清朝在康熙帝平定“三藩”之后，大规模的战乱基本结束，人口持续增长，雍正朝(1723-1735)人地矛盾已见端倪，粮食供给不如以前充裕，而且康熙末年官仓亏空严重，使粮食安全问题更显要。为保障粮食供给，雍正朝采取了一系列举措，其中最突出的是严厉整饬粮仓亏空，积极垦荒、屯田，并试图在直隶地区种植水稻。同时狠抓粮食运输、调控粮价，加强粮仓建设与管理，兴修水利，减免地丁银，提倡务农风尚等等，这一系列政策和措施整体上行之有效，为“康乾盛世”的粮食安全奠定了基础。学术界关于雍正朝粮食安全的政策与措施方面的论述，如整顿粮食亏空、营田水利等方面的论述成果较多，见文中引述，但整体考察雍正朝粮食安全的论文未见，本文试图在吸纳以前学者研究的基础上，对雍正朝粮食安全的概貌进行探析，并放在康雍乾大时代加以观察。

一、整饬常平仓亏空

清代粮食储备的主体是由官府掌控的常平仓，有备荒、平抑谷价等多种功能，是影响粮食安全的核心要素。康熙末年以来，地丁银和常平仓亏空的现象很普遍，是雍正帝即位后整饬的重点，而整饬粮仓亏空比整饬地丁银亏空难度更大，粮仓亏空情形更复杂。雍正朝整饬常平仓最彻底的省份是福建，其次是直隶和江西，而山东的整饬则为时最早。

盘查福建常平仓亏空发生在雍正四、五年间。福建田少人稠，需要江西和广东潮州府以及本省台湾府的粮食接济。由于遭水灾歉收，雍正四年福建粮食供应紧张，在省城福州还出现了强买粮食事件，粮仓亏空暴露无遗。雍正帝一面从江西和江淮一带火速运粮往福建平粜（tiào，荒年用平价出售积粟），甚至还在江苏截留10万石（一般而言，清代1石稻约相当于130至140斤。粮食比重不同，1石的斤两有别。1石=10斗）漕米抄海运近道赴闽，一面在福建省全面整饬粮仓与吏治。

雍正初年，福建全省常平仓应贮米谷数约在170万石上下，能应对一般粮荒。但据雍正帝得到的密报，福建粮仓亏空率高达60%-70%。以往盘查仓谷的官员索要“规礼”，下属行贿后就免查。为打破关系和利益链，雍正帝特委心腹沈廷正为福建布政使，后又调宠臣杨文乾为特使到福建，府州县长官也得调离，一改上下包庇的局面。盘查工作雷厉风行，杨文乾在雍正五年十二月初即向雍正帝报告了清查结果：实贮谷931760石，尚未买补谷506611石，民欠谷77546石。亏空率低于先期密报，是因为盘查时地方官员又尽力调谷补仓。在查清亏空后，当然要按规追补仓廪。州县官凡涉仓库亏空者一律革职，福建州官情况尚好，仓库无亏的县令仅剩下10余员，可见盘查的同时也对地方官进行了重新洗牌。（王志明《雍正帝整饬福建粮仓与吏治》）

直隶地近京师，粮食安全的影响更大，不过整饬直隶粮仓亏空更多带有权利斗争色彩。直隶总督李维钧因与年羹尧关系密切，于雍正三年八月被革职，署直隶总督蔡珽及时揭发清苑县粮仓颗粒无存，这使雍正帝认识到直隶粮食危机。该年直隶因水灾粮食欠收，粮价攀高，雍正帝特许在天津调拨漕米3万石，又调拨通州仓库运次等米10万石往直隶平赉（lài）。李绂于雍正四年五月继任直隶总督，不愿彻底盘查，想息事宁人，借出粜仓谷掩饰亏空，因常平仓本有存七粜三的规定，为雍正帝所制止。雍正帝不准出粜，原封不动仓粮，火速派特使清查。直隶8府42州县粮仓亏空，其州县长官一律解任，由皇帝直接派人接管。解任官员必须在一年内弥补本人亏空粮食，清还之后另行补用。盘查福清粮仓时是将州县官互相调开，而查直隶时直接就将州县官解任，可能是因为这些官员有不少是“年党”李维钧提拔的，解任另补也就彻底消除了李维钧的影响。而且直隶亏空的程度也未见具体的数字，估计没有福建亏空的程度大。(刘凤云《雍正朝清理地方钱粮亏空--兼论官僚政治中的利益关系》)

