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光绪十年文职京员津贴的发放与取消
韩基奭
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咸丰初年,太平军起,户部款,官俸开始折发。至光绪九年(1883),京官俸禄折发已历30年,要求增加收入的呼声高涨;而同光中兴局面日现,政府财政状况略有好转。在此情形下,户部奏请自十年起给部分文职京员加发津贴。

一、发放津贴的原因

京官清苦,是清官场的共识。清代官俸微薄,一品正俸不过180两。自雍正朝施行的养廉银制度,对于地方官的生计很有帮助,但京官养廉无论是覆盖面还是数额都远逊地方。虽然自乾隆二年(1737)文官加给恩俸,不无小补然而到了咸丰三年(1853),在太平天国战争的打击下,户部无款支俸,王公及文武大员的俸禄在咸丰三年至四年上半年停发一年半,同时依靠咸丰帝拨出内帑,才发出中下级官员三年的春俸。从此开始了三十余年的官俸折发。兼之以官票、大钱搭发官俸,到了“俸银百两仅抵现银三四十两耳”(录副奏折,同治元年九月二十七日严树森奏)的地步,实际只发了三四成。随着太平天国战争的结束,清政府财政状况开始好转,官员要求恢复旧俸饷的呼声日益高涨。

同治元年(1862)湖北巡抚严树森上奏指出部院司员在薪俸折发后生活困顿,影响行政效率,人心浮动,“翰詹科道多愿外迁,部院司员纷纷告退”,请求部院五六品以下司员所有俸银复旧,无果而终。十二年,福建巡抚王凯泰以财政状况好转,奏请“中外廉俸改复旧额”也被户部驳回。(《清史稿·王凯泰传》)

光绪元年,刑部尚书崇实上奏“现既四方平定,似当渐复旧章”,要求下旨给各省、海关等每年增加数万款项,“以备京师酌增俸饷之用”,以期“成规渐复”,顾全国体,巩固人心。四年,陕西道监察御史李鸿逵上奏要求恢复京官俸银。他认为当年折发俸饷本是权宜之计,现今“较之军兴之初固已有余矣”,而仍然“朝多蹇士”,影响了官场风气,或“遇事侵渔”或“吏治因循”,要求“京官廉俸先自五品以下悉复旧章”。八年十二月三奏连上,江西道监察御史李肇锡奏官员生活“已虞不给”,难免造成官场风气日下,认为“预养其廉”,才能对贪腐之风“窒其源”,要求加俸。河南道监察御史刘恩溥指出京官“减成折俸如故”,造成“权重禄轻”,致使部分官员“假公营私招摇射利”。要求给京官设立养廉以 “既足养赡身家”又或可“澄清吏治”。鸿胪寺少卿延茂则言官场风气败坏与朝廷“培养之道有未至”大有关系,以中才“穷则为小人,泰则为君子”之说,出人才重在“养”字。他指出恐怕“外重内轻之势成,而朝廷不尊矣”要求每年多汇十余万两银,则可“不伤经费”而“酌复俸糗增加廉俸”。

这些奏折的论点首先是财政状况已有改观,而京官生计艰难,有人甚至到了“虽缩衣节食,无以为生”的境地。故此部院官员大多“倚各省捐官印结费以糊其口”借贷也成为部分官员的常态。其次是阐述厚待人才和官场风气的关系,认为加俸是朝廷正常运转的需要。最后更是上升到中央和地方的财权争夺上,把加俸和解决内轻外重联系起来。如果说官场风气是老生常谈,那么内轻外重正是清廷所担心的,此说不失为引起关注的好办法。

对于增加津贴的呼声户部也有所考虑,国库款绌,直接加俸,无款可支。因此户部出了折中方案:给部分文职京员加发津贴。首先所费无多,不动正项开支;又能给中下级文职京员增加收入,他们是维持政府运作的重要人员,朝廷舆情的代言人也大多来自其中;以临时性的津贴形式发放,灵活自由。

二、津贴的发放与取消

清代,津贴发放并不普遍,但长期存在,情况复杂。常规如运漕旗丁和户部仓场吏役的津贴。此外,官兵承担额外工作,如总理衙门章京,分管黄河各处堤工的部分佐贰官,参加秋季合操的京旗各营,均发与津贴。一些具有特殊技能的人员如抬枪兵,以及驻扎偏远地区的官兵,如京旗移驻东北双城堡者也会发津贴。(见光绪朝《清会典》及《清会典事例》)。清末俸制改革中,普遍发给“自辛丑回銮,优予津贴之例起”(《清朝续文献通考》),然追溯先例,或可追至此次光绪十年津贴。

