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前言
1901年1月29日，清政府頒佈新政上諭，開始施行新政改革。清末新政是清政府在內外交困的情況下，為了自救而採取的改革措施。從當時國內形勢來看，義和團運動興起後，其勢力很快從山東擴張到京城地區，由於清政府在剿、撫之間搖擺不定，以至於最終失去了對局勢的控制。鎮壓下層民眾的無力，使清政府認識到“民心已變，總以順民心為最要”。另外，清末民主革命的潮流已經興起，推翻清政府的呼聲日漸高漲，這給清政府以很大的震動。與此同時，地方勢力的迅速崛起，尤其是《東南保護約款》的簽訂，使清政府感到其統治基礎業已發生了根本動搖。怎樣維持統治，做到既有可供作戰的軍隊，又有可供支用的財富，就成為清政府不得不考慮的問題。從當時的國際形勢看，中日甲午戰爭以降，列強瓜分中國、劃分勢力範圍的局勢日見明瞭，清政府“以夷制夷”的政策面臨失敗，在對外關係上也陷入窘境，尤其在“三國干涉還遼”事件之後，出現了割地狂潮。內憂外患使清王朝統治者認識到，如果不實行改革，不但既有的統治無法繼續，且國家有被瓜分的危險。從這個意義上說，清末新政也有維護國家主權和領土完整、力圖自強的一面，這一點在遭受列強侵略最為嚴重的邊疆地區體現得尤為明顯。邊疆大吏作為邊疆地區的最高行政長官，對清末邊疆危機的感受最為深切，同時作為新政的具體實施者，他們也試圖通過施行新政來改變這種危機狀況。趙爾巽在奉天的財政改革就屬此列。趙爾巽，字次珊，號無補，漢軍正藍旗人，同治十三年(1874)進士，歷任監察禦使、山西布政使、湖南巡撫、戶部尚書等職，1905—1907年任盛京將軍。奉天乃清朝的發祥之地，歷來受到清政府的重視。從康熙朝開始，清政府設立盛京將軍管轄這一地區。近代以降，沙俄首先染指東北，借第二次鴉片戰爭之機，割占我東北地方100余萬平方公里的領土，並通過修築鐵路、開闢商埠等手段不斷加強對東北地區的侵略擴張，更於1901年趁義和團運動之機出兵佔領我國東北，嚴重影響了清政府對東北行使主權。光緒二十七年(1901)七月，吉林將軍長順上奏說，“自上半年邊釁遽開，壤地全失，吉林雖保有腹內，今亦他族兵滿，名為交還，而事事干預，並無交還之實……人心惶惑”，就反映了這方面情況。1904年，為爭奪在我國東北的戰略利益，日俄戰爭爆發，對東北地區尤其是奉天造成了極大破壞，遼中地區“所有居民廬舍，多被炮火轟毀，顛連無告，遍野哀鳴”。遼南地區“縱橫千里，幾同赤地”。日俄戰爭後，日本將我國東北南部劃歸其勢力範圍，與俄國南北呼應，加緊了對我國東北的侵略活動。面對東北邊疆危機，清政府企圖通過新政加強和鞏固對東北的統治。光緒三十一年(1905)二月九日，清廷召見戶部尚書趙爾巽，密議東三省事宜，趙爾巽認為治理東三省要從外交、兵備、財政著手，而首先要整頓財政，增加稅收。這種看法得到清廷的認同。四月，清廷正式任命趙爾巽為盛京將軍，並諭其“破除常例，因時制宜，所有應興應革及懲勸各項均並悉心體察”。趙爾巽上任之初，奉天財政已到了崩潰的邊緣。在奉天省城，工商蕭條，糧稅等項徵收均已停緩，雖設有局卡，但因在戰區，稽征困難，收入較之常年“十不敵一”，且通貨膨脹嚴重，如馬草一斤需銀元一二角。可以說，當時奉天省城已是“難民遍地，軍無宿飽”，“內政將廢，主權可危”。地方各州縣的財政狀況亦不樂觀，以遼陽為例，日俄戰爭前遼陽城內有錢店四十餘家，與官督商辦的公立銀行各發行錢票流通，但戰後因空票太多，一時全行倒閉。公立銀行雖未虧本，但為各錢店拖累，也不得不歇業。當時遼陽學堂公所等均成債戶，而各項捐稅苛重如舊，如當鋪一家月納巡警捐四十元之多。總之，遼陽“困迫已達極點，若不設法救濟，斷難持久”。