历代典制，向以职官为重，其中铨选官员，实关人才之选拔，尤其关系一代政治的走向与国家稳定。有清一代，总集历代之大成，其职官制包括其铨选制更为完备而严密，为其长治久安提供了基本保证。
本文拟以清代基层官员——县官州官在内为研究对象，就其铨选制展开历史地考察，所涉事例主要来自《清史稿·循吏传》，也参照了《清史列传》之“循吏传”的部分实例。循吏传集中记述了州县级官员与稍高于州县的低中层官员的实践活动。从他们的出身，到他们入选出仕，以及考绩、升迁调转等，基本反映了清代基层官员铨选制的规则及具体实施的实况，对当代具有重大的认识价值。
迄今，学术界对本文提出的问题甚少专门研究。本文之作，不妨视为一次尝试，求识者以教之。
一 理天下，重在州县
通观中国历史，每一代王朝都有一支庞大的官僚队伍，分管从中央到地方的各级行政事务，行使着统治权。从汉代沿袭秦创行的郡县制以来，各代王朝之州县级官吏，无疑便构成了一代王朝的基层官员。
清代建立了规模更为宏大的“大一统”的多民族国家政权，其管辖的疆土之广，远超汉唐；特别是在边疆少数民族地区直接设置行政管理机构，将郡县制度第一次在更广大的疆域全面实施，更为历代包括疆域广阔的元朝所无法企及!不言而喻，清朝所拥有的官僚队伍之庞大，亦为历代所不及，其基层官员之众，当稳居历代之榜首。
清代基层官员如何界定，需要做些解读。清朝官员有内、外之分：在京师中央各部院及其所属机构任职者，称为“内官”，又称京官；离开京师，在地方任职者，统称为“外官”。从中央到地方的职别来判断，县官及州官都是最基层的官员。从地方应称为“外官”的系列而言，最高的地方军政长官为总督、巡抚，其基层的官员，还是县官。在督抚与县官之间，还有一些官员，这就是知府。清视“知府为承上接下之要职”。①显然，知府是地方外官的“中层”官员。其级别初制为正四品，乾隆初，改为从四品。而知县为正七品，县丞为正八品，与知府相比，差距甚大。如前引，清朝以知府为外官高层与低层之“承上接下”的中层官员。因此，我们亦不将知府看做是基层官员。
还有一部分官员，又与县官相区别，这就是知州官员，论级别，知州为正五品②，明显高于知县，接近知府。如把知州归入到“外官”中的中层官员，与知府同列，亦无不可。但从整个官僚队伍来考察，知州也处下层地位，是基层官员中的高层官员。故本文在阐述基层官员的铨选制时，亦把州官与县官同列。
从人数比例，基层官员无疑占去官僚队伍中的大部。以《清史稿·地理志》所载，截止到德宗光绪时，全国设州县的省份，共有24个省区，如，直隶、奉天、吉林、黑龙江、江苏、安徽、山西、山东、河南、陕西、甘肃、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、台湾、广东、广西、云南、贵州、新疆等。以《志九一·职官三》所载，计以上24个省区设
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① 《清史稿》卷一一六，《职官三》。
2 以上，详见《清史稿》卷一一六，《职官三》。
县凡1358个；全国又设直隶州共76个、属州48个。其属州视为县，直隶州视为府。每县设知县1人，全国当有知县1358人，如加上属州知州48人，即达14 00余人。每县又设县丞1人，为正八品，当属知县的副职，其总人数同知县。还有主簿一职，无定员，级别为正九品，亦属县级基层官员的一部分。以每县设为一主簿，其总人数也与知县同。三项人数合计，应为4200余人含属州之副职与下属，如，州同、州刺、吏目等。
4200余人组成了基层官员队伍，其他高、中层官员的人数无法与之相比。如，全国设府包括四川、云南改土归流所设府，总共只有215个，除知府，再设副职及相关专职官员，要少于知县之设，其总人数不过千人左右。至于总督、巡抚之高层官员更为有限。一省一巡抚，二三省，个别为一省区设一总督；至于总督人数，又少于巡抚。京官中的中高层官员处整个官僚队伍中的上层，如各部院大臣，正职与副职等，虽多于督抚人数，也不及基层官
员之众多!
