西元1644年清朝建立，定都北京。次年，西寧等地區歸入清朝版圖。清初八十年間，對西寧一帶的政區劃分和軍政建制，一如明制，未暇經理。在青海牧區則由蒙古和藏族遊牧，由和碩特汗王管理。迨平定羅卜藏丹津反清事件後，加強中央統治，改革軍政建制。除仍設西寧鎮總兵和在西寧道派駐按察司儉事以外，雍正二年(1724)改西寧衛為西寧府，屬甘肅省，下轄西寧、碾伯等縣，爾後又轄大通縣、丹噶爾廳、貴德廳、循化廳、巴燕戎廳共三縣四廳。對青海牧業區，雍正元年以前，俱派理藩院司員駐紮西寧辦理其有關事務。雍正二年設“欽差辦理青海蒙古番子事務大臣”，首任辦事大臣達鼐，蒙古正白旗人，散秩大臣，雍正三年到任。辦事大臣衙門，初設于青海湖邊的察罕城。由於該處氣候寒冷，歷任大臣多不親往，而駐西寧城內，故又稱西寧辦事大臣。廣大牧區歸辦事大臣管理，上隸於理藩院，因而成為清王朝的一個特殊政區。該地區的蒙古族和藏族不執行全國統一的《大清律》，他們分別執行適合各自特點的法規。蒙古族執行《蒙古律例》，藏族執行《番例》。《衛藏通志》載：“雍正十二年(1734．)，頒給唐古忒字律例，系西寧夷情衙門從蒙古律例內摘出翻譯者”①共68條，涉及偷盜、傷害、軍事和民事等諸多內容。西寧辦事大臣是朝廷命官，他全權代表中央王朝在青海蒙藏地區行使統治權。《番例》可以體現清王朝對青海藏區的施政思想和管理措施。主要有如下五個方面。
一、對地方官吏即千百戶的管理和處分
清朝于雍正四年(1726)後陸續派員收繳明朝給寺院上層頒發的國師、禪師等印敕，廢除以前的基層軍政體制，代之推行千百戶制度。千百戶制度的內容，“其族內人戶，千戶以上，設千戶一員，百戶以上，設百戶一員，不及百戶者，設百長一員，俱由兵部頒給號紙，准其世襲。千百戶之下，設散百長數名，由西寧夷情衙門發給委牌。”②後來設定，千戶准戴五品頂戴，百戶六晶頂戴，百長九品頂戴。這批首任千百戶百長由西寧辦事大臣衙門委任，之後如有空缺，由辦事大臣呈報，換給執照。《番例》對千百戶等基層官員有較強的約束力，其中規定，對耽於職守或違犯法規的千百戶可給予必要的處分，處分形式可歸納為三種。1、革職：“對敵敗績及行軍紀律”條說，“至一部落人等，或一半打仗，或一半敗績者，將敗績之千戶、百戶、百長等革去職銜為平人……”。《番例}還規定：“凡部落不分管束不管束之頭目等，知其在逃外番而給馬匹騎往者，革去等級……”。2、削減職權：部落的千百戶等職務以其所轄人戶多寡為依據而命名，換言之，他們所下轄的戶口多少是其權力大小的基礎，《番例》則通過改變他們所轄人戶數限制其職權。“殺死逃人，頭目不報”條規定：“凡將外地逃來之人殺死，而該管幹戶等隱匿不報者，罰人七戶，百戶等罰人五戶，管束部落之百長等罰人三戶。”所謂罰人若干戶，就是從其所管轄範圍內調出若干住戶，使之對已被調出者不再擁有管理權，縮小其原有職權。“凡頭目對敵，或別部落之人敗績，或有一部落頭目能打仗救援者，將敗績之頭目等所管部落內，撤出五十戶人，賞給打仗之人。”按照規定，如果千戶、百戶、百長等頭目對敵作戰敗績，將所管之人俱行撤出。千百戶頭人受罰而成為光杆司令，沒有可以管理的部屬，這與革去職級差不多。3、經濟處罰：經濟賠償和加倍處罰是《番例》處理大小糾紛的主要手段，凡違犯有關律例者均難逃嚴厲的經濟處罰，千百戶也不例外。