“冲繁疲难”指的是清代朝廷根据地域、人口、赋税、政务等方面的差异，对同一层级的地方政府（不含省）所作的等级划分，并以此有针对性地选派官吏。其中，“冲”指地当孔道，“繁”为政务纷纭，“疲”是赋多逋欠，“难”指民风刁悍、命盗案多，这一制度始于雍正年间。
“冲繁疲难”制度萌发于明代，但“冲”“繁”“疲”“难”四字则是在清雍正六年（1728）由广西布政使金鉷（hónɡ）首次提出的。此前，清代州县官的选任实行吏部月选制度，即遇有缺出，吏部先分列官缺类别，统计出缺额数，再将官缺一一写于竹签上，封固后置入签筒，每月二十五日在天安门外掣签。掣到某签，即补授某缺。掣签选官虽能在一定程度上杜绝选官过程中的暗箱操作，但通过抽签，而不是根据官缺的实际量才授职，显然是有问题的。
雍正六年，金鉷根据各州县所处地理位置的冲或僻、政务的繁或简、赋税的完或欠、命盗案件的多或寡等四方面情况，提出依据“冲”“繁”“疲”“难”四个方面厘分“要缺”和“常缺”。其中四要素俱全、或兼其二三、或一项突出者，定为“要缺”；而四项俱无者，定为“常缺”。遇有常缺，令吏部依旧例掣签补授。而要缺则不再由吏部月选，而是由该省督抚于属员中拣选补授。这种办法不仅打破了天下州县官尽由吏部月选的权力格局，而且更易于选任得人。雍正帝对“冲繁疲难”的方案非常满意，他在朱批中写道：“此奏可嘉之至！”“今览此奏，深恰朕意，如此方得至中之理！”并下令吏部议奏。
经过三年多时间的准备、商讨，吏部基本上采纳了金鉷以“冲繁疲难”四要素划分官缺等级、区别选任方式的建议，但在具体内容上却有很大差异。首先，在等级划分上，不同于金鉷所提之要缺、常缺二分法，吏部则根据所占四要素项数之多寡，将官缺分为四项、三项、二项、一项和无项之缺五个等级。其次，在官缺分配上，亦与金鉷所奏有一定的差异，吏部仅同意四项、三项之缺由督抚拣员调补，至于二项、一项和无项之缺，则一并归吏部月选。这样，“冲繁疲难”作为一种制度，在清代初步确立。
在“冲繁疲难”制度的执行过程中，随着地方官缺等级情况的变化，清廷也对各地州县变化作出相应调整。比如，原先政务纷纭、命盗案多之缺，到后来可能会变为政务简单、民风淳朴之缺。与之相对应，官缺的等级也会随之变化。根据调整范围的不同，可以分为两类：一是遇某一官缺繁简变化，该督抚题请更改者，谓之“个别调整”；二是皇帝谕令各省督抚统一核查更改者，谓之“统一调整”。二者在调整的次数和影响上差别很大。个别调整者，持续不断，至清朝灭亡前一直存在，但范围较小，仅局限于一省之个别官缺，故而影响也小；而统一的调整是面向全国，所以影响亦大。
在清代，由皇帝下令全国统一调整外官官缺等级者计有三次。
第一次是在雍正十一年，缘于直隶总督李卫的题请。这年六月，李卫提出很多官缺从前所定“冲”“繁”“疲”“难”四项并不确当，应予修定。雍正帝认为可行，谕令各省认真核查具题。各省督抚接到谕旨后，转行布按两司，令道府厅州县详细核实。经过层层呈报，最终汇总至督抚处，于十三年前后把调整方案呈报清廷。从最终情况看，各省均是根据本省官缺，将四要素项数或增，或减，或调整名目，而前后官缺要素项数总额基本不变，以维持选任权力的大致平衡。以江西省为例，全省改动19缺，其中增加和减少项数者均为8缺，前者如吉安府，原定为“冲繁疲、要缺”，现改为“冲繁疲难、最要缺”；后者如分宜县，原定为“冲繁、要缺”，现改为“冲、中缺”。
如果说第一次全国性的调整是因外省督抚题请而引起的，那么第二次全国性的调整则是由皇帝直接发起。在“冲繁疲难”制度确立之前，由于月选的需要，清廷已于雍正五年确立了“最要缺、要缺、中缺、简缺”四等级制度。迨雍正九年“冲繁疲难”制度订定后，四等级与四要素两种制度并行存在，从而就给实际执行带来了麻烦，特别是四要素与四等级颇不对称，易生淆乱。如福建省所属福宁府（今霞浦县）一缺，按照“冲繁疲难”标准，仅注一“冲”字，但该缺职掌紧要，又定为“最要缺”。乾隆六年（1741），乾隆帝发现这一情况后，认为“冲繁疲难”之四项、三项、两项和一项者，分别与最要缺、要缺、中缺、简缺对应，此仅一“冲”字即定为最要缺，显然不合适，于是传谕各省再次调整“冲繁疲难”制度。
各省督抚接到上谕后，又一次在全国范围内掀起核查官缺要素和等级的行动。但与第一次调整主要是核查原定官缺项数是否与实际情况相符不同，第二次调整的重心则是变更四要素与四等级的对应关系。如山西省，一次性就调整78缺，占总额124缺的63%。而这78缺中，项数前后不变，仅因四要素与四等级对应关系调整而改动者即达56缺，占改动缺额的72%。
与山西省相仿，其他各省亦均遵循谕旨，把四要素与四等级对应起来，将四、三、二项之缺分别与最要缺、要缺、中缺对应，一项和无项之缺并在一起，与简缺相对。这是“冲繁疲难”制度发生的重要变化，也为旧制度向新制度演进迈出了关键的一步。
第三次全国范围内官缺等级的调整发生于乾隆十二年。“冲繁疲难”制度订立的目的是区分要缺和简缺，选择合适人选。但权力是把双刃剑，便于督抚择人的同时，也为其徇私舞弊、为人择缺打开了方便之门，结果导致升调频繁、官不久任、朝令夕改等一系列弊端。针对这些问题，官员们纷纷上奏，或提议完善外补制度，规范督抚选任权限，或建议制定保举连带责任。十二年四月，乾隆帝指出，官不久任不利于移风易俗、教化安民，官员易于逢迎，有碍地方治理，传谕大学士会同九卿详议具奏。
讨论结果是，先弄清各地方题、调缺的数额及分布情况，逐一更正，造册奏报。等到各省奏齐之后，再将更定各缺作何补用，并如何酌定年限等问题详细讨论。议复呈上，奉旨依议，第三次在全国范围内调整官缺等级的活动正式展开。
但与前两次相比，第三次调整虽是面向全国，实际调整幅度有限。如江苏一省共调整9缺，均是减少项数，降低等级。其中，苏州府所属吴江、震泽二县，由原定之“冲疲难、要缺”改为“冲难、中缺”；太仓州所属嘉定县，由原定之“繁疲难、要缺”改为“疲难、中缺”等。清廷的第三次调整官缺，较多地缩减了外补缺额，将其改归吏部选任，调整官缺数也大幅减少，一共仅调整数十缺。这说明，在经过前两次大规模调整后，“冲繁疲难”制度基本稳定下来。此后虽然各省不时还有变更官缺等级的举动，但清廷再没有在全国范围内开展大规模的核查行动，“冲繁疲难”制度最终确定。
作者简介
张振国，1981年生，安徽临泉人。历史学博士，渤海大学政治与历史学院讲师，硕士生导师。