在清朝的官僚队伍中，基层官员即州县级官吏人数多，其职低位卑，是不言而喻的。这并不意味着他们并不重要，可以轻视，或者无关紧要。实际情况正好相反。清朝皇帝对知县一级的官吏十分看重，有许多深刻地阐述。现在，就让我们看看这些最高统治者怎么说。说理最透、最深刻，当推清世宗。
世宗即位将及两个月，就向各总督、巡抚，直至各州县官发出“训谕”十一道，专谈各级官吏的职责，从中阐述各级各层官吏的地位。本文就以此次下发“训谕”为例，充分说明州县官员在整个官僚队伍中处于何种地位。
雍正元年1723年正月，世宗向全国各州县发出“训谕”，强调知州、知县为国家基层官员，尤其值得重视。他说：“朕惟国家首重吏治”，州县官“乃亲民之官，吏治之始基也”。其意甚明，治理好国家，摆在第一位的大事，就是搞好吏治，即州县官是吏治的基础，虽说品级卑下，但最接近百姓，所谓“亲民之官”，如同俗言“民之父母官”，故其职任实属重大。世宗特别打了一个比喻：一个省的吏治，如同盖房子，其总督、巡抚就是栋梁，司道官员就是墙壁，州县官则是“基址”。无须解释，欲盖一座房子，栋梁、墙壁、基础三者缺一不可，从某种意义上说，“基址”更重要。如无“基址”，如栋梁、墙壁等便都失去了存立的依据!世宗接着说：百姓为邦本。能否固邦本，就取决于吏治的好坏，而吏治之本则在州县。如州县官品行不正，吏治就不清，就如同“基址”不立，那么，房子就建不起来。这就取决于州县官能否做到清廉自持，实心尽职。其中，一县之钱粮，关系尤重，一丝一毫一粒，都是百姓的脂膏，“增一分则民受一分之累；减一分则民沾一分之泽”。他指出，近年乱加“火耗”，粮银亏空，百姓怎能承受住?如被发现，“必从重治罪”!这是世宗即位时面临的两大难题。他从整饬各层官员的吏治入手，很快地解决了这两个难题①，康熙晚年吏治松弛的问题得到了纠正。
世宗这道谕旨，已把知县所处地位及重要作用说得一清二楚。州县与知府与督抚之根本不同，就在于州县直接掌管一方百姓的生计，生杀予夺，惟州县是赖。如《清史稿·职官三》说：“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。”其下属“县丞、主簿，分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职”。可见，一州一县百姓的所有利益皆在知州、知县一人的掌握之中。知县的职责直接面对广大百姓，故称知县为“亲民之官”。这就是说，一县一州之治，好坏优劣，就取决于知县、知州。国家之治，则建立在各县之治的基础之上；治国之始，亦始于州县。世宗把州县看成是国家吏治的“始基”，其道理即在于此。
州县之重要，还有更精彩的说法。道光初，进士徐栋以其知县的经历，说出他对州县的
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1以上，详见《清世宗实录》卷三。
认识：“究心吏治，以为天下事莫不起于州县，州、县理，则天下无不理!”①这是说，天下治与乱，皆肇始于州县；天下有事与无事，亦取决于州县之治理。故州县治，天下亦治。换言之，州县安，天下则安!徐氏此论相当精辟，与清世宗之言有异曲同工之妙!这不仅是徐氏个人的经验总结，也包含了对历史经验的总结!
清代历朝皇帝无不看重州县官，时刻关注他们的政绩表现，“无日不召见臣工，文自知县，武自守备以上，一一寓目，虽在万里外，纤悉必闻”②。
清朝如此重视州县基层官员，经常性地召见他们，以至万里之外的事悉在掌握之中。以州县关系国家至重，对其官员的选用、考绩升调等极为严格，尤其要求州县一级官员的文化素质和品行修养，不得降低标准和水准，使其执政在高水平上运行。清朝有国268年，到达了长治久安，当与重视及管好基层官员有着密切关系。
二 高科第，基层任职
清朝任用基层官员州县官，其标准甚高，条件甚严。主要选用高科第的人，这是指受教育多年，历经府州县学，通过了乡试、会试、殿试，为皇帝钦点，成为进士的人选。至此，读书、考试均达到最高阶段，无以复加。也可称这批人为最高“学历”，从中选出部分人出任地方官即知县、知州。其次是举人，会试未被录取，也就失去了殿试的资格，不能成进士，原则上不予授职，但仍在落榜的举人中，选取部分举人出任州县官。三是“选优”，没经科举考试，但表现优异者亦可被选为官，如，或以积功多次受奖，或以“拔贡”而被任用；四是由某方面要人给予推荐，破格任用。
实际上，在基层官员队伍中，以高科第即进士出身者占据一半以上，其次才是举人，其余则为少数。这从《清史稿·循吏传》可以得到证明。应当指出，因为州县官远离以皇帝为核心的国家政治生活，现今所存清代官书及档案中，极少有关州县官活动的记载，如清历朝《实录》，就很难找到有关州县官活动的记录。唯《清史稿·循吏传》与《清史列传·循吏传》等专门记录了清代基层官员中的部分代表人物的活动，为这部分人物保留了十分珍贵的史料，这成了我们研究清代州县官这批人物的主要依据。
据统计，《清史稿·循吏传》共收入116人；《清史列传》收入的人物是前者的倍数，达到230人。除部分人物重复，尚有一半人物为前者所不载。以收入人物多寡相比较，《清史稿》所收州县官人物明显减少，而其中又有46人被列入附传，这就是说，真正入传者仅有69人!《清史稿》的缺欠，是显而易见的。
按学历论，《清史稿》所收116人中，进士出身者有59人，正好占一半，举人为22人；《清史列传》收入230人中，进士为107人，几近一半，如加上举人出身者43人，则为150人，占有一半以上的比例。其余，或以积功受奖，或以“拔贡”等多种情况而授官，前者仅有25人，而后者多达80人；被人推荐者，这部分人既非进士，亦非举人，是受人荐举，以才华而“选优”上来的人，前者只有9人，后者也仅有7人。可见，州县级基层官员大多数是凭科举考试这一途径而走上了仕途。这反映了清代对基层官员的铨选，还是相当严格的。
那么，他们是怎样被选任到州县呢?
