色，以通省之生俊争买该省之谷石，米价必致一时涌贵，贫民更觉艰难”，而山西常平、社仓贮谷不足已“议令各该督抚，俟丰收价贱之年动帑买谷贮仓” [9]。对高宗来说，户部的意见不能说其有失合理，但他似乎又意识到，孙国玺的建议具体到山西一省就未尝不可行，因此试探性地作出了决定：

该部所议固是，但晋省民人，素善蓄积，或本地有米之家不肯轻易粜卖，而愿交官以为捐监之资，亦可以补仓储之不足，于民生似有裨益。若照孙国玺所奏，将山西捐监事例移回本省，令交本色，暂行一二年，此乃为晋省积贮起见，事属权宜，他省亦不得援以为例也。[10]

与此前相比，高宗对捐监的态度显然已经发生了很大转变。同时，在未知后果如何之前，他仍强调了“暂行一二年”、“事属权宜，他省亦不得援以为例”。但是，随着本色捐监权归地方呼声越来越高，高宗的态度也在不断发生着改变。

二、各省会议纳谷捐监事宜

乾隆三年正月，高宗发布了命各省督抚酌议常平捐监事例的上谕：

国家升平休养，户口繁滋，生聚日多，盖藏未裕，储蓄之方不可不豫为筹画。从来积贮以常平为善，但地方有司每以岁久霉变，易罹参处，折耗补数，贻累身家，一见积谷稍多，即为忧虑，而无识之上司，亦遂被其摇惑，而不为缓急可恃之计。独不思民间既鲜盖藏，而仓庾又无储备，天时旱潦，岂能保其必无？一旦年谷不登，其何赖以无恐乎？向有常平捐监之例，后因浮费太多，捐者甚少，遂渐次停止，归于户部。乾隆元年，朕将捐款尽停，而独留捐监一条者，盖以士子读书向上者日多，留此以为进身之路。而所捐之费，仍为各省买谷散赈之用，所降谕旨甚明。今再四思维，积谷原以备赈，与其折银交部，至需用之时动帑采办，展转后期，不能应时给发，曷若在各省捐纳本色，就近贮仓，为先事之备，足济小民之缓急乎？去冬侍郎孙国玺从晋省回京，请将捐监事例移回本省。朕降旨询问该抚，并谕他省不得援以为例。今思贮粟养民，乃国家第一要务，果于民生有益，则当因时变通，不必固执前议。著各该督抚确查所属现存仓谷若干，足敷本地之用与否，若将捐监之例移于本省，令捐本色，于地方有无裨益，各据本省情形，悉心妥议。若事属应行，即将如何定例定数之处，详议具奏。[11]

上谕告诫官员们，常平仓经营不善主要原因在于官员们畏首畏尾，怕担责任，而“积谷原以备赈，与其折银交部……曷若在各省捐纳本色”是高宗深思熟虑的结果，现在是要督抚们本着皇帝“贮粟养民”（大量增加粮食储备）的方针，解决制定本省捐监条例（“定例”）和确定本省增储指标（“定数”）等技术性问题。心领神会的各省督抚，纷纷“遵旨”覆奏。（参见下表不完全统计）。

乾隆三、四年（1739年）间各督抚所奏捐监事例，主要涉及以下五方面[29]：一、捐监标准。官员们依据各地粮食差价大小等因素，分别提出了区别级差[30]和依时价折中确定[31]两类报捐标准；二、越籍捐监。生俊是否可以越籍捐监，官员们各有自己的一番道理。为防止粮食资源外流，影响本省捐监，同时也为防止因不同地区米谷差价而引起捐纳者争赴一地，导致粮价暴涨，大部分官员明确表示反对省际捐纳，主张只有本省仓储足额以后方许生俊前往他处投捐。反之，亦有省份如四川、陕西等，则因一些府州地瘠民贫，米谷产量少，唯恐捐监不足，主张应接收外省人员投捐；三、本地官员子弟、商人投捐。为增加本地投捐数目，防止生俊捐监过少，许多督抚还奏请准许本地官员和商贾子弟参与其中。陕甘二省可谓例外。川陕总督查郎阿奏，“陕西捐监，向来名数有限，请外省之人亦准捐收”，户部议准，高宗依议[32]；甘抚元展成请求外省商贾子弟，亦准一例报捐。高宗认为：“甘省本籍人捐监者少，与各省不同。该抚所请外省商贾子弟，准其一体捐纳之处，著照所请行。[33]四、杂色兼收。各地粮食生产结构、气候和地理条件不同，所以对本色捐监所要求的必须纳谷一款，许多督抚认为这不能完全适应当地需要，如直隶、江南、甘肃、陕西等省均有此奏请。五、耗米、公费银的征收。这一部分主要是针对粮食自然损耗，以及办理捐监人员的办公开支、消费等而加收的盈余银。