《番例》禁止任意傷害奴僕，“凡人將奴僕用箭射、刀砍、及割去耳鼻者，若千戶等罰四九，百戶等罰三九，管束部落之百長等罰二九，小百長等罰一九，小頭目及平人罰牲畜七件”。“討賊不與”條說：“凡拿獲發覺賊犯，討取不與，以致逃脫者，千戶等罰五九，百戶等罰四九，管束部落之百長等罰三九”。這裏提及的九之數指在當時的司法活動中罰取牲畜的數額，一九之數為馬二匹、犏牛二頭、乳牛二頭、三歲牛二頭、二歲牛一頭，共計九頭；二九之數為此數之二倍，依次類推。如果當事人沒有馬匹，可以用犏牛代替。從以上律文可以看出，根據《番例》規定，千百戶不僅沒有豁免經濟處罰的特權，反而其職級越高受到的處罰越嚴厲。為了有效地管理千百戶頭人並通過他們統治各個部落，西寧辦事大臣衙門定期派員舉行會盟，重申各自的權利、義務。“原設一年會盟一次，三年後，間年會盟一次。乾隆二年，西寧總理夷情副都統保祝，似四十族番民漸知禮法，奏改間二年差章京一員、守備一員，帶綠旗兵二十名、蒙古兵五十名，前往會盟一次。”③《番例》專辟“會盟不到”條款，其中規定，凡會盟一經傳知，務必如期到會與盟，千百戶如有推故不到者，罰五至十五條犏牛；過期不到者計日加罰犏牛。《番例》保證會盟如期舉行，加強對各級部落頭人的管理。
二、控制部落武裝
歷史上，藏族各部落都有自己的武裝，各部落普遍實行寓兵於民的兵役制度。部落武裝具有較強的戰鬥力，是一支不可忽視的軍事力量。藏族部落武裝，由西寧辦事大臣調動節制。《番例》在軍事方面作了特別規定。第一，武裝調度。部落武裝除保證部落自身的安全外，還要擔負起守衛國家邊疆的任務。平時加強警戒，若發現異常情況則主動採取相應措施。“凡敵人侵犯邊境，所有寨落凡頭目等各將家產、牲畜收回，即帶領所屬兵丁，速行前往所犯地方齊集……齊集之後，即共同商議，協力剿殺”。對那些不按規定行事的千百戶頭目給予嚴厲的經濟處罰。《番例》還說：“出兵派定，若有千戶等不去者，罰犏牛五十條，百戶等罰犏牛四十條，管束部落之百長等罰犏牛三十條。凡管束部落之百長等帶領全寨部落不去者，以軍法治罪。指定前往地方，違限一日不到者，千戶等罰犏牛七條，百戶等罰犏牛五條，管束部落之百長等罰犏牛三條。違限數日者，計日遞加罰牛。”在藏族部落地區的基層官吏中，千戶的地位最高，職權也最大，能向千戶下達出兵任務並對違抗命令的千戶給予處罰者，唯有中央政府及其派出機構西寧辦事大臣衙門，可見，藏族部落武裝的調動權操在清王朝之手。第二，武器管制。部落武裝的武器裝備主要依靠兵員自理和集體購置兩個途徑解決。武器裝備平時由個人或集體妥善保管，唯在戰時才由兵員使用。《番例》嚴格禁止平時動用武器。違者就要受到處罰：“千戶等擅動兵器者，罰二九，百戶等罰一九，管束部落之百長等罰牲畜七件，小百長等罰牲畜五件，小頭目以及平人罰牲畜三件”。根據《番例》規定，所謂五件之數者，指犏牛一頭、乳牛一頭、三歲牛一頭、二歲牛二頭。因此七件、三件之數亦應是品種和年齡不同的七頭或三頭牛。《番例》三令五申禁止部落成員外逃，而對那些“聚眾攜械同逃”者又有專門規定。該條款要求，凡本寨部落人內，如有二十人以下攜帶軍器逃走者，本寨人等即行追趕；若二十人以上攜帶軍器逃走者，其鄰近寨落的頭目等．立即幫助追趕，違者罰服牲畜。對私自買賣軍火者，除其槍支彈藥俱行入官外，還要給予鞭笞及數九罰服。足見對武器管制的嚴格程度。第三，軍事紀律。