另外，奉天文化教育方面的新政改革雖於光緒二十八年(1902)就已開始，但由於地處偏僻及日俄戰爭的影響，在趙爾巽上任時已處於停頓狀態。因此，趙爾巽的任務不僅是要恢復奉天的社會經濟，更重要的是要在奉天進行全面的新政改革，以改變奉天的困頓狀態，而這些無不需要一定的財政支援。財政支持無非來自兩個方面:中央和奉天本省。在中央財政方面，義和團運動以後清廷自顧不暇，其所做的僅是令各省籌措帶有接濟性質的款項而已。日俄戰爭後，奉天財政在各省“允濟之款仍不敷用”的情況下，清政府也無力從財政上予以支持。因此，奉天日益深重的邊疆危機、財政的困頓、各項新政的迫在眉睫及中央財政的乏力，都促使趙爾巽對奉天財政進行改革。本文的主旨即在於以趙爾巽任盛京將軍時對奉天財政的改革為研究物件，厘清其在奉天所施行的財政改革之全貌，以期管窺清末東北新政改革之一般景象。
對清末東北邊疆新政的研究，國內學者偶有涉及，其中較具代表性的是趙雲田的《清末新政研究———20世紀初的中國邊疆》，但該書對東北新政的研究主要集中在徐世昌任東三省總督時期，對趙爾巽主政東北時期的新政改革並沒有進行深入論述。有關趙爾巽對奉天財政改革的專題研究，就筆者目力所及，國內目前只有餘陽的《趙爾巽對清末奉天省財政的整頓》一文，但該文由於資料所限，對趙爾巽的改革措施沒能進行深入全面解剖，也沒能展現趙爾巽奉天財政改革的全貌。
有鑒於此，本文在吸納已有研究成果的基礎上，以中國第一歷史檔案館所藏《趙爾巽檔案全宗》為基礎資料，解讀趙爾巽在奉天的財政改革，以期還歷史之原貌。
一、對財政機構的裁撤與整合奉天原有財政機構為盛京戶部、糧餉處、稅捐總局，這些機構雖都為財政部門，但卻不能做到分工合作，致使財權分散，政出多門。對此，趙爾巽採取了諸多措施，在對一些機構予以裁撤，整合了原有財政部門。
1統一財權，裁撤五部和奉天府尹清入關以後，保留了奉天的五部體制，並在奉天設奉天府尹。光緒元年(1875)，清政府對奉天的軍政管理機構進行了改革，將兵、刑兩部及奉天府尹統歸將軍兼管，所有刑部及奉天府旗民一切案件系歸將軍總理。此後，五部事權統持于將軍，而五部形同虛設，戶部所掌財權也逐漸向將軍轉移。光緒三十一年(1905)五月，趙爾巽上奏說:“戶部所管者地丁，而稅課金銀庫則將軍兼管，即官壯年征之糧石、棉花、鹽斤等事向系奏請欽派大臣監收，亦非戶部專責，雖出入之款歲七十余萬，在戶部僅司支發耳。”七月，趙爾巽再次上奏，請裁五部:“盛京五部體制，原是以隆重陪都，而今不僅徒有虛名，而且事權不專，百弊叢生，胥根與此，不予革除，難言整頓”。並表示要“當裁者裁，當改者改，當並者並”。清廷同意了趙爾巽的請求，將五部官員除與三陵事務有關者外，一律裁撤。應該說，裁撤五部，尤其是戶部的裁撤，是統一奉天財權的一個重要步驟。
統一財權的另一重要步驟是裁撤奉天府尹。奉天因設陪都之制，設府尹一職，管理民人事務，但在職權上“府尹所行之事無一非將軍兼府尹所行之事”。盛京五部裁撤後，陪都體制實際上已經取消，因此府尹一職也無存在的必要，“去之但見事省，不見事多，而爭權害政號令分歧，使下僚無所適從之弊不期而自去，尤較五部之裁為急務也”。光緒三十一年(1905)八月，清廷應趙爾巽之請裁撤奉天府尹一職，“所有府尹原管事務，均責成趙爾巽悉心經理”。裁撤五部和奉天府尹後，奉天財政及旗民事務均統歸於盛京將軍管轄。在當時日俄戰爭後奉天百廢待興的情況下，這種集權的管理方式對於緩解奉天財政危機、增加財政收入來說是完全必要的。