江西省常平仓的亏空率约在30%上下，远低于福建。据署江西巡抚、吏部侍郎迈柱雍正四年十二月奏报，江西常平仓谷总数应为1148561石，实储谷756096石。江西仓谷盘查主要是借鉴直隶省的经验，停止“存七粜三”，以杜绝遮掩，因为江西的亏空率不过30%，借口“粜三”未补就掩饰亏空了。另一方面，凡是查仓的州县，地方官也全部停职(雍正《朱批谕旨》)。

盘查常平仓亏空最典型案例是福建、直隶和江西，其实山东省常平仓谷亏空也为数不少，只是案发时间早，雍正帝刚即位时便查处，为政局稳定，处理低调。据山东巡抚黄炳雍正元年正月的奏报，山东各府州县仓谷共亏空90余万石，雍正帝命亏空侵蚀各官在三年内赔补完。山东亏空的主要特点是捐监买谷储仓数量大，侵蚀者多。雍正元年曾告诫凡亏空仓谷的官员都必须在三年内补足，否则查实严惩不贷，因而雍正三年以后的盘查带有打击顶风作案的性质(《雍正上谕内阁》)，直隶、江西、福建仓谷的盘查都是在三年以后开始的，故而整饬力度大。有些省份虽然粮仓库存不多，如雍正三年湖广省仓储只有数十万石，但未见揭发亏空问题，只需规划储存量即可(《清世宗实录》)。可能因为这些省区产粮多，没有潜在的粮食危机，查处的力度小。

为防止粮食亏空，雍正朝还规定盘查仓谷常态化，同时杜绝新任官员接受亏空仓谷，对亏空粮仓者惩罚也更严。

二、垦辟田亩与直隶营田

开垦田亩、扩大耕种面积是解决粮食安全的重要手段。雍正帝很重视开垦，莅位后即诏令禁止官吏盘剥垦荒者，免征、少征开荒地地丁银，并将开垦面积与地方官政绩联系起来。康熙朝大的战乱结束以后，可开垦的荒地大多已经利用。何凡能等人认为康熙朝的垦荒是以恢复因战乱而凋敝的农业生产为主要目的，雍正朝是处于从恢复农业生产向解决“人多地少”矛盾方向转化的过渡期，而乾隆朝则是以解决“穷民资生”问题为目的，基本反映了清前期垦荒的主要特征。(何凡能、戴君虎、葛全胜《从康雍乾垦殖政策看中国清前期垦荒发展趋势》)

雍正时期因垦荒有功而得到提升的官员不乏其例，河南巡抚田文镜的开垦政绩即深受雍正帝的赞赏，其继任者王士俊在落实垦荒政策时更是不遗余力，引发了不少累民苛政。雍正朝大多内地省份的“荒地”已经十分有限，不少地方出现了多报垦荒田地以骗取政绩的现象。如安徽宿松县根本无荒地可垦，雍正六年该县知县虚报垦荒42顷45亩（清代1顷=100亩。但亩有大亩、小亩之分，各地“亩”的实际算法不同），雍正九年的县令刘泰又虚报1顷94亩。这些虚报的地亩税(地丁银)必须摊派到该地方的田亩，增加百姓负担(第一历史档案馆藏《户部抄档：地丁题本·安徽(三)》)。雍正十二年户部复查垦荒地亩，汇报说有些地方开山造田，石多土薄，耕种一两年即荒废。有的在河湖岸边造田，常常被湮没。那些谎报开垦地亩免除钱粮，相关官员也须追加处罚。

雍正朝内地增加垦种田亩有限，主要是向不易垦种的生荒地拓垦，如江浙、湖广等南方省区的河湖滩地以及盐碱贫瘠地，多为山头地角。稍具规模化的开垦主要是在东南海疆岛屿、西南苗疆、西北边疆等少数民族地区。东南沿海及岛屿的垦殖事例比较著名的，是雍正五、六年间开垦浙江温州府“孤悬海外”的玉环山，前后垦田94420余亩。雍正朝后期还选派山东、河南农民前往广东高、雷、廉、琼等州教耕垦种。“改土归流”以后，云南、贵州二省为主体的西南苗疆少数民族聚集区的耕地拓展较大。(何凡能、戴君虎、葛全胜《从康雍乾垦殖政策看中国清前期垦荒发展趋势》)

四川苗族地区的开垦是雍正朝规模最大的拓殖运动，是清初“湖广填四川”的延续。据四川巡抚宪德的奏疏，一丁可耕15亩以上水田，可见土地较富余。雍正六年皇帝声称，甘肃宁夏府一带可耕地约2万顷，可招2万垦户，每户授田百亩，这是最高的授田标准。(《清朝文献通考》)