三、既定事例的变通

制度性的事例已经初具体系。那么，各省执行初期的实际效果究竟如何呢？以下这些官员的奏报可窥一斑：

四川按察使李如兰指出：“腹内产谷之区，民多富饶，捐谷上仓，争先从事。若极边州县，土瘠民贫，捐者甚属无几。臣于本年七八月间署理藩篆，屡檄频催，虽收成十分丰稔，而保宁、宁远、雅州、龙安等府，及直隶茂州、达州未据开报有人”[34]；

福建：原定收谷100万石，“自报捐以来，所收之谷不足三万石”[35]；

江西：“十三府属自奉文开捐以来，报捐并无几人”[36]；

云南：自四年开捐，“截至（四）年底，捐过生俊七十一名，内除现任官员子弟二十九名，本省之人报捐者仅四十二名，收过谷石无几，合之应贮之数，仅百分之一。上年滇省收成颇丰，捐纳寥寥，歉岁更可知。虽捐数十年之久，未必能足应捐收之数，诚恐有名无实”[37]；

山东：自乾隆三年至七年“前后止共报捐六十一名，共收谷一万三千余石。按额而计，所收才有百分之一。各省收捐之少，惟山东为最甚”[38]；

奉天 ：“自开例捐监积谷以来，报捐者寥寥无几”[39] ；

贵州：“地瘠民贫，捐监甚少。若每百两加三两公费外，又每谷一石收银四分，恐更望而色沮”[40]；

山西：各属“开捐多年，而收谷有限，填补无期”[41]；

两湖：“自乾隆三年至乾隆八年，赴捐者殊属无几，且有一县并无一人者”[42]。

广西：“自四年至今将及一年，而各府州县报捐者不过寥寥数名，计入仓谷石不过三千余石”。[43]等等。

问题的严重性显然已经开始暴露。为了挽救形势，各省官员纷纷试图通过变通捐监事例，弥补难以交待的“必然结果”：

一是本色、折色兼收。如乾隆四年江苏抚臣张渠奏请，“银米谷兼收，将捐输折色，赴邻省采买，俾仓储充裕，以为一时之权宜”。对此，高宗表示支持，同时命直隶总督孙嘉淦考虑直隶可否亦照江省之例酌量办理。[44]需指出的是，征收折色是具体情况下的权宜之计，皇帝和督抚们的目标是仓储充盈。但是，基层官员们对此却并不完全认同，因为粮食积贮，霉烂变质在所难免，而此部分往往要由他们负责包赔。所以，一些地方官员就在收捐时私收折色，以避赔累之苦，如果上级查验，即以银易谷储仓。乾隆五年（1740年），两广总督马尔泰就查办了潮州府海阳、潮阳二县官员私收折色案。其中海阳县报捐43，800石，实储仓31，300余石，潮阳县则实储“不过十之二三”。马尔泰认为， “其余别县大概相同，多有先收折色为将来买补地步，以避霉变，以冀余平之意”，因此令二知县将缺额限期买足储仓。高宗接报后，认为马尔泰“办理甚属错谬” [45]，并谕曰：

各省纳粟准作监生，原为豫筹积贮，以裕民食起见。若地方有司，私收折色，是巧开捐纳之例矣。在州县之私意，不过目前希得余平，将来又可免于折耗。不知年岁丰歉，难以豫定，一有缓急，仓廪空虚，何所倚赖？彼时若欲购买，价值必致昂贵，其弊不可胜言，然此犹其善者。若遇不肖州县，收银在库，易致侵那，从前亏空之弊，大率由此，岂可又蹈前辙？[46]