首先说进士入选州县官的具体办法。清朝入关之初，其典制大都沿袭明制。如，凡中进士者，授官不分名次，一体任用。但清朝很快就发现：如此做法，未尽合理。遂于顺治三年1646改为依名次除授：二甲前五十名者选为部属即各部机构中的属员，用为主事；五十一名至三甲前十名选中行评博，十一名至二十名选为知州，二十一名至七十名选为推官，其
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① 《清史稿·循吏三》卷四七八，《徐栋传》。
2 陈康琪：《郎潜纪闻》二笔，卷一四，第579页，中华书局，1987年。
余都选为知县①。这就是按进士的考试成绩排名次，授予不同级别的官职。选为知县的进士，排名最末。
十五年，又稍作改变，规定：二甲、三甲进士除选庶吉士，都授外官即到地方任职②。次年，再作修订：进士授外官停授知州，皆以推官、知县用③。
进入康熙朝，进士任职又有所变化：康熙三年1664，新规定：二甲进士授推官，三甲进士授知县4。这又打破了顺治时按名次授职的规定，仅分等，不分名次，如三甲中不论名次，凡定为三甲的进士，一律授为知县。至六年，又把二甲进士同三甲俱以知县用5。
康、雍两朝时，每科进士，除部分选为庶吉士，其余分派各部，以编外主事学习三年，待期满，分别以部属、知县录用。行之既久，又生弊端。乾隆元年1736，礼部侍郎励宗万疏言：学习期满的进士，如不及时题补官职，“固无以为勤敏者劝；然不分优劣，概以主事题授，不担冒滥名器，且候补、候选、应升、行取各项人员，无缺可补。将不谙部务之员，概以知县选用，则民社重寄，又非庸材所可滥膺。”这位侍郎道出了一个重要的事实：同为进士，并不是个个优秀、个个称职，因此必须严标准，不能滥竽充数，不能让“庸材”充好!他提出解决的办法是：今后学习期满人员，由该部主管官员“出具考语”，即做出鉴定，分为三等，带领引见给皇帝，一等补为主事，二等用为知县，三等补用为国子监助教、监丞等缺6。经议，所提诸项措施付诸实行。从其疏奏及最后批准实施，可以看出，对知县的选用仍是严格的，定为二等，再显选任知县的高标准。
嘉庆十年1805又定：新科进士，均著交吏部掣签，分发各省，以知县即用7。这一规定，直至科举废除前，基本没有变化。
进士授知县、知州，其铨选大体如此。
有关举人入选知县，同样也有明确而严格的制度规定。论科第，举人比之进士实差一个级别，这一差别，不仅差在考试成绩、学识水平，还差在前途有所不同：凡中进士，必授官职，自此进入仕途，特别是一甲前三名，可以留在京师任职，前途会更好!在乡试中举的人，必参加全国会试，成绩合格再参加殿试。会试未被录取，称为“落第”，亦称“下第”。待下科时再考，如又落第，再继续考，可一直考到录取为止。但也有不少举人考了一辈子也未中，就无法入仕。历来开科取士，中试者少，落第者多。当发布考试的结果时，落第的举人“向隅而泣者众矣!且孤寡下第，盘费几尽，欲归无路，情亦可悯。”欲使落第之人“群知悦服”，其心得到慰籍8，朝廷遂行抚慰与安置之策。其安抚包括赏发盘费银，对其年老举人赏给职衔、衣顶等，以示荣耀。此举收效至为显著，不必详说。与本文相关者，即此落第举人可以授为知县之职。
为落第举人授官职，称为“举人大挑”，目的很明确，就是为多次落第的举人提供入仕的机会。具体规则是，定期举行“大挑”，由礼部查造清册，注明年岁，咨送吏部，奏请皇帝钦派王大臣在八旗及各省落第举人内，共同拣送，评为一等者以知县试用；二等者以教职铨补9。
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① 《清世祖实录》卷二五，顺治三年三月甲子。
② 《清世祖实录》卷一一六，顺治十五年四月丙戌。
③ 光绪《大清会典事例》卷七二，《吏部除授·进士授职》。
45 光绪《大清会典事例》卷七二，“吏部除授·进士授职”。
6《清史列传》卷一三，《励宗万传》，中华书局标点本。
7 光绪《大清会典事例》卷七二，《吏部除授·进士授职》。
8 中国第一历史档案馆：《宫中朱批奏折》，雍正元年礼科掌印给事中缪沅奏。
9 光绪《钦定科饬条例》卷五二，《举人大挑·现行事例》。
有关“大挑”的规定与实行，高宗做了很好的说明。他于乾隆十七年1752发下一道指示：“下第举子中有年力、才具可以及时录用者，特予格外加恩，拣选引见，分别以知县试，教职铨补，俾得早列仕版。会试揭晓后，即行拣选，大省四十人，中省三十人，小省二十人。”这里，须要强调，高宗特别规定落第举人中，要录用年富力强、才能可用者，经过有关部门主要是礼部、吏部及责任大臣共同挑选确定。他把各省分为大中小三个等次，给予一定名额。这就是说，并非是所有落第举人一律安置，也不是各省之落第举人都能入选。入选与否，都是依条件而决定。
实行举人“大挑”制，相关的规则逐渐完善起来。乾隆三十一年后，定为以六年为一期，大挑一次，于发榜后进行。三十七年又规定：参与“大挑”1。这就是说，只有超过四次以上考试而未被录取的举人才能参加“大挑”，所谓“近四科”者，即指三次而不及四次落第的举人，不在“大挑”之列。此一做法，就是照顾多次4次会试而未被录取的举人，给他们授知县或县教职。至嘉庆五年，又修订个别条例：向例四科以上落第举人方准“大挑”，从明年开始，改为以三科会试不中为限，三科以上落第举人一律准许参加“大挑”2。其后，个别条例仍有所变动，但基本定制维持不变。
通过解读清代知县铨选制，可知进士是知县、知州的正途铨选，而进士又分级别与名次，即一甲、二甲、三甲，一般情况，三甲中的进士为知县、知州人选的主要来源。举人本不在知县的铨选之列，但为照顾多次会试而未成进士的举人，特许在这部分举人中选拔优秀者，列一等的，授予知县；列二等的，授县教职，专管一县教育。举人学历不及进士，但实际能力未必比进士差。《循吏传》中，确有部分举人出身的知县，其表现相当优异，这证明清朝对举人采取的选拔政策是有意义的!