光绪八年十二月李肇锡、刘恩溥两御史上奏要求增加京员收入,均交户部议复。户部拟从“九海关,十四大省,八盐运司”筹款,九年三月要求从各省、关外销款项(地方未经中央知晓或批准的自筹自用经费)内共筹银26万两,每年七月、十月随京饷一起解京。各地筹款多寡不一,如粤海关分摊四万两(光绪十一年十一月初十日海绪奏),而山西仅三千两(《晋政辑要》);款目来源更是五花八门,简单的从关税、厘金项下提解,复杂的如“沪尾、打狗二口征收洋税拨充台防经费,并福州、厦门二口四成洋税拨解台湾抚番经费,及闽省截留海防经费,各项每一百两随解贴水银十两内提出三两”(录副奏折,光绪九年八月穆图善奏)。虽然各地纷纷表示财政吃紧,仍将十年津贴所需款项如数解京。

笔者所见有关此次津贴发放章程的主要奏报,十年奕譞等人的追述:“分给四五品京堂,及翰詹科道、宗人府、内阁、六部、理藩院办事官员,奏准通行。嗣于本年二月户部会同吏部定章按三届分放。”(《光宣两朝上谕档》)另有两份张之洞的奏报,他透露领津贴人员总数“部臣所拟一千四百员”(录副奏折,光绪九年十一月十七日张之洞奏)又在附片中称发放“以官品为差”(录副奏折,光绪九年十一月二十四日张之洞奏)。十三年他对此次津贴发放做了回顾:“各衙门四品以下京堂,翰詹科道,及内阁各部院侍读、郎中、员外郎、主事、中书、小京官等官每年各按三百两、二百四十两、一百六十两、一百两数目开放在案。”(朱批奏折,光绪十三年三月十七日张之洞奏)

由此可知,十年二月,由户部会同吏部制定了具体章程,每年分三次发放津贴。三品以上大员不发,领取津贴的文职京员品级系四品至七品,不分正从,数目共有四等。部院司员中,凡六部理藩院宗人府等处郎中等办事司员,均包括在内。候补官员应无资格领取。

据光绪朝《清会典》规定计算,领取津贴的共有额缺官职近九百个,合计津贴约17万两。此外,翰林院编、检等官,例无定额,约二百人(录副奏折,光绪九年十一月二十四日张之洞奏),他们共需津贴约2万两。还有部院派出司员,如礼部、工部的陵寝司员、理藩院派出司员等,应领津贴约1.8万两。此外还有额数不定的各部院小京官等则总数与九年估算的1400人、26万两相差不多。

户部本意每年发放津贴,适逢中法战争,耗饷巨大。十年十二月奕譞领衔上奏请暂停十一年津贴。十一年底,慈禧太后懿旨定十二年起俸饷复旧。这样,文职京员津贴实际上只实行了一年。津贴虽停,但十一年筹措的二十六万两银并未停解,而是作为京师应急用款。从十二年起 “仍将原拨津贴解部,搭放俸饷在部”(朱批奏折,光绪十三年三月十七日张之洞奏)直到十多年后筹措庚子赔款,“全数提出留作赔款”(《清朝续文献通考》)。

三、津贴引发的争议

津贴用“外销款项”,此议或源自相关奏疏中提及动用余款不伤经费等论,这的确减轻了财政压力,但也成了负有监督职责之翰詹科道的攻击焦点。

户部调款发放津贴之议奏准后,地方督抚、关监督等虽都将款项解京,表示体谅“圣主嘉惠臣工整饬吏治之至意”(朱批奏折,光绪九年八月穆图善奏),但也不约而同摆出哭穷的面孔户部要调拨“外销闲款”,而各地则是“本乏”此类款项,浙江还专门为此开捐,大呼虽然部库支绌,地方也不宽裕。按数解到的同时还要附上五花八门款项来源详细陈明,佐证本省确无外销闲款。

地方财政不宽裕虽非虚言(如山东光绪九年的灾歉),但相比各地京饷数十万的额度筹措津贴款并非真的那么困难。张之洞甚至表示“三晋虽贫,愿比大省”(录副奏折,光绪九年十一月二十四日张之洞奏),可多解一些。关键问题在于此时清廷和地方对财政控制权的争夺。外销款项不入奏销体系,地方本可自行支配,现在要从中调款,地方自然不愿意。津贴虽每年征调不多,但若开此例,后患无穷。莫若主动表示困难,力图将动用外销之例止于津贴。九年筹款能够顺利完成,一方面因为额度不大,另一方面,津贴对象为部院的办事官员,地方难免公事往来,而翰詹科道等更是清流中坚,也不敢轻易得罪。

