南苑位于今北京市丰台区和大兴区境内，是辽、金、元、明、清时期的皇家苑囿，因苑内有永定河故道穿过，形成大片湖泊沼泽，草木繁茂，鸟兽聚集。在不同的历史时期，南苑承载了封建社会都城的部分政治功能。辽代,长于骑射的契丹统治者在南苑举行捺钵（契丹语，指辽帝的行营）围猎活动。金代海陵王常率近侍“猎于南郊”。元代同样以“下马飞放泊”做为游猎和训练戎马的重要场地。清代，南苑是历任统治者讲武习勤、操练兵马的御园理政之所。
道光十八年（1838）三月二十七日，道光帝在南苑例行行围后，发现苑内牲兽稀少，大为恼怒：“围猎之时，一无牲畜，尚复成何事体？”（《清宣宗实录》）立即命军机大臣会同管理奉宸苑大臣对南苑内部管理进行调查，随后掀起一波整顿风潮。
作为直接责任人，时任奉宸苑管理大臣的禧恩于闰四月十二日自请议处，同时向道光帝建议明确南苑现有管理人员的职责分工。禧恩列举了南苑现有管理人员：郎中一员、员外郎二员、主事一员、委署主事一员，四宫苑丞四员、苑副七员、委署苑副六员、三旗苑丞三员、苑副六员、八旗总领章京一员、防御章京八员、骁骑校二员。各级管理人员不能算少，如果“能各勤职守”，“足敷治理”，但存在的问题是“责任未专，观望推诿”。为厘清各项管理职责，禧恩奏请此后南苑行宫、庙宇、围墙、庄头、地亩、稽核、门牌、十甲等管理事项，凡是人员差役，“归郎中等官管辖”；九门、围场、八旗、兵丁、牲畜、缉捕等项归总领章京、防御等管辖；三旗、草甸、道路、树株、载补荆棘、挑挖淤沙等项，则归三旗苑丞、苑副等管辖，“于司员中择其熟悉谨慎者一员，值年稽查，内务府卿员专司其事”（录副奏折，道光十八年闰四月十二日，禧恩等奏为遵旨会议南苑章程并自请议处事）。管理南苑大臣统辖一切事务，其余公务会同办理。禧恩还就南苑八旗章京的奖惩提出了建议。禧恩奏请明确南苑各级管理人员职能分工的建议并非没有道理，但道光帝未置可否。
同一天，军机大臣、定亲王载铨奉命奏呈《京师南苑管理章程》。与禧恩奏请明确管理人员的责任分工不同，军机大臣载铨等人所提出的整改措施主要针对的是“群相翦伐，私带鸟枪，影射偷打，不知防范”等问题，同时也提到了“开垦之田亩日增，则生草之荒地日少”的原因。
次日，即闰四月十三日，经御前大臣等会议，道光帝批准了载铨等人所奏请的新南苑管理章程。首先是规定皇帝行围驻跸南苑时，对官兵、侍卫、扈从官员所携带枪支进行严格管理。其次，是加强对皇子在南苑学习行围时随从人员携带枪支的管理。再次，严查苑内私垦草地。最后，是补充南苑内日益稀少的野生动物，命盛京将军每年向南苑解送活獐。（录副奏折，道光十八年闰四月十二日，定亲王载铨等奏为遵旨会议京师南苑管理章程事）
嘉道以来南苑破败，一方面有国运时势的因素，但另一方面而且更重要的是管理松懈，内部贪污腐败丛生。道光帝意识到了这一问题，斥责曾长期担任奉宸苑管理大臣的禧恩“漫不经心，废弛疏懈，咎实难辞”。道光帝命禧恩不必管理奉宸苑事务，以定郡王载铨、内务府大臣裕诚管奉宸苑事。（《清宣宗实录》）