在科举取知县之外，不以科举是取，而是论功，以“积功”为准，或有人推荐，或某个时期特殊需要，制定特殊政策。如顺治十年1653，为鼓励关内百姓出关垦荒耕种，特制定《辽东招民垦荒授官条例》，规定：招民百人赴辽东垦荒，文职授予知县，武职授给守备，每增加百人即官升一级3。这是在清初特殊的情况下实行的特殊政策，该县官被称为“招民知县”。至康熙七年1668，为保护“本朝龙兴之地”，不宜鼓励关内汉民出关垦荒，该条例遂被废止4。无论在京中，还是在地方，虽处小吏地位，只要做出了成绩或多次立有功劳，即使没有高学历，也可提升为知县，或县丞，或教职等。这部分人选为知县者，为数很少，不过凤毛麟角。
知县等基层官员中，也还有很少一部分是经人推荐而入选的。如，中央各部院的高级官员，地方督抚一级的封疆大吏，他们有责任推荐知县等基层官员的候选人。候选人的条件，坚持高标准，经吏部考核，基本符合条件，即可引见皇帝，奏对“称旨”，即分配职务。有时，根据现实的需要，临时又附加一些条件。康熙二十四年1685十月，吏部提出：督抚等荐举保举府、州、县官，须保证两条填入册内：一是被保举人“无加派火耗”的劣迹，二是“实心奉行上谕十六条”，每月底，聚集乡村农民进行宣讲5。这两条完全是针对现实而发。清入关后，一直明令禁科派，不得加征。圣祖尤其三令五申严禁，特别是加征“火耗”，害民非浅，，但有些督抚，直至基层州县官无视令旨，照征不误!于是，对新推荐的人必须保证
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1《清高宗实录》卷九○一，乾隆三十七年正月壬戌。
2 光绪《大清会典事例》卷三五三，《礼部·贡举·举人大挑》。
3《盛京通志》卷三五．《户口》；刘献廷：《广阳杂记》卷三，第122页，中华书局，1985年。
4《清圣祖实录》卷二七，康熙七年十一月戊午；参见《郎潜纪闻》三笔，卷一，第658页。
5《清圣祖实录》卷一二二，康熙二十四年十月庚寅。
不加派，不多征“火耗”。所谓“上谕十六条”，是圣祖于康熙九年十月颁发的治国方略，强
调以儒家教化为指导思想。颁发多年，但贯彻不力。所以，要求被推荐的人保证“实心奉行”圣祖的治国方略。把这两条写进推荐册内，由本人签字，以昭信守。如保举不实，就给督抚各降二级的处分。
总结清朝铨选基层官员，可以认为：高科第，低任职；科第不甚高，表现优秀，称为“卓异”，也是从基层官员做起。这就使人数众多的基层官员组成了一支有文化素养的、具备高能力的官僚队伍，因而为其执政与管理国家提供了保证。
三 避族亲，易地为官
溯自汉代，在中央各部门任职的官吏，始行回避制。何谓回避?即指官员与其亲属不得在同一机构、同一部门供职。这还属简单回避，涉及亲属面尚不广泛，不过是对直系亲属有所限制而已。汉以后，历代沿袭其制，有所更改，有所补充，遂使该制度变得日趋完善。至明代，回避制趋严，而清在明制的基础上，更为严格、细密，几乎扩大到官员本人方方面面的关系，已形成一套完备而无遗漏无疏失的回避制度。概括地说，其回避制度包括：本籍接垠回避、亲族回避、师生回避、拣选人员回避等。每个方面的回避都十分复杂，就说“亲族”，与任职官员有血缘关系者，诸如父母、兄弟、叔伯、姑堂兄弟等；还有外祖父母、姨舅、延及表兄弟等；官员的外戚，如岳父母、内弟兄，以及与其岳父母及妻兄弟有血缘关系的人，都属亲族。以上，凡有其中一人，与任职官员在同一地区或同一机构，不论上下级或同列，都须回避，必有其中一人调离，一般是职务高者留下，职位低的亲族官员，须改派或改调到其他部门任职。
本文不是专门探讨清代官员回避制，不需展开细说，重在阐明如知县知州等基层官员如何实行回避制。应当指出，有清一代，无论京官、外官，也不论职位高低，最低至杂职，均行回避制。如知县、知州都是“亲民之官”，更须严格回避。
首先应明确有关知县、知州回避的具体规则。清朝定鼎北京后，迟至顺治十二年正式做出官员回避的决定，其中，明令“在外督抚以下，杂职以上，均各回避本省；教职原系专用本省，止回避本府”①。这就是“本籍接垠回避”，包括知州、知县等基层官吏，均不得在其原籍所在的省内及邻省接垠处任职，州县教职官员，只需回避在其所在府属地任职。
康熙四十二年1703，又做了更明确地规定：“候补候选知县各官，其原籍在现出之缺五百里以内者，均行回避。于每月二十日截限后，将原籍住址、及界连省份接垠相去现出之缺，在五百里以内者，逐一分析呈明，并取具同乡京官印结，于二十四日过堂时投递，令其回避。”这是说，任职的官员须将任职地与原籍、及界连省份接垠等处与距离的实况，逐一写明白，由在京的同乡官员签字盖印，实则是证明或作保，最后，再投递给主管部门，回避生效。又议准：江苏与安徽、湖北与湖南、甘肃与陕西，原系两省，毋庸回避，其在五百里以内者，仍行回避。
乾隆七年1742，又议定：“寄籍人员，凡寄籍、原籍地方，均令回避。”如，奉天人在直隶居住，那么，奉天与直隶两处，均应回避，不得在此两处任职。十五年，还特别规定：在盛京今辽宁省境州县之员，在其所属地方如有庄地，应予回避。
原籍与接垠地之回避，还有更细更具体的规定，兹不一一罗列，总的原则，就是不得在官员原籍的五百里以内的地方为官2。
亲族回避，规定同样细密，同样严格。概括地说，在地方任职的官员，如系本族人聚族一处，均令官职小者回避。其外姻亲属，如母之父及兄弟、妻之父及兄弟，本人之女婿、