2對原有財政機構進行整合為改變奉天財政政出多門的弊端，光緒三十一年(1905)七月，趙爾巽奏請將奉天原有的糧餉處、稅捐總局、盛京戶部金銀庫合併，成立了奉天財政總局，受盛京將軍節制，財政總局“為全省財政之機關，凡關於財政者，皆隸屬之”，負責“全省之財政統籌”。“所有向隸盛京將軍、戶部暨各旗署經征之厘捐、木植、糧船、湊掛河口糧貨等稅，概歸經理。”另外，針對奉天“捐項複雜，有隸旗民地方官者，有派員經征者，名目紛錯，辦法不一”的情況，趙爾巽於光緒三十二年(1906)十月奏改各項捐務，撤銷部分原有各項稅捐總局，在全省各縣設立統捐局，隸屬於財政總局，作為徵收捐稅的專門機構，“所有各項雜捐悉歸該局徵收，相度地勢繁簡，收數多寡，酌派委員經征”。至光緒三十三年(1907)，奉天全省共設統捐局35處。趙爾巽通過對奉天財政機構的整合，形成了一套由財政總局、各項稅捐局、統捐局組成的相對完整的財政體系。這套體系的建立，按趙爾巽所說，“則此疆彼界重征之局卡可以裁，劃一之稅章可以定，損下益上之弊端可以革，化私為公之款可以籌”。這雖不免有誇大其詞之嫌，但事實上趙爾巽正是依託這套體系開始了對奉天財政的各項改革。
二、趙爾巽財政改革的具體措施
1整頓田房契稅。
奉天土地大體上分為三種:各府廳州縣經征的民冊全征銀兩地、銀米兼征地、丈放圍牧荒地為一種，是為民地，稅契向歸府尹衙門經管;內外十五城之米豆草束等項冊地及牛運米地為一種，是為旗地，稅契向歸盛京戶部經管;旗民房園、墳園、園柵為一種，是為三園，其中旗產稅契向歸軍署戶司徵收，民產歸地方官徵收。契稅在奉天財政收入中佔有很大比例，但在整頓以前各項契稅辦法分歧，弊端百出，“官則征多報少，民則隱匿欺蒙，以致歲入正供半歸無著”。針對這種情況，趙爾巽採取了如下措施:
(1)廢除旗地、旗房不准民人買賣的舊例。光緒三十一年(1905)九月，趙爾巽奏請“將奉省旗地旗房不准民人買賣舊例刪除，以期旗民交益”。光緒三十二年(1906)二月，又將民地、旗地統歸財政總局經管，後將旗人三園稅契一併改歸財政總局經理，所收款項統解財政總局，其有應行開支之款，即由財政局照舊開支。(2)整頓前“民地稅契向系粘給契尾”，“旗地稅契、三園稅契向均粘給執照”，整頓後一律發給戶管作為執照，仍分民地、旗地、三園三種。
(3)納稅數目統按契價每百兩收稅銀五兩三錢，以三兩歸公，以二兩津貼辦公，以三錢作為補足庫平庫色火耗解費之用。針對從前州縣粘給民地契尾及前戶部填發旗地執照取費過多的
情況，整頓後定為每戶管一張收經費銀一兩，以一半作為紙張工本，一半作為承辦書吏犒賞、庶員辦公之用，“如再有侵蝕隱匿諸弊，官吏則從嚴參辦，旗民則照例罰追，務使弊絕風清”。
(4)針對“旗民典當田產房園，往往並無年限，捏賣作典，弊端百出，糾葛成訟，貽累甚多”的弊端，整頓後對典當的期限統以二十年為限，逾限不贖即作絕賣，令典主稅契過割，請換戶管管業。如典主屆限不稅，照漏稅罰辦。
(5)對於民間逾限不稅之契或捏賣作典有心漏稅的情況，由地方官令鄉保設法稽查，並准賣主及知情人等告發，追出充公之半價以五成給鄉保及告發之人充賞，以五成呈解財政局作為公用。尚鄉保人等挾嫌誣控，照例反坐。
(6)如有州縣改寫契據，侵蝕稅銀，出現民間戶管內所載價銀多於存根內所載之數的情況，即由財政局按照存根原契遴派委員攜帶下鄉調驗，查明後即可將州縣官員嚴參治罪，並照所侵蝕之數加二十倍追出入官。
除民地、旗地、三園地外，奉天還有各項餘地、各項升科地、退圈米豆地、永遠征租地、暫行征租地、寡獨養贍地等，雖名目繁多，但其共同特點為官地民佃，納租而不納糧。這些土地不准民間買賣，也不徵收契稅，但由於歷年既久，私下交易勢難禁止，有時退兌佃缺，儼同業主，只是變其名為“開刨工本”，其實與買賣無異，但卻不繳納契稅。而各地官員也以不准私相授受為名，在退兌佃缺時多方勒索，其收費幾較稅契為重，所以當時奉天民間有“兌地易更名難”之語，這些都造成了奉天官地“租額虧缺，冊籍混亂”。