西北边疆的垦种，对缓解西北用兵军粮和加强塞防皆有积极意义。西北主要以屯田形式开垦，因事涉国防，以军需银两开销，屯垦的资助条件优厚。蒙古和新疆地区，如归化城土默特、哈密、巴里坤、乌鲁木齐等地，屯田成效显著。在宁夏地区水利条件好的地方，垦荒也卓有成效，因农垦的发展，清政府分别于雍正五年、七年新设新渠、宝丰二县。

雍正朝大张旗鼓的垦荒政策，其效果有限。史志宏根据各类官书的统计资料分析，认为全国耕地面积自康熙六十一年(1722)至雍正十二年，增长不到5%(史志宏《十九世纪上半期的中国耕地面积再估计》)。人口的增长超过耕地增长的速度，人均耕地面积实际上减少了。王业建的研究表明，雍正二年全国土地684万顷，人口2528万，人均0.271顷。雍正十二年全国土地692万顷，人口2642万，人均0.262顷(王业建、全汉升《清雍正年间(1723-35)的米价》)。但王业建统计的人口实际上是丁口，一般认为实际人口数是丁口的4倍或5倍(周全霞《清代康雍乾时期的民食安全研究》)，以1丁4口计，则雍正二年人均耕地6.8亩，雍正十二年人均6.6亩，1丁5口计则分别是5.4亩、5.3亩。但史志宏的研究人均耕地少于此数，史志宏认为雍正二年耕地9.97亿亩，人口2.02亿，人均耕地4.94亩(史志宏《清代农业生产指标的估计》)。根据贝克、吴慧、周全霞等人的看法，除生产成本外，清代约4亩地能供1人之食，但山地和贫瘠地的供养能力就差了，但总的说来雍正朝田地大约可以养活人口。雍正帝在二年说：“数十年来户口日繁，而土田止有此数。非率天下农民竭力耕耘，兼收倍获，欲家室盈宁，必不可得。”这是对当时人地饱和状态的真实写照。

雍正朝在直隶地区的“水利营田”是保障京师粮食安全的重要举措。京师的米谷供应主要来自漕粮，采运成本很高，因而明代的永乐皇帝朱棣等统治者都力图在畿辅地区种植水稻，雍正朝的水利营田则是一次顶峰尝试。在北京地区种植水稻，比种麦等旱地作物单位产量要高出数倍，在没有拓荒余地的直隶，增产是农业发展的关键。而且雍正三年畿辅一带水灾严重，也坚定了雍正帝进行水利营田的决心。水利和营田是相辅相成的事，北方水少，气候干燥，土地耗水量大，种植水稻必须先要治理好河道湖泊，修渠建闸，防洪的同时，保障充足的灌溉水源。水利营田工程耗资巨大，雍正朝特开水利营田专项捐纳，此项捐纳的数额仅次于军需，为雍正朝第二项重要捐纳事项，估计所得捐款约为200万两白银。除捐纳外，还有其他拨款，可见耗资之巨。营田主要是官办，同时也支持民间营田，自雍正五年至雍正七年，共营建水田60多万亩。

直隶地区的水利营田也取得一些效果，如不少河渠得到有效整治，减少了洪灾和旱灾对农业生产的破坏作用。这一时期水稻的广泛种植也提高了粮食产量，虽然稻谷产量没有南方高，但保守估计60多万亩水田也可收获240万石稻谷。如果这些稻谷部分进入京通各仓，对缓解漕运压力有一定帮助，漕运粮食总量一般在400万石。但总的来说直隶营田是失败的。花费数百万两白银和大量人力物力取得这些成果，实在得不偿失。由于北方水少，土壤疏松，很难蓄水造田，水库和池塘也很难修建，仅靠河渠灌溉，在上下游不能同时满足大片水田需水。特别是雍正九年大旱后，水田几乎无法耕种，大多改回旱地。雍正八年怡亲王去世后，水利营田也就慢慢人亡政息了。乾隆帝即位后，纠正营田弊端，不再出动国家力量经营，而是听由民便，这样除了少数水利条件好的地方外，所营之田基本都改为旱地。(成燕《清代雍正时期的京畿水利营田》)

作者简介

王志明，男，1964年生，安徽枞阳人。历史学博士，现任上海财经大学马克思主义学院教授。研究方向主要为清代政治制度史。著有《雍正朝官僚制度研究》《清代职官人事研究》《清代乡居进士与官府交往研究》等。