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①2 光绪《大清会典事例》卷四七，《吏部·汉员铨选》。
、嫡甥，“分属至亲，同在外官，亦令官小者回避，至母兄弟之子、姨母之子，亲属渐远，毋庸回避”。还有其他各种情况的政策规定，不必细说。
关于州县官，与其兄弟同在一府者，应与其他府所属之缺与之对调。在所辖的邻府、州、县·如有本族及外亲，例应回避，在本省内酌量调补。其祖孙、父子、兄弟同在一府为州县等官，应引嫌回避，与别府别县所属之缺调补。
师生关系也在回避之列，规定既明确又严格。与州县官有关的规定，以雍正七年议定为准：“知府与所属州县，一切刑名、钱谷之案，考核盘查，最为亲切，如分属师生，均令官小者回避。直隶州知州管辖属县，与知府同，有谊关师生者，亦令其回避。此等回避之员，即以本省州县之缺，交与督抚酌量具题调补。若在部候选候人员，将月分所出州县之缺，查明属某府管辖，或直隶州管辖，现任知府直隶州内，与该员有师生之谊者，即令该员于吏部过堂时，照亲族回避之例，取具印结，声明回避。”1
还有“拣选人员回避”的详细规定。所谓“拣选”，就是为京官与外官之缺，遴选人才，以补官员职位之缺。每次拣选，都由皇帝钦派大臣，会同有关部门如吏部及相关官员“公同”拣选。其必防之弊端，就是应拣选的人中，是否与主持拣选的钦派大臣有宗族姻亲关系。诸如祖孙、父子、伯叔、兄弟；母之父及兄弟，妻之父及兄弟，己之女婿、嫡甥等，如有其一之关系，当于“临拣时呈明扣除”，亦即予以回避，不准挑选2。
写到这里，应当指出，清代官员的回避，与其铨选等制一样，规定得十分细密，把各种实况或可能出现的问题都写进规则，如在执行中发现有漏洞或不尽完善之处，立即做补充或纠正。故从顺、康时开始定制，其后历朝不断补充、修正，最终形成一套完整而严密的回避制，内容相当丰富。
本文并非专论其回避制，只是与基层官员相关的条款予以引录，而与其他高、中层官员有关之规定，不在本文的讨论之内，只能从略而不论。
如仁宗于嘉庆元年1796曾严正强调：“乡、会试回避考官之例甚严，至拣选得官，立法尤应严密!”为何如此之严呢?他进一步解释，即以事例来说明：比如，銮仪卫官员，一经录用，不数年即可至副将、参将二三品武职。如相率瞻徇私情，“悉取贵游子弟，何以收得人之效!以此类推，则凡文武拣选各项员缺，派出之满汉大臣，想亦未必悉能杜绝嫌疑，毫无瞻顾”，因此，应以回避来加以限制，防止发生徇私乱法之事，如违回避之制度，无论哪一级官员，必予“参办”!
在此很久之前，即康熙朝圣祖已说得很明白：同事同僚，宗族嫡亲，乃至师生，“难保其必无嘱托照应”，也“不免于瞻顾徇情，殊非杜渐防微之道”3。
可见，清朝的皇帝很明智，也很了解中国国情：中国社会内，传统的宗族嫡亲、师生、同乡之情至深至重，行此回避之法，以约束各级官员的行为规范，保证吏治澄清，固其统治根基，国家长治久安。
官员回避，简单地说，就是“距离回避”，要求在官员任职地，远离亲族，使其在规定的500里范围内“无亲无故”，不受瞻顾、不受亲情干扰，无牵无挂地治理地方。据此原则，从州县，到督抚，凡外官都必须“易地”为官，换言之，皆不许在官员的原籍或寄籍地任职，以避其亲族。
《清史稿·循吏传》为我们提供了确切无误的例证。此列传载116人，摘其部分人物，列表说明。
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123 光绪《大清会典事例》卷四七，《吏部·汉员铨选》。
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┃籍贯 ┃任职人数 ┃任职地 ┃两地距离 ┃
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┃奉天 ┃5人 ┃河南、江苏、山东等省 ┃2000里以外 ┃
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┃ ┃ ┃湖南、江西、河北、山东、北京、 ┃千里至数千里不等 ┃
┃山西 ┃6人 ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃广西、江苏 ┃ ┃
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┃籍贯 ┃任职人数 ┃任职地 ┃两地距离 ┃
┃ ┃ ┃ ┃ ┃
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┃奉天 ┃5人 ┃河南、江苏、山东等省 ┃2000里以外 ┃
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┃ ┃ ┃上海县、福建、湖南、陕西、江 ┃ ┃
┃浙江 ┃16人 ┃苏、河南、河北、山西、广东、湖 ┃千里至数千里不等 ┃
┃ ┃ ┃北 ┃ ┃
┃ ┃ ┃ ┃ ┃
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┃ ┃ ┃河南、山东、广东、江西、山西、 ┃ ┃
┃江苏 ┃1l人 ┃ ┃千里至数千里不等 ┃