海阳知县张纶炳，潮阳知县吴廷翰俱著革职，所缺本色仓谷，分别于二人名下勒令赔补，马尔泰等亦交部议处。显然，高宗不同意折色捐监，一条重要原因就是要避免背负“巧开捐纳之例”的罪名。但是，在对待捐监问题上高宗和基层官员的思考发生了错位。前者更多关注的是以捐监纳谷增加仓贮，实现养民目标，而后者则是自身的利害关系。因此可以说，一些基层官员实际在不断抵制着中央政策在地方的推行。

二是减轻报捐标准。请求减额个案中，江苏可谓典型。江苏巡抚许容曾以江、常、镇、淮、扬五府，海、通二州，岁歉谷贵，奏准照原款减三收捐，苏、松、徐三府灾轻或未被灾之处不变。此后，苏、松、徐三府，粮价昂贵，报捐无人，布政司孔传焕亦请减三，但户部以“事关奏定成案，不便准减”。两江总督那苏图复于乾隆四年五月内，以“米价均未平贱，将来或需动拨，仓贮宜先充裕”，再请将两江各州县，无论上年被灾与否，均准暂行减三收捐，结果仍遭部驳。面对压力的地方官员们，一方面只得再行报部，恳请覆准，同时自作主张，开始私行减额收捐。然而令他们失望的是，不但部覆又未允准，而且减额收捐也被停止。骑虎难下的那苏图，将事情原委直接上奏高宗：“苏、松、徐三府虽不在原议减三之内，但究属灾区，自咨部后，报捐者已有成数。既未便将入仓米复令运回，又未便照原数令其补捐，且徐属现又被水，急需米谷，可否将徐州府属，俯准减三收捐，统俟八月底，与江、常各属概行停止。其苏、松二府，亦准其填截仓收，汇册季报，准部覆以后，仍照原议办理。”此奏终于得到了高宗的允准。[47]

乾隆四年七月，继江苏部分地区因灾减三收捐后，河南巡抚尹会一亦奏，“豫省歉收，谷价腾贵，生俊畏缩，捐监无人，请照江省之例，减三收捐。”高宗有些犹豫地批示：“此事尚宜熟筹，有旨向大学士等颁发。”[48]但由此，他觉察到臣工们运作捐监事宜并不认真，于是发布长篇上谕，严厉督促各省督抚实力奉行：

从来养民之道，首重积贮，而积贮之道必使百姓家有盖藏，能自为计，庶几缓急可恃。虽遇旱涝，可以自存，不致流离失所。若百姓毫无储蓄，而事事仰给于官，无论常平等仓，现在未能充足，即使充足矣，而以有限之谷，给无穷之民，所济能有几何？又如荒歉之岁，督抚等动以截漕为请，殊不知天庾所关甚重，若非万不容已，岂可轻动？况以经制之漕粮，而供各省之动拨，其不敷应用，更为人人所共知者。去年尹会一曾奏，麦收丰稔之时，亦当听民间自为流通。……今尹会一乃奏称豫省食用，全资小麦，可见伊等平时视谷麦等项为无足重轻。而一遇歉收，则束手无策矣。……此皆未曾经历民间饥馑之苦，而守此安常处顺之浅见也。豫省上年，秋成颇丰，今年麦收亦好，不过以夏月被水偏灾，而民间即匮乏若此，则平日官民之漫无经理可知。一省如是，他省自必相同。此则朕心所大忧也。至尹会一奏称比照江南之例，减价收捐，亦觉未协。缘江南通省，上年被旱，今年麦复歉收，是以如此办理。夫捐监一事，原为积谷而设。今以偶尔偏灾，而辄思变通权宜之计，恐将来积谷之举，仍属有名无实。其所请谷麦兼收，及不拘原额，并许外省来豫贸易之人一体报捐之处，似属可行，著大学士会同该部，另行定议具奏。总之膺封疆之寄者，为小民久长之计，当豫筹于平日，不应拮据于临时。当加意于丰年，不应猝办于歉岁。凡所以裕民饔飧，耗民菽粟者，恳切劝谕，多方董率，俾闾阎共知仰事俯育根本之所在，中心乐从，斯可以易俗移风，渐臻康阜，不愧父母斯民之任。若必待朕每次降旨，然后奉行于一时，则平日之视为具文可知。倘一经奉旨，即严行查禁，则又徒滋扰累，于事何益？将此通谕各省督抚知之。[49]