在载铨的五条系列建议和措施中，还提出了彻查私垦，以保证苑内有足够草地的建议。载铨奏称南苑存在开垦地共510余顷，但并未明言这是经奏准后的合法开垦还是不合规定的违规私垦。南苑作为皇家苑囿，有别于畅春园、圆明园等以“避喧听政”为主要功能的苑囿，因其承担着“讲武习勤，操练弓马”的“祖宗旧制”，清代统治者始终禁止南苑垦种。但这并不意味着南苑内部没有任何耕种之处，按照定例，苑内小部分土地是允许分配给护苑的苑户、海户及庄头垦种的。以乾隆时期计算，南苑中苑户90名，每名28亩，共垦种地2520亩；庄园5所，每庄18顷，共90顷；果园5所，共用地15顷69亩；海户以最多的2200名计，每名28亩，计垦种地61600亩，以上共合746余顷。但载铨所反映的垦种地亩完全是超出以上定例的违规私垦。
正是发现了这一问题，道光帝命奉宸苑新任管理大臣定郡王载铨和内务府大臣裕诚于十五日到任后便立即着手查看南苑开荒地亩、草甸、牲只，并清查南苑各项钱粮。
四月二十日，载铨、裕诚奏报南苑开垦地亩的调查结果。经统计，当时南苑内征租地共计659顷23亩有余，其中丰绅殷德任内未经奏明招佃租出地19顷4亩；英和任内奏明招佃租出地107顷52亩、未经奏明招佃租出地9顷71亩5分；那彦宝任内奏明开荒地300顷1亩6分6厘、未经奏明招佃租出地25顷62亩6分3厘；文幹任内未经奏明招佃租出地11顷74亩3分5厘；苏楞额任内奏明开荒地153顷48亩5分9厘；禧恩任内丈量各项地亩余地，当时并未抛荒，也没有专折奏明，仅于丈量地亩折内笼统具奏增租地32顷9亩余。从以上载铨、裕诚奏报所查明的南苑开垦地亩详情来看，在丰绅殷德、英和、那彦宝、文幹、苏楞额和禧恩等历任管理大臣任内浮开地亩（包括已奏明招佃租出地和未经奏明招佃租出地）屡有发生，而且数量不少。面对如此严重的私垦现象，道光帝没有直接追究南苑管理人员的失职之处，而是谕令将这些历年所开垦的地亩限期两年内陆续抛荒。
清查私垦地亩的同时，此次南苑整顿还清理了历年奉宸苑钱粮挪移挂欠情形。根据载铨所奏，道光帝于二十七日谕令内阁：“奉宸苑欠交无著利银，前降旨著历任该管大臣等分别赔交，所有原借本银亦著历任管理奉宸苑大臣、奉宸苑卿分别代交，以归帑项。其道光十七年正月起，至本年闰四月止，欠交无著利银，并著该大臣等分别赔交。以后奏销，务须年清年款，不准再有牵混。至南苑本年春季岁修工程，不敷放钱一万六千四百八十六吊零，查有前任郎中毓泰等挂欠、长用、占用等钱一万六千六百二吊零，著即责令各员分别交纳，无庸归款，即作为补放工程不敷钱文之用，余存该苑备用。嗣后遇有岁修等工，著仍照向例分别请估咨领，以符旧制。该苑应领马乾银四百八十七两零，著即在稻田厂租银项下支给，毋庸由羊草项下动用。”
面对南苑如此严重的钱粮挪移挂欠情形，道光帝认为曾长期兼管奉宸苑大臣的禧恩负有很大责任，“挪移挂欠种种弊窦，岂得诿为不知？乃竟一味因循，毫无整顿，辜恩丧良，莫此为甚”。禧恩是道光继位以后就颇为倚重的大臣，自道光初年，即曾管理奉宸苑事务，“迨后缘事撤退，旋复令其兼管”。因此，禧恩“历任最久，受恩深重”。按道理，应将禧恩“重治其罪”，但道光帝“姑念事隔多年，逐款追究，亦属繁琐，姑不为己甚之举”，仅命将禧恩从宽革去经筵讲官、领侍卫内大臣、阅兵大臣、管理理藩院事务、都统、总管内务府大臣等职，“以示薄惩”。（《清宣宗实录》）