┃ ┃ ┃云南、浙江、安徽 ┃ ┃
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┃安徽 ┃6人 ┃江苏、河南、江西、福建 ┃千里以上 ┃
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┃河南 ┃5人 ┃安徽、直隶、浙江 ┃千里以外 ┃
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┃ ┃ ┃安徽、江西、江苏、河南、陕西、 ┃ ┃
┃山东 ┃9人 ┃ ┃千里至数千里不等 ┃
┃ ┃ ┃甘肃、湖北、湖南、直隶 ┃ ┃
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┃湖北 ┃4人 ┃江西、直隶、安徽、浙江 ┃千里以外 ┃
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┃广东 ┃7人 ┃浙江、江苏、四川、云南、湖南、 ┃ ┃
┃ ┃ ┃安徽 ┃2000里以外 ┃
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┃直隶 ┃6人 ┃浙江、湖北、湖南、陕西、福建 ┃1500里以外 ┃
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┃ ┃ ┃江苏、广东、山东、甘肃、直隶、 ┃ ┃
┃福建 ┃9人 ┃ ┃千里至数千里以上 ┃
┃ ┃ ┃浙江、山西 ┃ ┃
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以上，仅列出11省籍贯的州县官及个别知府官共84人，被分到外省任职的统计。尚余32名州县官，分属江南、广西、陕西、甘肃、贵州、云南、江西、四川等省籍贯，与上列表中实况完全相同，为省便，这部分基层官员略而不计。
事实表明，清朝严格地实行亲族回避制，任何级别的官员都不得在本人原籍或寄籍地任职，必在500里之外，其中很多官员又何止在500里之外!而是在2000里，以至4000、5000里之外为官。例如，何日愈原籍为广东香山人，远去四川为县官，两地相距，足有4000里之遥。其他层的官员也是如此。就以清代名臣于成龙为例：他本是山西人，为明崇祯间副榜贡生，入清后，于顺治十八年1661谒选，授广西罗城知县①。两地相距，更远在5000里以上!于成龙此年已45岁，跋山涉水，从北中国行至南国万山丛中之罗城，其艰难险阻，可以想见!
知州、知县等，在远离家乡的地方任职，若干年后，其职务与任职地都会发生变动，就是说，随着职务的升降，任职的地点不断变化，还是远离家乡!只要在外当官一天，就一天也不能回家乡!在《循吏传》116人中，其中有58名知县知州死于任上。至此，遗骨始能归故乡。
回避制严格，在其有生之年，只要任官职，绝无可能在本地就职。换言之，当本人无官无职时，才允许回原籍。这包括：一是因病不能视事，或因奉养父母，提出申请，经批准，即解除职务，或称辞职，重返原籍；一是年事已高，自请退休归籍，这两种情况辞退官员有58人，恰占116人的一半；一是因事被罢官，不再叙用，亦返籍自养，仅有2人，已包括在58人之中。当然，临时有事，如父或母去世，按例回籍守制，此间，如同平民，不具官方身份，待守制期结束，由吏部重新任命，这就是“复出”，仍到500里以外的地方就职。
清朝行官员任职回避制，基层官员易地为官，回避宗族、姻亲、师生、同乡、同籍等关系，实质就是回避“私情”，使之难以有机会汜滥。特别是绝大多数官员极少在一地任职过长，短则一年半载，最长也不超过三年或五年，每个官员的职位在不停地变动中，其任职地也在不断地变更。但也有例外，主要在康熙时，“朝廷重守令，循吏多久于其职”。表现优秀的知县、知州即被誉为“循吏”者，受到当地百姓爱戴，被留于本地，继续任原职。如，陈汝咸在福建治漳浦达十八年，陈时临任河南汝阳知县，长达二十二年!他们把县中之事“视如家事”，其吏治“蒸蒸日上”。故其上司“诸大吏皆以为循吏当令久任”2。
清朝实行官员回避制，有效地防止了亲情瞻顾、嘱托等弊端。但还有回避制无法解决的问题，于是，行监督之法。
四 严考绩，厉行监督
行回避制，无疑是对基层官员的有效约束。从某种意义上说，还有比回避规则更为重要的约束，这就是日常监督：对任职的官员——知州、知县等，有关治事成效、为政勤惰、才能优劣、行止端否、为人贪廉等，均系监督的主要内容。随时举劾与处分，以及定期考绩等，为其监督的主要办法。举劾与处分，内容单一，是对被揭发的官员予以轻重不同的行政与司法处置。惟考绩内容繁杂，要求与规则亦细密，对在职官员的升、降革及前途皆有重大关系。无论基层或中高层官员对其考绩皆格外看重。
所谓“考绩”，就是“考群吏之治”3。用今天的话说，就是“干部考核”。清制，考绩京官，称“京察”；考绩外官，称“大计”，州县官之考绩，即在“大计”之内。这两个部分的考绩，统由吏部考功司主持。
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①《清史稿》卷二七七，《于成龙传》。
2《清史稿》卷四七六，《循吏一》。