三是准许外省人等和官员子弟投捐。乾隆三年左右议定捐监事例时，各省奏报主要集中在是否准许生俊越籍投捐和本省商贾、官宦子弟投捐方面。高宗针对各省粮食的生产、分布等具体情况，或准或否，亦属妥善，而除陕甘二省外，对外省行商过客随处纳捐基本未曾涉及。目前，各省报捐缺口逐年增大，允许外省商贾人等捐监的要求也愈来愈强烈，而且往往一省因特殊原因奏准，他省即群起仿效。高宗逐渐认识到了这种“不良倾向”，并力图加以纠正。乾隆五年，奉天府尹吴应枚因奉天报捐寥寥，请照江西、安徽二省之例，行商流寓、官宦子弟准在奉天投捐的奏请，引起了高宗的关注。他感到这一时期以来官员们正在一步步地改变自己的初衷。他们通过种种借口，诱导自己不得不批准所奏，而对他们越是迁就纵容，其惰性就表现得越充分。对此，高宗做了深刻的检讨：

先据福建巡抚王士任，以本省捐谷无多，请准行商过客，及暂时流寓之辈，一体报捐，以资积贮。朕降旨允行。续据江西巡抚岳浚，援例以请，朕亦允行。又据安徽巡抚陈大受援例奏请，并添入作宦之生俊字样。朕因安徽等属，连岁歉收，从广储米谷起见，且有福建、江西为例，故亦批照所请行，是朕一时疏略处。乃吴应枚遂援以为例，具折陈奏。今细思之，作宦之生俊，在该地方一体报捐，其中大有弊窦。……此事若准行，将来何省不援此例请行乎？奉天地方，非江南等省可比，行商过客亦属无多，有何益处？且朕从前为闽省所降谕旨[50]，原限一年期满，将外籍报捐之人停止。今吴应枚折内并未定有年限，但称俟缺额谷石捐足之日，奏请停止，是停捐遥遥无期矣。从前之收谷，原欲济民之食，今如此办理，是又巧开一捐纳之途矣。吴应枚奏称有谷之家，贪图贵粜，此彼地情形也。今又准作宦之生俊，一体报捐，则交官之谷愈多，谷价岂不愈贵乎？所奏甚属错缪。其作宦生俊报捐之处，不但奉天不可行，即安徽亦不可行，著该部即行文停止。至于奉天地方，应否准行商过额报捐，著该部定议具奏。[51]

由于高宗意在集中本地多余的粮食资源，以济当地赈粜之用，如果征收折色，外籍人等任意投捐，则与一般捐纳别无二致。因此，从处理广东潮阳、海阳二知县私收折色，到对行商过客随处报捐的反对，高宗一直在阻止着官员们潜移默化地将纳谷捐监变通为普通捐纳而再成弊政的趋势。不仅高宗如此，一些官员也体味到了其中的弊窦，甚至提出了停止地方捐监的奏请。乾隆五年十月，户部议覆太常寺卿朱必堦所奏，认为外省人等投捐“亦因以方歉收，或本籍人少起见，本年五月，豫省业经奏停。今该寺卿以此项捐输，皆系官员之子弟戚友等，包揽代纳，亦应如所奏，照河南之例，概行停止。惟甘肃一省，本籍人捐监者少，仍请暂准收捐，并令该抚等，严查包纳等弊。”[52]此议自然得到了高宗的同意。

然而，事情并未因变通得到解决，各地捐监步履维艰的奏报仍不断送至高宗案前。如山东布政使魏定国疏称，山东以一年为限，令外省在东贸易者纳捐，然而奉文以来，并未报捐一人，于是再请展限一年。[53]山西甚至提出了“开捐多年，而收谷有限，填补无期，莫若并事采买，易见充盈，请动公项银，分属买补。”[54]这俨然等于宣布了纳谷捐监在山西的失败。而此时，请求捐监权力收归户部的呼声也随之高涨起来。