為扭轉這種局面，趙爾巽採取對各項不徵收契稅的官地改收更名稅的辦法，並統發給更名執照。此項執照按照每更名地一畝收稅銀五錢三分，並仿照稅契辦法以三錢歸公，以二錢津貼經征辦公，以三分作為補足庫平庫色及解費之用。更名執照由財政局印發，每張執照也仿照戶管的方法收工本銀五錢、書吏犒賞銀五錢。採取這種方法後，按趙爾巽所說“既可化私為公，剔除中飽，並可借清簿籍整理課賦”，並且將“所收稅銀留作新政要需，於大局更有裨益”。按照清廷旗民不交產的規定，奉天地區官地、旗地不允許買賣，也不征契稅。但在清末官地向民地轉化的大背景下，奉天的土地制度也出現了鬆動，一些大地主利用丈放荒地等機會大肆兼併土地，土地的暗中交易也很普遍。趙爾巽對奉天田房契稅的整頓，除增加了奉天的財政收入，建立了契稅徵收機制以外，最突出的方面還在於其允許旗民地產的相互買賣，有效地制止了上述弊端的發生，並開創了東北三省旗地可以隨意買賣的先例，使奉天的旗地無論是在形式上還是在內容上都成為私有土地，同時也加快了官地、旗地向民地的轉化，這在土地關係上是一種進步，使大量土地得到有效利用，提高了生產力。這可從整頓田房契稅後奉天旗地買賣的數量見其一斑，僅光緒三十四年(1908)秋冬二季，盛京正紅旗界內即有旗地買賣432件，鑲紅旗界內有147件，鑲藍旗界內有149件。每件成交地的畝數少則十幾畝，多則近千畝。
2籌辦墾務，丈放荒地墾荒可以“興地利，儲餉源”，既是清末新政的重要內容之一，也為新政提供了重要的財
源，歷來為邊疆大吏所重視，趙爾巽辦理奉天墾政也取得了比較明顯的成效。
趙爾巽任內辦理奉天墾務情況如下:西流水圍荒，總局設省城，分局設西豐縣，光緒三十一年(1905)十二月報竣，共放荒地3，022，030畝，收地價銀1，186，798兩;盤蛇驛墾務，總局設盤山廳，光緒三十三年(1907)五月報竣，共放荒地574，211畝，收地價銀32，189兩;錦屬歸公地，總局設錦州縣，光緒三十一年二月開辦，三十三年九月報竣，共放地213，770畝，收地價銀328，291兩;錦州官莊，總局設省城，分局設錦州府，光緒三十一年十一月開辦，共放地1，041，560畝，收地價銀189，729兩;彰武清丈，總局設彰武縣，光緒三十二年(1906)三月開辦，共放地2，637，499畝，收地價銀170，000兩;牛莊葦塘，光緒三十二年一月開辦，共放地385，522畝，收地價銀227，230兩;紮薩克圖王旗，光緒三十二年三月開辦，共放地714，000坰，收地價銀988，200兩;科爾沁鎮國公旗，光緒三十二年一月報竣，共放地40萬坰，收地價銀32，737兩;圖什葉圖旗，光緒三十二年一月開辦，共放地131，21方，收地價銀202，250兩。通過以上所述可以看出，奉天墾荒取得了比較明顯的成效。一方面，隨著放墾面積的增加，耕地面積也隨之增長，光緒三十四年(1908)，奉天耕地面積已從原有的280萬畝增至6，300萬畝。另一方面，耕地面積的增加帶動了財政收入的增加，這主要表現在賣地款、土地交易的契稅和出產農作物的稅捐方面，以賣地款為例，光緒三十三年(1907)，奉天各墾務局共解地價銀1，027，422兩。因此可以說，趙爾巽辦理奉天墾務確實起到了“興地利，儲餉源”的作用，而其更積極的意義則在於對奉天原有土地佔有形式的改變。在清末制約奉天社會經濟發展的主要障礙是官府佔有大量土地，具有官田性質的旗地普遍存在，而官地、旗地多由佃農耕種。因此，佃戶在租佃關係上要受到地主和官府的雙重盤剝。趙爾巽通過籌辦墾務、清丈土地，使農民自墾的土地得到國家的承認，在一定程度上擺脫了官府與地主、二地主的多重剝削，農民的生產積極性得到提高，由此也帶動了奉天農業的進一步發展。