3《钦定大清会典》卷一一，第8页。参见《清史稿》卷一一一，《选举六》。
清行“大计”，始于顺治二年1645，御史张护疏请有司考核外任官员，以定“殿最”，分出高低上下。他提出：“宜以守己端洁、实心爱民为上考。”此议得到批准，此年即定“朝觐考察”，考核“群吏”。四年，定“大计”每三年举行一次。具体考核的办法是：“大计举劾注考，例由州、县正官申送本府、道考核，转呈布政使、按察使覆考，总督、巡抚核定，咨达部、院。”最后定等级，作出考核的最终结果。很清楚，州县官由其上司知府、道级负责考核，再转布政使、按察使进行复核，由其总督、巡抚核定后，呈送到吏部。
考核的标准，“分别地方荒残、冲疲、充实、简易四者开注，以政绩多寡酌定等第。”这是顺治初年，战争还在进行，从实际出发，以此四个方面的实政来考核官员的优劣。后确定从守、才、年、政等四个方面进行考核，称“四格”，以此为标准，具体考核州县官以上的“外官”。此“四格”一直沿用到清亡1。大计考核分三等，最优一等，就是评“卓异”，有此记录即升职，“不次擢用”。故评卓异最严，必“以评核事迹，使名实相副”为准。康熙六年，批准御史田六善的建言：“卓异官以清廉为本。”这就是，以廉洁不贪为评选“卓异”的最基本的条件，如州、县官等，被评为卓异，“必注明不派杂差、重火耗、亏损行户、强贷富民”。这四条，就是衡量州县官清廉与否的基本标准，当然也是评卓异的具体条件。四十四年，对评审卓异又提出了新的评选标准和杀件：“务期无加派，无滥刑，无盗案，无钱粮拖欠、仓库亏空，民生得所，地方日有起色。”就从这些方面来考核其事迹，圣祖强调：“其他虚文，不必开载。”符合新要求，即列为“卓异”2。如，乾隆十六年，望都县知县严遂成被评为一等，给他的考评是：“守洁、才裕、年强、政勤，居官勤慎，办事实心。”3这是说他操守廉洁、才能充裕，年富力强，为政勤奋，且实心谨慎。
所谓卓异，非同一般之谓，其才能、品行及业绩，皆超群为他人所不及!一句话，就是最优秀之官。卓异是考核各级官员包括州县官员中的特等，故其名额很有限，规定：“道、府、厅、州、县十有五而为一”；“佐杂教职百三十而一”。按此比例，依据每省州县多少，给出具体名额。此后评选，“以是为率焉”4。
州县官如评为“卓异”，就会得到提拔，甚至会被破格重用。这实际是朝廷给发的一个特殊奖励。与此相反，考核中，“考”出了某些州县官的种种问题，归纳为六个方面，亦即六个问题，称为“六法”。州县官如有其中一个问题，即受到处置，也叫处罚或惩处。“六法”是，一曰不谨，二曰疲软无为，属于这两种错误的州县官员，给予革职的处分；三曰浮躁，降三级；四曰才力不及，降二级；五曰年老，六曰有疾，对这两种情况的州、县官，因其年事已高，或有病在身，无力承担公务责其休致。“凡官贪者、酷者，则特参，不入于六法。”这部分州县官已触犯法律，超出“六法”范围，当绳之以法。“凡京察及大汁，皆按其实而劾之。”5
前已阐述，任州县官的人，大多为进士与举人出身，有高深的文化素养，其素质与品格，堪称时代的精英。即使没有达到进士或举人的“学历”，却是从实践中选拔出来的优秀人才，同样具有十分良好的素质。这些人或任知县，或任知州，不仅称职，且多有创造。每当考核，每每被上司称赞，百姓颂声不绝。如，于成龙、彭鹏、陈 （左‘王’右‘宾’）、郭琇、赵申乔、陈鹏年等，“皆由县令擢历部院、封疆”，成一代名臣6。就以《清史稿·循吏传》为例，110余人中，真是个个优秀，品德与业绩皆令人钦仰。
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1 乾隆《大清会典》卷六，《吏部·考功清吏司》。
2 以上引文，见《清史稿·选举六》卷一一一，《考绩》。
3《内阁黄册》3853号，“乾隆十三年直隶等省举行大计一等官员册”。
4《钦定大清会典》卷一一，第12页，《选举六》。
5以上引文，见《清史稿·选举六》卷一一一，《考绩》。
6《清史稿》卷四七六，《循吏一》。
如上文已指出，考核州县官，最高标准，可用八个字概括：“守己端洁，实心爱民”。让我们听听这些州县官的心声，即知这八字标准是否符合实际。
张瑾以举人出身，于康熙十九年出任云南昆明知县。他来之前，这里有一项规定：当地百姓为县提供“公费，日十金”。他说：“吾食禄于君，不食佣于民!”毫不迟疑地将此项陋规革除。
张克嶷于康熙十八年成进士，后调广东潮州知府。此地有一“大豪”，杀害迎亲者，以夺其妻。克嶷审实，判死刑。总督、巡抚都托人代为传达其令，要缓办此案，必有回报。克嶷严词拒绝：“吾官可罢，狱不可鬻也!”
直隶卢龙知县卫立鼎，原为康熙二年举人，以清廉著称，朝中大臣无人不晓。巡抚格尔古德至卢龙，称赞立鼎：“令之苦，无异秀才时。秀才徒自苦，今令苦而百姓乐，非苦中之乐乎?”从其赞美的话，可知知县卫立鼎的清苦状况及其高尚的节操，能不令人感动!
康熙时，佟国珑任山东文登知县，治县有方，以爱民为上，说：“为政在诚心爱民，兴利除害，化导之而已，严峻非民之福也。”
道光二年1822，石家绍成进士，出任江西龙门知县，待百姓如家人，曾说：“吏而良，民父母也；不良，则民贼也。父母，吾不能；民贼也，吾不敢，吾其为民佣乎!”①
类似的话，在在多有，不赘引。上列几位县州官所言，皆属精彩之论，真实地道出一个在基层任职者的理想追求，更见其节操、廉能超凡脱俗!