除了将禧恩革职之外，道光帝又命载铨查明历任管理奉宸苑大臣及奉宸苑卿在任年月，然后再分别议处。六月二十六日，吏部尚书朱士彦奉旨，根据历任奉宸苑管理人员和载铨所上奏的历任名单及在任时间，拟定处罚办法。根据吏部的建议，开垦租出地的处罚标准以面积大小为等差，挪移挂欠钱粮的处罚标准则以在任时间长短为依据，即“开垦租出地亩，按照亩数多寡，并失察挪移挂欠钱粮，按照在任年月久暂，分别议处”。（朱批奏折附单，道光十八年六月二十六日，吏部尚书朱士彦等呈历任管理奉宸苑及奉宸苑卿开垦租出地亩数及失察那移挂欠钱粮按分别处分清单）
为逐步恢复南苑的自然生态，道光十九年正月，经载铨、裕诚奏请，又叫停了例行的干枯树木砍伐惯例。按照惯例，南苑内树木或二年或三年芟（shān）锯一次，所砍伐下来的干枯树木交与南苑内四处行宫，用于冬季燻炕处取暖。此前，乾隆元年（1736）五月奏准，所砍伐木柴除了留作四处行宫供燻炕之外，其余木枝存贮四宫，以备每次皇帝驻跸南苑时使用。按理说，定期将干枯生病树木加以砍伐，对于维护南苑树木的健康生长，是非常有必要的，但由于内部管理混乱，以至于贪劣人员借每次砍伐枯树之际，徇私舞弊，将很多并未枯死的树木也加以砍伐，并从中谋取私利，结果造成“近年来苑内树木渐形稀疏”。载铨等人在调查后奏报，这其中的缘由“未必非由历届芟锯回干时，将未回干者亦行映射芟锯之所致”。既然每次砍伐大量树木，按照规定这些木柴应该能够足量供应行宫使用，结果反而是“每遇皇上临幸时，本苑木柴仍系不敷应用”，还需要“向地租项下动用钱文采买”。为彻底杜绝砍伐过程中的徇私舞弊，保障南苑苑囿禁地“必须林木茂密”，道光帝不得已谕令“嗣后将芟锯回干一节暂行停止”。（朱批奏折，道光十九年正月二十六日，理奉宸苑事务内务府载铨、裕诚等管奏为南苑树木渐稀请暂停芟锯回乾并请由内务府营造司理皇上临幸应用木柴事）
经过道光十八年的这次整顿，南苑的管理稍有起色，“渐复旧规”，在一定程度上遏制了自乾隆朝末年以来愈演愈烈的私垦现象。二十二年三月，道光帝再次行围，“以南苑牲兽众多，草木繁茂”，予管奉宸苑事定郡王载铨等议叙，赏南苑管围总领章京等银币有差；又赏赐南苑看守各行宫苑户一月钱粮、海户银一千两。（《清宣宗实录》）二十六年三月行围时，亦称赏“南苑草木繁茂，牲兽尚多”，赏赐定郡王载铨加一级俸禄。（《清宣宗实录》）
不过，终道光一朝，查禁私垦地亩并予以抛荒的政策虽然一直在实行，但始终是禁而未绝。这里面，除了管理松懈、有关人员朦混腐败之外，更重要的原因是现实的变局，即社会生产与人口激增的矛盾。道光朝从立国之本的政治高度强调“谨遵祖宗旧制”而予以查禁、整顿的地方尚不止于此南苑一处，面对人口激增，流民无数，粮食生产亟需解决的变局，清廷继续恪守祖制、维持南苑作为皇家苑囿的前景不容乐观。时至清末，南苑逐步放垦的趋势最终难以避免。
作者简介
刘仲华，男，1973年生，新疆焉耆县人。北京市社会科学院历史研究所所长，研究员。从事清史、北京史研究。主要著作有《世变、士风与清代京籍学士人学术》《汉宋之间：翁方纲学术思想研究》《清代诸子学研究》。