3整頓各地官員交代規程奉天各府廳州縣交代經手倉庫錢糧，原由奉天府尹衙門經管，並在驛巡道衙門設立交代局，專司稽核。光緒三十年(1904)四月，因日俄開戰，各地庫存錢款或就地撥充兵餉，或臨時借作別用，原有交代規程已形同虛設。各府廳州縣官員卸任回籍或赴他省“往往並不守候交代清結，亦不赴局稟明給假，尚交代款有糾葛或須調詢事件，即屬無從根查，甚至文牘亦無處投遞”。為此，經趙爾巽奏請，裁撤交代局，將所有各屬交代事宜統歸奉天財政總局核辦，以前未結交案，均令財政局接收稽核。針對日俄戰爭後各屬交案的混亂局面，趙爾巽將光緒三十二年(1906)四月以前未經結報各案一律作為舊案，責成財政總局隨時清查，次第結報;三十二年四月一日以後作為新案，“概照定限，于初三兩個月內結報”。對於“從前遇有應支各項，均系先支後報，遂致侵挪方短，百弊叢生”的情況，亦予以禁止，並明確規定“凡各府廳州縣(官員)卸任，無論何項要事，必須俟交代經手款項清結之後方許稟明離省，如有病故人員，
該家屬亦應守候交案完結再行回籍，均不得先行擅自他任”，並令“於交案內將實存各款清解，以便考核”。應該說，在當時奉天財政秩序極其混亂的情況下，趙爾巽對官員交代規程的整頓是非常必要的。但事實上，整頓的效果並不理想，“各屬辦理交代但知繩拘墨守，造送款冊往往未能領會，多所舛誤，未將未結舊案交抵各款混行牽列，尤為糾葛不清”。尤其是戰亂之後，“歷任款項應墊放兵餉，購買賑糧等需，挪移抵撥，互相糾纏，清理為難，以致無案不煩”。這雖為趙爾巽斥責下屬、向清廷邀功之詞，但也在一定程度上反映了其整頓交代規程的效果。
4整頓各城牛馬稅奉天向為農牧大省，牛、馬等牲畜數量較多，當時設盛京牛馬稅監督一職，管理全省牛馬稅的徵收，但奉天旗民各署牛馬稅章並不統一，“不免擾累商民”。光緒三十二年(1906)一月，趙爾巽奏請裁撤盛京牛馬稅監督，在奉天府設立牛馬稅總局，各府州縣設分局，統歸財政總局稽查，並制定全省統一的牛馬稅章程，對牛、馬稅的徵收做出明確規定:
(1)牛、馬、騾三項均按買價每值百吊收稅錢5吊文，外收局費錢1吊文，此外不得再有別項名目。
(2)過路牛、馬、騾三項，無稅票者每匹收稅錢7吊文，給予過路之票，此項過路票只保路上別卡查驗不加攔阻，如落地買賣仍須照章納稅。
(3)各城燒鍋大戶多有領年票者，“驟然停止，亦非所以體恤之道，除舊有領票者准其換給外，無票者不准請領”。至於遼陽等處，舊有合一屯請領年票一張者，應行裁止，不准再發。
(4)每年冬令各城委員帶票下鄉按村查明，除未上繩之駒暫不必上稅外，如有無票牲畜及票與牲畜不符者，按照市價酌估，照章抽稅，補給票照。“查過之後，下屆復查，如再有無票牲畜，即不能免罰”。農民豢養自食者，概不查抽。趙爾巽對奉天各城牛馬稅的整頓取得了比較明顯的效果，各分局徵收牛馬稅數額均有較大增長。以奉天府為例，整頓前每月徵收牛馬稅不過5000餘吊，但在整頓後的光緒三十二年(1906)九月，共征牛馬稅17926吊320文，扣除辦公經費1792吊630文，淨剩16133吊690文，較整頓前有了明顯增長。
5整頓土藥捐
土藥，即土產鴉片，由於相對其他農作物利潤較高，在奉天得到廣泛種植，全省“產煙處不下數十州縣”。奉天原設土藥局，專司徵收土藥稅，但當時土藥局“雖有緝私之任，實無懲私之權”，“往往查獲私販，稟報後或持函到局勁懇發還，或仰臥局門舍生索土，或使老婦少女到局滋鬧”。另外，當時奉天全省只設有6處徵稅局卡，其餘全部由州縣代收，而且局卡內徵收人員收受賄賂、私放煙販的情況也非常普遍。有鑒於此，光緒三十二年(1906)一月，趙爾巽將土藥局併入奉天財政總局，並明確規定了土藥在種植、販運、銷售環節上的徵稅辦法。