《番例》要求，戰時部落武裝以部落為單位編隊，千百戶百長等充任各自部落的領隊官。行軍以旗為標幟，兵員不得脫離各自的隊伍，軍中偷竊他人鞍轡、籠頭等物者坐以盜賊罪鞭笞，夜間喧嘩掌號者治罪，失火者斬首。對俘虜不得虐待也不宜重用。“凡各處領兵頭目，務須安定地方，撫綏番民，嚴束所屬之小頭目並兵丁，不可搶奪胡行，不可騷擾良善番民。若能安定地方，撫綏番民者，當奏聞獎賞。倘頭目違例，不行約束，任其所屬兵丁，搶奪胡行，不分良莠，妄稱賊盜者：希圖獲利，混行殺害者，從重治罪”。戰場上，提倡官兵互相幫助，獎賞救助戰友並扶上馬者。作戰時不探敵方虛實，盲目用兵、不能協同作戰、對敵敗績者，分別處以經濟賠償、抄沒家產、削減屬民、革除職級甚至斬決等處罰，獎勵那些善於用兵、英勇作戰、功勳卓著的將士。
三、掌握司法權力
《番例》禁止偷盜、傷害以及一些民事案件的發生，一旦發生類似案件，它也有一套相應的處罰措施。凡偷盜案件一經發現，在追回贓物的同時對當事人給予嚴厲的經濟處罰。“凡偷盜金、銀、貂鼠、水獺皮張等，並財帛布匹，及吃食糧米等物者，俱照數賠還。如所偷之物值二歲牛者，罰二九；值羊價者，罰一九；不足半價者，罰三歲牛。”《番例》還說：“凡偷豬狗者，罰牲畜五件，偷雞、鴨、鵝者，罰三歲牛，並還所竊之物。”如果偷盜僧人財產，盜賊之家產、牲畜都要抄沒入官。根據規定，凡同時偷盜他人馬匹、駱駝、牛、羊等四項牲畜者要處以極刑。如果一人所為則不分主僕絞刑處死；二人合夥作案斬決為首者，三人以上團夥作案，斬決兩名主犯，其餘或鞭笞或九數罰服。傷害案件通常以經濟賠償形式解決：“凡鬥毆打架，傷人眼目、手足者罰三九，輕傷平復者罰一九，若孕婦墮胎者罰一九；若用鞭棍、拳頭打人者，罰牲畜五件，互相鬥毆者免罰；若折人牙齒罰一九，披去纓發者，罰牲畜五件。”如果致死人命，則視其動機和情節作不同的處理：凡人因戲以致誤傷人死者，罰肇事者三九牲畜給予死者家屬。“凡頭目及平人有挾仇陷害，放火燒死人者，放火之頭目絞，除妻子外，將家產、牲畜抄沒，給予事主；若系平人斬，除妻子外，將家產、牲畜抄沒，給予事主”。
《番例》要求各部落、各牧戶均在自己草場界內從事畜牧業生產，越界放牧，無論頭目還是平人均罰取犏牛，有的罰牛多達五十頭。為保證畜牧業生產安全，嚴禁草場內用火；若發現有人縱火，則罰一九牲畜，造成燒死牲畜、人員等惡果者，嚴厲懲治。提倡合乎道德準則的兩性關係，調戲他人之妻，罰一九牲畜。姦淫人妻，罰取姦夫五九牲畜，姦婦交本夫處死，若不處死，則將罰服牲畜不給本夫而給其部落頭目。《番例》保護已有婚約的姻親關係，如果謀娶已有媒定之女子，則對主婚與謀娶之人各罰一九至三九牲畜，令該女離異，仍歸前夫。夫妻間正常離異，陪嫁物件全給女方，除夫妻和睦時花費物件外，離異時的財產按規定分割。凡過往藏族部落地區的人員，當地牧戶提供必要的食宿條件，保證其生命、財產安全，“如有不令歇宿，以致凍死者，抵賠外罰一九，未死者罰二歲牛；留宿被竊財富者，著落房主賠償”。