然而事与愿违,作为津贴受益者翰詹科道纷纷表示不满。非议津贴的奏议中,就有詹事府右春坊右庶子盛昱国子监司业潘衍桐河南道监察御史曾培祺(两折)和翰林院编修王懿荣四人五奏,而另一折一片来自也是清流出身山西巡抚张之洞。争议焦点直指津贴来源。

盛昱与潘衍桐两奏因见四川所筹款项中有缉捕赏需,闽海关涉及抚番经费,不禁愤然,以“天子近臣窃分贱役余润”(录副奏折,光绪九年十月初六日盛昱奏)为耻,搬出“志士不饮盗泉之水”之典,认为“徒隶之贱,匠役之余,加诸朝官,垂为国典,其名不正,其体不尊”,言及翰詹科道要“联名奏辞”(录副奏折,光绪九年十月十九日潘衍桐奏)。其要求将津贴转作正项开支,倒是切中要害。也难怪盛昱、潘衍桐等人不满,这时督抚手握地方财权,却说府库空虚,再称勉力支应,士人读来难免有施舍之感。然盛昱身为宗室,世宦出身,恐难体会借贷为生官员的生活。

曾培祺所奏反对浙江巡抚以开捐筹措津贴,“以有妨吏治之事为整饬吏治之计有伤政体”(录副奏折,光绪九年曾培祺奏),顺带又参劾了那些年开捐、厘卡过多,中饱普遍的现象,当属切中时弊。其要求津贴归入正项开支折,虽也对督抚刁难不满,但并未拘泥于此,而是直击症结所在,指出“与其拨解闲款犹以仰给于督抚,曷若做正开销使之受赐于朝廷”,然其与盛昱等同属书生不谙庶务,对于归入正项开支所需财源仅仅推给户部官员“量加裁剪,当自有用之不尽者”(录副奏折,光绪九年十一月初五曾培祺奏),没有实质建议。

张之洞以清流出身任封疆大吏,看问题更加全面,反对款出外销,道义与经济并重,先言弊端:来源不正;政体不肃;督抚不愿拨解;所增津贴有限;长久必然拖欠。事实证明,次年就有过半解京不及时。他还提出了筹款途径:从厘金奏案、盐务杂课、关税溢解中酌提数成作为正项开支。可惜建议未获实践。

争议直指 “外销”,名不正则言不顺,时人心态是可以理解的。然争议无果,被指名严参的川、闽、浙等地,也仍照原奏凑筹。本次津贴的最终取消与这些争议不无关系,但深层原因。当时张之洞俸饷复旧,原领津贴官员的收入减少,建议各地按原数筹外销款续发津贴,结果被一句“已给全俸”回绝。笔者认为因有三:首先,张之洞倡议而其他督抚未必附议,俸饷复旧已经让各地增加拨解额度,若再加一个“外销”款项,恐怕阻力甚大;其次会出现同衙门下级收入高于上级的情况,如大理寺卿正三品,俸饷复旧后可得260两,而正四品少卿则为俸银210两,若再加上津贴300两,必会引起新的矛盾;第三,初定津贴本为善政,反遭翰詹科道等受益者反对,户部恐怕也心有不甘。

四、小结

光绪十年文职京员津贴的发放,对中下级京官群体的生计大有裨益,但仅实行了一年。在筹款过程中,围绕款出“外销”问题,争议很大,户部调动小规模外销款,就遭地方督抚的百般推脱。这与此时清廷和地方争夺财政控制权关系密切,反映出此时清廷对地方控制日益削弱的状况。而翰詹科道的争论,一方面是支持朝廷加强控制地方财政的表现,展现出他们制衡地方实力派的作用;另一方面,其争论仅停留在道义层面而于经济庶务无建树,也反映出其济世无方的一面。

清代奉行量入为出薄赋低俸的财政思想,对京官生计影响明显。面对近代以来内忧外患和社会变革,薄俸很难维持政府的健康运作。津贴的发放,虽源于解决京官生活困苦的尝试,但也不失为清代俸禄制度的一次变革,通过发放高于俸禄津贴来弥补京官低微的收入,动摇了薄俸观念。此次津贴发放虽然仅仅尝试了一年,或可为清末十年俸禄制度改革的先。无论是此次尝试还是清末的俸制改革,都需要从根本上变革清代财政观念和制度,然财政危机与名教礼法的双重压力下,又谈何容易。

作者简介

韩基奭,1982年生,辽宁大连人。中央财经大学马克思主义学院教师。发表《清代理藩院额外侍郎考》《直省驻防八旗在辛亥革命时期的反应暨原因》等多篇论文。


     


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