(1)對種土藥之地按畝數估征畝捐。趙爾巽將土藥局歸併財政總局後，規定種土藥之地每畝徵收土藥畝捐銀2錢，“由民地方官遴派妥當司事親自下鄉督同鄉保核實稽查辦理”，“所有畝捐銀兩准其留支一成，作為辦公經費”，①並發給種土藥之戶畝捐小票作為繳捐憑證，以防“練長鄉保劣紳痞棍藉端需索”。同時，趙爾巽令清查種土藥畝數，以作為估征基礎。
種土藥畝數核查完畢後，由財政總局派員攜帶畝捐底冊赴各屬復查徵收，與原冊相符者，加蓋戳記，即作為估征畝數;如有原冊遺漏之戶，須另冊登記，除估征銀兩照收外，並須補收畝捐銀兩。每畝收估征銀4錢，“所收估征銀兩准地方官留支五厘作為辦公經費，以五厘作為徵收委員辦公經費”。 (2)對土藥徵收土藥捐。趙爾巽對土藥捐的徵收採取了如下辦法:1斤土藥征土藥捐銀4錢，徵收捐款每兩月呈解財政總局一次，其中八五歸公，以一成作為財政總局經費，以5厘作為土藥局辦公經費;1包土藥貼印花1張，注明斤兩、捐銀，印花存根按月呈報財政總局備案。
(3)對銷售土藥的商鋪實行坐票制。趙爾巽對各土莊實行坐票制，即“凡開設土莊須先請領坐票一張，納捐銀二十四兩，方准開鋪售賣，無票者概不准作此生意”，“于何日開張，即於是日赴財政總局遞呈請報，尚隱匿短報日期，一經查出，每短票一日，罰銀十兩”。坐票以一年為限，“無論何色生意買賣，但系賣土煙者，即應請領”。但坐票只作為買賣煙土的執照，土商請領坐票後，所有買賣之土藥，仍要納土藥捐。
應該指出的是，趙爾巽對奉天土藥捐的整頓，雖能夠在增加奉天財政收入、緩解奉天財政危機方面起到的一定作用，但趙爾巽所採取的措施並沒有立足於“禁”，而是將鴉片作為一項重要的財源加以充分利用。趙爾巽對奉天土藥捐的整頓雖與關內各省實行的土藥統捐方法不同，但其根本目的是一致的，即都將土藥稅捐作為重要的收入來源，而對土藥徵收稅款的直接後果是鴉片的氾濫和煙民負擔的加重。因此，為了增加稅收而縱容種植、販賣、吸食鴉片，是一種飲鴆止渴的辦法，其結果只能是官肥而民瘦。
6整頓鹽法奉天為產鹽大省，共有鹽場8處，每年產鹽一百七八十萬石，因此，鹽厘也成為了歷任奉天將軍的重要財源之一。但由於受日俄戰爭影響，奉天鹽厘流失嚴重。奉天“雖每年售鹽百萬余石，而業鹽私販不下三四千戶，鹽無定綱，課無定引，以致偷漏者多難以稽核”，且“不肖官吏更因之從中侵蝕，奉省鹽厘不暢盡由於此”。
同時，民間要求仿行淮鹽辦法、發行引票的呼聲也不斷高漲。針對這種情況，趙爾巽於光緒三十二年(1906)奏請裁撤督銷局，在奉天設立官鹽總局，並仿照淮鹽辦法對奉天鹽法進行了整頓。
當時淮鹽辦法為“百包予一照票，商人認領者，每一照票繳押岸銀50兩，准其永遠為業，因得利甚巨，票價因之日昂”。趙爾巽仿照這種辦法，規定奉鹽“百石為一票，凡認領者每票收票銀五百兩，亦准其永遠為業”。並規定每商只准領一票，不得多領，以防“領票既多，權利隨之總攬”。鹽商購得鹽票後，仍須繳納厘金，並“在鹽包上粘貼印花，以為完厘之據，並予以完厘執照，沿途局卡查驗放行，其如何銷售官不過問”。趙爾巽認為，“商人既知淮票得利之厚，而奉票當亦不致懷疑觀望，自必恐後爭先”。趙爾巽估計，實行這一辦法後，按照奉天每年產鹽一百七
八十萬石來計算，可收銀八九百萬兩，“而厘金一款，每年亦可收東錢三四千萬吊”。但這一辦法的執行效果並不理想，單從厘金來看，光緒三十二年(1906)，奉天全省共收鹽厘463，937兩，折合東錢僅400余萬吊。但同時不能否認，趙爾巽對奉天鹽法的整頓對奉天的新政改革確實發揮了一定作用，同樣以光緒三十二年的鹽厘收入為例，其中撥作奉天軍火經費42，653兩，編練新軍經費338，769兩，學堂經費9，968兩。
7改訂車捐
奉天車捐徵收辦法極為繁瑣，除邊門車捐、通江口補征車捐外，各州縣為了籌集新政費用，也都以各種名目徵收車捐，“名目既繁，易滋弊端”。有鑒於此，趙爾巽飭令財政總局制定了全省統一的車捐章程，並規定車捐由財政總局統一徵收。新章程於光緒三十二年(1906)年十月開始實行，從前各項車捐章程一律停廢，其具體辦法如下:
(1)奉天車捐統分為兩種:省內車捐和過路車捐。省內車捐分為三種:轎車、四套以下大車、五套以上大車。各種車輛均由財政總局定鑄精緻銅牌，釘于車沿右旁明顯處。轎車每輛每年收捐2元，四套以下大車每輛每年收捐4元，五套以上大車每輛每年收捐5元，無論官民車輛均一律照章納捐。車輛納捐領釘車牌後，可通行全省，有效期一年。
(2)根據新章程，各車戶如新置以上三種車輛並出門載運，則必須到財政總局照章納捐，領釘車牌。車戶如增加套數，應隨時報捐，改領車牌。
(3)對於外省車輛，如其願意報領奉省車牌，則參照省內車捐章程辦理，無論省內何地，概只查驗，不再納過路車捐。
(4)過路車輛是指來自吉、黑、蒙古、直隸等處的車輛，對於這些車輛，由財政總局發放執照，有效期三個月，在入境的第一局卡報領。徵收車捐標準為轎車每輛5角，四套以下大車每輛1元，五套以上大車每輛1元2角5分。期滿後須到就近局卡繳銷納稅，另換新照。
(5)所收車捐，5厘留為各捐局辦公經費，此外給領車牌、過往查驗，不准絲毫需索，違者撤參。
(6)京外大員和外國使臣領事等享有免稅權的人，由財政總局發給免稅車照。從以上辦法來看，趙爾巽對奉天車捐的整頓確實做到了“力除繁瑣，諸從輕減”，但某些州縣的執行效果並不理想。以海城為例，轎車每輛每年應收捐2元，但實收5元，“銅牌上定例一年，所有四鄉均未周知，運糧進城則罰八九元不等”。趙爾巽雖明確規定“各地方無論舉辦何項新政，就地籌款均不得再議加收車捐”，但各地方已然將車捐作為開闢財源的重要手段之一。
8裁併稅捐，實行統捐統捐是近代厘金向統稅演進過程中的一個重要階段。1903年，江西省率先實行統捐，將本省出產的大宗貨物如木植、夏布、土靛、瓷器和外省運至江西銷售的麻、煙葉等改收統捐。“因各貨情形不同，或添設專卡，或由厘卡兼辦，或歸州縣就地徵收”。江西的經驗後推行全
國，1906年10月奉天也開始試行統捐。
實行統捐的前提是裁併稅捐。奉天原有稅捐“名目參差，稅則紛雜，所有實效較各省為輕，商民有重征之苦，數十年來積重難返”。有鑒於此，趙爾巽於光緒三十二年(1906)年九月，將除煙、酒、土藥、鹽、牲畜、車捐等已另有專章辦理的稅捐之外的鬥秤捐、尺捐、豆餅捐、火車捐、河口之糧貨捐、沙防捐、陸路之門捐、海口之糧船湊掛捐、旗署之雜稅、糧貨山貨各捐、營口之八厘捐等一概裁撤，只收出產稅與銷場稅。出產稅專收本省土產，在出產地徵收，納稅之後，除銷售不再納稅。銷場稅在行銷之地徵收，過路者概不徵收。出產稅和銷場稅均由各統捐局徵收。其他具體辦法如下:
(1)出產稅分糧、貨兩類。天然生產未經人力製造的五穀為糧，其餘如豆油、豆餅等已經人力製造的為貨。出產之糧值百抽一，出產之貨值百抽一五。糧類出產稅只在囤積出運的店棧徵收，對民間買賣日食糧米並非囤積轉賣的，概不徵收。出產稅應在就近局卡或經過的第一個局卡交納，發給稅票，並在票內注明運往何處銷售或運往何處出口。
(2)銷場稅值百抽二，凡貨到銷場即應納稅，發給稅票。城鎮外設分卡查驗到境貨物，外來貨物由水路運入的，則在經過的第一個局卡納稅，由鐵路運入的則在貨離開鐵路的第一個局卡納稅。外地貨物共分三種，一為在本地銷售的，照納銷場稅;二為需要轉運到奉天其他地方銷售的，則報領護照，到銷售地後再納銷場稅;三為過路不在奉省銷售的，也須報領護照，但不納稅。
(3)糧類如已納過出產稅，磨成面後持有出產稅票者即不再征出產稅。人力手工製造的各種貨物，其原料如已照章納稅，若零星銷售，其出產、銷場兩稅一律豁免。