《番例》這些禁止性的行為規定以及對於犯事者的處罰標準，為處理各種刑事、民事案件提供了法律根據。但這些律例的具體實施，則山各級部落頭人依照其管理許可權來完成。從《番例》所提到的基層官員及其名稱看，藏族部落首領大致可分為千戶、百戶、管束部落之百長、小百長和一般頭目或十戶長等五級。各級頭人只能調處其轄區內的糾紛，兩個平行的部落之間的糾紛只能由共同管轄它們的上一級頭人或行政主管出面解決。比如，百戶部落間的訴訟只能由千戶出面調處，千戶部落間的矛盾則由西寧辦事大臣調解。無論個人或部落之間的糾紛，如果不通過上一級部落頭人或行政主管而私行和解，則被認為是犯罪私完，有關責任者要受到處罰。“凡犯罪發覺，二犯不得私議。如私議完結者，千戶等罰三九，百戶等罰二九，管束部落之百長等罰一九，小百長等罰牲畜七件，小頭目及平人罰牲畜五件。”通過分級管理訴訟的辦法，將藏族部落地區的最高司法權掌握在清王朝的代表——西寧辦事大臣手中。
四、限制人口流動和民間貿易
《番例》有這樣一句話：“如有首告之人，將罰服牲畜賞給一半，仍聽出首之人自行擇其願往之處居住。”把允許自由擇地定居作為一種獎賞手段鼓勵人們檢舉揭發各種違法犯罪人員，說明一般人沒有自由定居的權利。一般人員必須固定在某一勢力範圍或區域之內居住，擅離居住地者被視為逃人，受到處罰。《番例》68條之中，有關處置逃人的律例達10條之多，足見對部落人口流動的限制程度。對逃人首先由本部落組織兵馬追趕緝拿，“凡本寨部落人等，齊行逃走者，不拘寨落，照出兵例追趕。”如果本部落二十人以上攜帶軍器結夥出逃，那麼鄰近的其他部落就有義務協助追趕；鄰近部落的頭目要積極準備糧秣馬匹，立即無條件追捕；若有不追拿或不協助追拿逃人，事後不上報部落成員出逃緣由者，依據責任和情節，給予三至五十條犏牛的處罰。逃人一旦被追及，追趕者可將其中的為首者殺死，並將其人口、牲畜及其他財產俱給追趕之人；如果為首逃人縱脫，可將其財產分給追趕之人，但人口歸逃人原來之主。如果追拿者自身有損失，應該得到一定的補償。“若追拿逃人，格鬥致死者，如有所擄之人，給死者之家一名，加罰三九牲畜；若無所擄之人，向該管頭人之為首頭目名下，追取三九牲畜賞給。”看見逃人而不組織追拿的頭人要受到處罰，尤其嚴厲處置那些明知是逃人還要給他們提供馬匹等牲畜使之騎逃的人，當事人若為頭目則給予革職、撤出其所管轄部落、抄沒家產等處分，若系平民則斬決並抄沒家產。若遇他部落逃人，不准容隱，“凡無論何處逃人，不拘何處頭目捉獲者，將為首之逃人限二日內，速行解送西寧。”能解送他處逃來之人者可受到一至數匹綢緞、毛青布等物的獎賞。千戶、百戶、百長、小頭目等部落頭人進入內地，必須請示有關管理部門獲得允准，私自進入內地者一旦被查出，就要罰服。《番例》通過一系列嚴密措施，將藏族部落民牢牢地束縛在各自的居住地上，不許相互流動，依此保證社會的穩定。
由於地理環境、氣候特徵以及社會生活的不同需要等原因，漢藏兩地的產業有很大的互補性，因此自唐代以來以茶馬互市為代表的漢藏貿易久盛不衰。但歷代封建王朝出於政治、經濟等方面的考慮，嚴格禁止漢藏以及藏族和其他民族的民間貿易，法律自然體現了統治階級的這種意志。《番例》說：“凡唐古特人等，不許私自與遠處蒙古、番子、回子人等貿易，或使人貿易及探望親屬，或出卡倫，邀接貨物貿易”。看來，青海牧區各部落的藏族人民與漢、蒙、回等兄弟民族的民間貿易素有委派專人貿易、借探親之機兼做生意、外出關卡接應貨物等多種形式，但這些形式的貿易均被明文禁止。若有人違禁，將為首貿易之人絞刑處死，抄沒家產，為從者各鞭一目，並罰三九牲畜，其貿易財貨俱行入官。“若出卡倫貿易，或私探親屬，看守卡倫之人不行拿獲，被旁人首告者，將卡倫之頭目革去等級，財產抄沒；放卡之人各鞭一百，罰服三九牲畜，入官比罪。”在《番例》所有禁令之中，這一條款最為嚴厲。對民間貿易的限制，從經濟、政治上控制了藏族部落地區。