乾隆六年（1741年）二月，监察御史赵青藜上奏，请求停止捐监，大学士、九卿会议“以为事属难行，应仍其旧”，高宗对此表示了支持。[55]停止捐监是从总体上对捐监政策的否定，这当然是高宗所不愿意看到的。但是，其后户部尚书海望的奏折，使高宗感到政策确实非改不可了。海望指出：其一、他同意赵青藜所奏，捐谷较多州县即从前户部捐银多者，反之亦然，“若必俟各属报足始议停捐，即迟之又久而额之不足者仍多”，并称各省原议捐贮谷3，000余万石，乾隆五年底报部只有250余万石。其中，较之原额四川有十分之六，甘肃十分之一，其余各省均不及十分之一。从前部捐银每年一百二三十万两不等，移归各省捐谷后，以银计算，每年仅三、四十万两。其原因在于户部捐银“按日交银，即可刻期领照，事既便捷，人乐输纳”，而外省“不肖有司虑及霉变赔补，有意刁难，以及额外浮收”。所以，“直省报捐寥寥情形已可概见”。其二、海望同意赵青藜查明缺额州县，动帑买补仓谷，所需银两，“即将从前之银照数抵补”的主张。但是，自乾隆元年开捐以来，所收银两只有350余万两，本计以此为“岁歉赈济之用”，而其后直隶、江南、河南、宁夏等地用银，以及各地大小偏灾无不发帑赈济，已经不下1，000余万两。由此，海望提出，除四川捐谷较多可稍宽期限外，“以本年五月为始，将各省捐例停止，仍照乾隆元年九卿原议，令各省生俊在部投捐”，户部将以捐收之银扣抵各省买谷银款。其三、海望驳斥了在部交银不如在省银谷兼收为便的观点。他认为，“直省地方辽阔，上司耳目难周，捐银捐谷名色虽异，刁蹬则同。且州县收银在库，万一侵挪亏空，一遇缓急，仓廪仍属虚悬”，并援引高宗对广东潮州府私收折色案的立场，反对银谷兼收，建议立即将捐监权力收归户部。[56]就在海望具折的当日，高宗即宣布对捐监政策进行变更：

朕思纳粟贮仓原为备荒发赈，预为筹画之计，外省捐谷繁难，且有弊窦，不若在部报捐之易，诚如海望所奏，朕亦知之。嗣后仍准在部收捐折色，至于外省收捐本色之例，亦不必停。在内在外，悉听士民之便。地方积谷不厌其多，赈恤加恩亦所时有，正未易言仓储充盈。既系士民两便之举，将来亦不必奏请停止。朕看州县有司往往虑及霉变赔补，以多积谷石为忧，其如何酌量定例，俾其从容不至赔补之处，交于该部另议具奏。如此则有司不以积谷为苦，而仓廪渐次可实，不致亏缺，于民食大有裨益矣。[57]

乾隆三年，高宗要求各省酌议捐监事例时所言，与其交部折色，“曷若在各省捐纳本色”，表现了他对捐监权限下放地方的支持。而运作一段时间以后，高宗又公开提出在外捐谷，“不若在部报捐之易”。这不能不说是高宗在捐监问题上的又一大转折，同时也反映出高宗对捐监政策部分失败现实的承认。但是，“地方积谷不厌其多，赈恤加恩亦所时有，正未易言仓储充盈” 的话语中，仍透漏着高宗对官方增贮方针的留恋。在他眼里，纳谷捐监充实常平仓储仍不失为养民之良方，尽管官员们提出了种种非难，他是不会轻易完全放弃的。户部折色与外省本色捐监并行的妥协之策恰恰说明了这一点。

                       四、纳谷捐监存废之争

高宗执政以来，尽管采取了种种措施，试图解决民生尤关的粮食问题，但是事实却并非所愿，许多地区粮价持续上涨，民心鼎沸，地方社会出现了剧烈的动荡，抢粮、抗租等恶性事件常有发生。面对此种境况，一心想一劳永逸地解决粮食问题的高宗，开始反思自己的政策得失。乾隆八年（1743年）四月谕曰：

朕御极以来，重农贵粟、薄赋轻徭，诸如筹积贮、蠲米税，凡所以为民食计者，既周且悉。……乃体察各处情形，米价非惟不减，且日渐昂贵，不独歉收之省为然，即年谷顺成并素称产米之地，亦无不倍增于前。……细求其故，实系各省添补仓储，争先籴买之所致。从前议于各省额设常平二千八百余万石之外，令各省举行纳粟入监之例，增定谷数三千二百余万石，原期实仓廪以备缓急。乃诸臣奉行不善，经数年之久，所收捐谷仅六百余万石，而米价无处不昂。是未收积储备用之益，而先贻谷贵病民之扰，岂朝廷立法之本意哉！……再，捐监之人即系本地百姓，纳捐之谷，并非运自外省，在田间所收止有此数，积谷之家既以纳之于官，无谷之户又必买之于市，将不能盖藏于家，又不能流通于外，谷愈少而价愈昂。亦何怪其然也。朕思天下米价频增，乃民食不足之渐，大有关系。当今各省督抚从长妥计，其常平原额固不可缺，至于邻省采买及捐监收米之例，俱应一概暂停，俟丰稔之后，米价如常，再徐徐办理。其如何酌定之处，著大学士会同九卿详议速奏。[58]