像这样的基层官员，其考核无不进入“卓异”的等列。如，白登明，奉天盖平今辽宁盖县人，于顺治五年赴河南柘城任知县，仅五年，就以突出的业绩“考最”，名列一等，擢江南太仓知州。最后，“以积劳卒官，贪无余赀，州人醵金以殓”②。一个知州竟穷到如此地步，连办后事的钱也没有，足以见证其清廉。
张埙以官学教习议叙知县。康熙十七年，他单骑赴河南登封县上任。到县三日，就对天地发出誓言：“誓不取一钱，不枉一人!”在衙门前树一巨石，刻上“永除加派”四个大字，示意百姓共监督。在官五年，其辖地日盛，大书“官清民乐”于门。二十二年，被评卓异，擢广西南宁通判。离别之日，“民遮道哭”，誉为“天下清官第一”③。
陆在新以讲经济策论于康熙五年授为松江府学教授，以“廉勤”著称，仅数年就评为“卓异”，在江南七府一州诸长吏中，是唯一得此殊荣之人，即提升为江西庐陵知县。
康熙初，陈时临参加平定吴三桂之乱，以军功授为湖南城步知县，至康熙三十年，授河南汝阳知县。为民谋事，不遗余力。他的业绩“数报最，数留之”。主管上司巡抚前后数任，“皆以循吏当令久任”，不放他走，一再留任，竟使他在此县留任长达二十年!官职未升，只升品级④。
以上所列，都是“大计”考核出来的实绩，《清史稿》“循吏传”中留下了大量记录，已见诸知县、知州等基层官吏鞠躬尽瘁，悉心为民，感人至深。不妨再举一二例：康熙时，于宗尧以十九岁的青年出任江苏常熟知县，“四年如一日，以劳致疾，卒于官，年二十有三耳”。县民罢市，集资为其发丧。又如，雍正时，周中铉已从华亭知县提升为太仓知州，兴修水利，于六年二月筑坝于陈家渡，一再溃堤。他与一千总“昼夜冒险指挥”，于仓促问，船倾覆，遂被水冲殁!
从考核中，不难得出应有的认识。第一，其“卓异”突出表现为：具有深厚的以民为本的“亲民爱民”观，故不贪不占民财，为民谋利。第二，具有很强的执政能力。知县、知
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① 以上所引，见《清史稿》卷四七六，《循吏》。
② 《清史稿》卷四七六，《白登明传》。
③ 《清史稿》卷四七六，《张埙传》。
④ 《清史稿》卷四七六，《陈时临传》。
州为一县或一州之主，掌财政，办司法，经营农业生产，还管教育，以及差徭等事，无所不管!如果没有较强的实践能力，是很难胜任州县的职务的!有能力，才能干出实绩来，为“大计”提供事实依据。这两个方面皆来源于较高的传统文化素养。前已说明，任知县知州者，大多为进士或举人出身，他们读书多而明理，又经过严格地逐级考试，达到最高或较高级别，实属士中的佼佼者。更兼身体力行，在基层职位不断创造出感人的甚至是惊人的业绩!当然，并非每个知县、知州都是如此。但他们毕竟具有高“学历”的文化素养，又处在严格地监督之下，为官清廉、实心任事者，当不在少数。
行“大计”，重考核，实则是对基层官员的有效监督和鞭策。通过考核，分清品行优劣，才能大小，评为“卓异”，必然起到楷模的作用；反之，评为“六法”中的人，或贪贿，分别给予处罚，直至法律制裁，淘汰出官僚队伍，必给各级官员以严重警示!
康、雍、乾时期，吏治清明，社会安定，考绩相当严格，行之有效。但从嘉、道特别是咸、同以后，吏治败坏，考绩并不认真执行，多属例行公事。至光绪朝，“人才既衰，吏治日坏，徒法终不能行”。三十一年，定考核州、县官事实，分为最优等、优等、平等、次等四级。宣统二年1910，已处亡国前夕，宪政编查馆还疏请考核州、县官，各由主管衙门另订考核章程。这些举措，至少反映清朝统治集团主观上仍然重视对州、县官的考核，但实际情况是，既定章程，“名目繁多，表册虚伪，徒饰耳目，于劝惩无当也”①。
伴随清亡，其行之二百余年的州县官铨选制及清朝的所有典制，统统废除，一劳永逸地走进了历史。
结 语
清代州县官铨选制，是在继承明制的基础上，博采历代之良法，最终形成的一套最系统、最严密，也最完整的铨选制。它与科举制相辅相成。如果说，科举即是“考官”；那么，铨选制就是“命官”，即科举被录取后，由吏部主管，按考试成绩任命官职。两制有区别，又不可分割地联系在一起。
州县官之铨选制包括考绩，其本质问题就在于选拔最优秀的人才出任基层官吏，以定期的严格考绩，对现任职者进行有力地监督，以保证吏治清明，不致败坏。故采取的种种做法，在今天看来，仍有合理性，如，以高科第的人到基层任职，任职厉行回避制，其亲族、师生、同乡等，皆不许同在一地，更不许同在一个部门；还有定期考核，定期升调，与奖惩“挂钩”，考后立即兑现，等等。对于我们不仅具有认识价值，尤其可以直接借鉴，为改革增添新内容!
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① 《清史稿》卷一一一，《选举六·考绩》。