五、提高法律效力
法律的職能是約束社會成員的行為，調整各種關係，保證社會機構的正常運轉。如何使法律充分發揮其效能，最大限度地為自己服務，這是統治階級在立法和司法過程中首先要考慮的問題，而《番例》在這方面給予了更多的重視。第一，追究領導責任。青海藏族部落地區的千百戶由清王朝及其派出機關任命，頒給委牌、號紙。這些部落頭人作為朝廷命官擁有種種職權，比如，組織生產、管理百姓、徵收賦稅、攤派差役等，其中有些內容甚至成為特權。法律極力保護他們的利益。《番例》規定：“凡平人公然譭謗千戶者，罰二九，譭謗百戶者罰一九，譭謗管束部落之百長者，罰牲畜七件。如背後譭謗者，質訊是實，亦照此例問擬。詈罵小百長者，罰牲畜五件；詈罵小頭目者，罰牲畜三件。”專辟律例明文保護幹百戶的聲譽，對其經濟利益的保護更不必說了。與此同時，千百戶頭人對朝廷還要盡相應的義務。千百戶不僅自己要守法，而且還要教育全體部屬遵守法規。如果千百戶犯法，從嚴懲處，同一罪行，犯事者職務級別越高，所受到的制裁越嚴厲。對屬民疏於管理，致使他們違犯部落法規，給社會造成嚴重危害，那麼除了處罰當事人之外，還要追究所管千百戶的領導責任。有人違犯邊貿禁令，“如有明知違例，該管帶頭目故縱者，查系從何部落發覺，即將該管部落之千戶等罰犏牛五十條，百戶等罰犏牛四十條，管束部落之百長等罰犏牛三十條；小百長等革去等級，罰三九；十家長各鞭一百，罰一九牲畜之價。”第二，負連帶責任。根據《番例》規定，若遇是非難辨，則往往責令當事人起誓，依此裁定曲直。“凡稱無力完納罰服牲畜者，令小頭目于該部落內選有顏面之人立誓，具保無力。立誓之後，若被查出者，將查出牲畜罰服外，向立誓之人，罰一九牲畜。”所謂有顏面之人，就是部落中那些具有一定威望、社會地位較高的人。這一規定將部落的其他成員與犯事者連系在一起，使之負連帶責任。“頭目窩盜”款規定，若涉嫌隱匿盜竊罪而不承認，即令嫌疑人之叔、伯立誓，若無叔、伯，則令其叔、伯之子立誓。事後一旦證明涉嫌者有犯罪事實，先前立誓之人就要受到嚴厲處罰。這是典型的近親連坐。第三，鼓勵檢舉揭發。《番例》提倡部落成員積極檢舉揭發他人的違法犯罪行為，“凡告言人罪，將罰服牲畜，給予出首之人一半。”若通賊或隱匿而不行舉報，數九罰服。若有人防礙正當搜查等公務，就會受到坐罪處罰。同時，也有一套防止以舉服為名陷害他人、為謀取獎賞而誣告他人的措施。在司法活動中追究領導責任，迫使千百戶嚴格管理屬民，有效地防止違法犯罪事件的發生，以免自己受到牽連；負連帶責任的連坐制，迫使人們阻止親友、同部落成員犯罪，降低發案率；對檢舉、揭發行為的鼓勵，可以孤立犯罪分子，創造一種扶正抑邪的社會氛圍。
綜上所述，清朝政府頒行的《番例》，集中體現了清王朝對青海藏區的管理措施。同時，也可以認為，《番例》是清王朝對青海藏族部落地區的一部施政綱領。
注釋：
① ②③《西藏志·衛藏通志》，西藏人民出版社1982年第1版第506頁．此外，未注明出處的法律文字均轉引自周希武《玉樹調查記》(青海人民出版社1986年3月第l版第189－207頁)
（資料來源：中國藏學網） |