大学士、九卿会议认为，邻省采买及捐监收米之例可以暂停，但“常平原额，自不可缺”，地方仓储应区别对待：其一、“如该处现存谷石，原额之外，仍有捐贮谷石，遇赈恤及常平平粜之用，于原额无需动用者，止将粜价解司库，无庸买补”；其二、“若常平原额虽敷，而捐贮无多，适遇赈恤平粜，势不得不动用原贮谷石，其粜价仍存司库，令各督抚从长妥计，因时筹画”；其三、“如有前项额谷未买，适当本地年岁丰稔，即以粜价陆续买补。”对于各省捐监收米，应酌量地方情形，“遇丰岁捐米，无害于民”，仍可照原定应纳数目收捐。同时，对御史李清芳所奏各省俱照福建、江西例，每名以二百两收捐，而且此二省业已通行，不可中罢等奏，会议认为仍应执行108两的标准，更何况“各省捐例，俱已暂停，未便于此二省不行停止”。[59]高宗最终以江西、福建仍试行一年，余依所议结束争议。

显然，高宗君臣已经关注到了捐监对粮食流通领域的影响。故而，采买、捐监被置于“无害于民”，确保粮价平稳的前提之下，采买和捐监也不再作为确保仓储丰盈而无论丰欠必须执行的硬性任务了。此后，高宗基本遵循了停止捐监和采买只限于米贵地区的原则。如乾隆八年七月，江西巡抚陈宏谋疏奏变通采买捐监事宜。高宗认为：“捐监之例，江西未停，且停止采买，原指米贵之处而言。江西今岁有收，原可补足仓额。若照所奏，恐滋纷扰，不必。”[60] 同月，四川巡抚硕色因川省年岁丰稔，粮价平贱，奏请捐监收米补足前项缺额。高宗同样批示：“停止采买，原恐米贵。川省有米，自应如是办理。”[61]而对九年两江总督尹继善所称，江西捐监收谷一年限满，而“现在报捐者，尚源源而至，至年底约可得谷二十万石，则本地收捐之有益仓储，有济民食已有明验”，高宗也予以了支持：“该抚既称有益仓储，有济民食，著再行一年请旨。”[62]只要行之有效，高宗是不会轻易放弃捐监政策的。

尽管政策做出了调整，但米价腾贵的局面仍未得到有效控制，粮食价格依旧逐年递增。九年（1744年）二月，高宗对乾隆八年上谕的分析进行了检讨：

从前因采买过多，市价昂贵，是以降旨停止。今停止已及一年，各处米价总未能平减如常，揆厥所由，米价之贵，原非一岁骤长，自不能一时骤平，盖奸商狡狯之故智犹存，而百姓图获厚利之积习未改也。夫采买既有妨于市价，而仓储又不可以虚悬，虽令各督抚按地方情形应买则买，应停则停，相机筹画，不得胶执定见，但年丰岁歉不齐，即随时零买，恐所入不抵所出，终非经久之计。朕思欲停采买而使廪积仍不至有亏，惟有复开外省本色捐监之例。盖米价之贵，贵于官买，不贵于捐监。官买则商民闻风增长，或吏胥作奸舞弊，往往致于累民。若捐监则各出其有余以输之官，于市价原无关碍。是外省多收监谷，采买即可以久停，于仓储民食两有裨益。若在户部收捐，发银各省籴谷，仍是未停采买也。著将户部捐银之例停止，其各省捐监生俊，俱令于本地交纳本色。至投捐谷数，从前所定不无过多之处，令照各省时值酌定其谷数。……[63]

这次捐监政策似乎又回到了乾隆三年开捐时的轨道上来。不同的是，此次并非将捐监与各省大规模采买同时进行。从上谕“若捐监则各出其有余以输之官，于市价原无关碍。是外省多收监谷，采买即可以久停，于仓储民食两有裨益。若在户部收捐，发银各省籴谷，仍是未停采买”的观点来看，高宗大有绕过政府采买，甚至以纳谷捐监取代政府采买之意，因为动用政府力量公开运作米谷交易，必然导致奸商作梗，哄抬米价，影响市场的稳定。而纳谷捐监原旨是“以本地富户之有余，济本地贫民之不足”[64]，并不经由市场环节。再者，如前所述，高宗对待外省人等投捐的态度，既蕴涵着避讳重开捐纳弊政之名，实际也有对外省商人等任意投捐影响粮食市场稳定的关注。而就捐监的基本出发点以及对捐监、采买的取舍而言，高宗对粮食问题已基本上倾向于民间自由流通，并不希望通过政府作用干涉其正常秩序了。另外，他还明确承认了以往捐监标准过高的弊病，并相应采取了减额收捐的措施。这也是为了满足长期以来地方的一致要求才作出的变通之举。

此后，各省纷纷请求变通本省捐监事例，如江苏巡抚陈大受奏请减二收捐且米谷粟麦一并兼收。[65]直隶总督高斌指出，“从前捐监事例，原定纳谷之数，今宜酌为变通，但总不出通省减二之例”，且请改米麦兼收为专收粟谷。[66] 户部议准两江总督尹继善、署安徽巡抚准泰所奏，“徽、宁二府属之歙、休等六县，地处山僻，米价较昂，须照减定之数，再行减二。”，且粟谷米麦兼收[67]。湖南巡抚蒋溥认为“各省捐监谷额，业经奉旨酌减，请将湖南省各项捐监谷石，悉减一五收纳。[68]需指出的是，一些省份还提出将额捐谷数并入常平仓旧额之内的请求。乾隆九年，户部议覆江苏巡抚陈大受条奏，称“江省捐监生俊，既奉旨减二收捐，倘再年岁屡丰，仓储易足，请以原定添贮二百一十一万一千石之数作为定额，并均贮、添贮二项，统归常平额，所奏事属可行。”[69]山东巡抚晏斯盛因报捐足额无期，请求“额捐谷七十二万六千三十余石，并入常平等仓旧额内，永着为额。”[70]二议均得允准。可见，无论是年丰易足额贮，还是认捐寥寥，报足无期，都已将捐监额定谷数并入了常平额贮之内。捐监增贮的计划已经开始潜移默化地向捐监足（常平旧）额地方向转化了。

但是，减额收捐的结果依然令人失望。乾隆九年（1744年），山东布政使乔学尹奏报，东省虽期间经特旨减二收捐，然而“自乾隆三年开捐以后，仅报捐谷一万三千九百余石，不特歉收之地无人报捐，即年丰之处亦属寥寥”[71] ；山东巡抚喀尔吉善亦称，“自开捐以来，仅捐谷一万三千余石，计算不及百分之一，虚额甚多，报足无期”，特别是经过七、八等年偏灾之后，“报捐仍属寥寥”。[72]因此乔学尹、喀尔吉善二人都提出了东省本色折色兼收的请求。两湖“收捐本色之例，自乾隆三年至乾隆八年，赴捐者殊属无几，且有一县并无一人者。即楚省自上年议减一五以来，而纳谷者竟属寥寥。”[73]甚至如蒋炳此后所奏，湖南“因原定谷数太多，赴捐甚少。乾隆十年改议减一五收捐，而报捐者仍属无几。自乾隆四年至今（按：指乾隆二十二年，1757年），已历十八年之久，仅止收谷一十八万六百余石”[74] 。等等。

事已至此，特别是全国粮价仍日渐腾贵，从根本上变革捐监制度的议论也越来越多。乾隆十年（1745年）五月湖广总督鄂弥达就各省纳谷寥寥，提出了“就地捐谷，实不如就地捐银之便”的主张，并向高宗大量增加仓储的思想提出了质疑：首先，“仓贮之丰裕，莫盛于我朝，我朝之仓贮，莫广于今日”，即有赈粜之需，足以接济。偶遇偏灾，邻省皆可协运，又可截留漕粮。因此“国家之积储，洵属有备无患”，而“升平日久，生谷之土不阔于前，食谷之人日添其丁。捐者其地之人也，纳者其地之谷也，官廪之谷多者，乡廪之