(4)糧、貨價值仿照海關估價辦法，將全省糧、貨統一定價，應納之稅均按估價核收，各項估價由財政總局每年調整一次。玉器、藥材不在估價之內，按照原價每100兩納稅20兩。
(5)各統捐局可在所收稅內扣留二成作為辦公經費。趙爾巽裁併稅捐、實行統捐是為了“獎勵農工，顧念民食”，其採取的具體辦法確實是“均從輕減”，在理論上也應具有操作性，但在施行過程中卻存在著一定的困難。比如，將全省糧、貨統一定價，並按估價徵收出產、銷場兩稅的辦法，雖簡化了徵收程式，保證了原有各項稅款的有效徵收，但由財政總局每年調整一次的估征價格很難跟上各項糧、貨實際價格的變化，連趙爾巽也不得不承認“各貨價值跌落，估價不無參差”。另外，奉天統捐在實際運作時，往往矛盾迭生，設想與現實之間的距離較大。裁減局卡應是統捐的基本要求，但奉天並未在裁卡上做努力，統捐不僅由原有厘卡辦理，甚至還要添設新的專卡，與舊有厘金並無多大差別，原來的額外徵收也沒有廢除。如果說對商民還稍有便利的話，那就是統捐章程規定的統捐貨物粘貼印花之後，下卡只准查驗，不許再征捐。而類似的內容在厘金章程中都有規定，凡不是逢卡完捐的省份，完厘之後在有效範圍內所通過的厘卡即只准查驗，不得再征捐。但是，這些大都是文字上的規定，實際的操作絕不是如此規範。另外，廣大商民對厘金的最大痛恨莫過於厘金局卡內兵丁吏役的留難需索、刻薄中飽，而僅靠實行統捐當然不會革除此類弊端。奉天辦理統捐的困難還在於同一貨物在奉天繳納統捐之後，運銷他省仍不免重征厘金，清政府自己也指出“若此省統捐而他省仍複抽收則諸多窒礙，統捐仍不能行”。因此，統捐並沒有真正減輕農民和商人的負擔。
9續收實官捐捐納本是清代買官鬻爵的一項弊政，清政府也不得不承認其流弊滋多，為吏治民生之害。清政府於光緒二十七年(1901)八月七日宣佈停止報捐實官，但虛銜封典翎枝貢監等項卻不在廢止之列。這項禁令並沒有得到有效執行，庚子以後由於各省財政空虛和庚子賠款的攤償，廉價拍賣官職已經成為各地彌補財政虧空的重要手段。奉天於光緒三十年(1904)由前任將軍增祺奏請開辦實官捐，規定“以收足一百萬兩為限，並虛銜封典七項常捐，以一年為限”。但光緒三十一年(1905)十一月，趙爾巽上奏說:“查此項實官捐現雖將次收足百萬，七項常捐亦已一年屆滿，而體察情形，實有萬難停止之勢。現取之於官者不過剔除中飽，取之於民者不過整頓糧稅，零星湊集，為數無多。當此強鄰日逼，庶政待興，財政艱難之時，幾將無從措手，惟恃實官及各項捐輸，若竟依限停止，不恃劫余……即新政要需亦恐無從取給。”奉天在一年之內即收實官捐100萬兩，這在庚子之後各實行捐官的省份中是比較突出的。趙爾巽同時奏請續收實官捐200萬兩，各項常捐展限一年。
奉天如此大規模地拍賣官爵，使大量捐官人員擠進官場，他們一旦得到實缺，便以百倍瘋狂搜刮民脂民膏，以收回買官的本利。捐官之人大多素質低下，“間有字亦不能多識者”，即使如趙爾巽所說，將賣官所得之款用於“新政要需”，但這些捐官之人作為新政的具體實施者，賣官之款也必然會或多或少地被他們掌握。
三、結語從財政收入的增長來看，趙爾巽對奉天財政的改革確實收到了一定的成效。
奉天“各城厘稅收數有較往年增至五六倍者，有增至三四倍、一二倍者”。自光緒三十一年(1905)七月至光緒三十二年(1906)六月，一年中奉天財政總局共徵收鬥秤稅銀913，494兩，厘捐銀329，098兩，東邊各稅銀359，260兩，木植捐銀43，256兩，河口糧貨銀39，931兩，期糧捐銀71，516兩，營口八厘捐銀136，451兩，煙斤加價銀67，281兩，酒斤加價銀345，901兩，土藥畝捐估征銀310，608兩，鹽稅銀1，193，591兩，船規湊掛銀15，277兩，總計收銀3，825，657兩。此一年的收入比光緒二十八年(1902)奉天各項厘稅收入增加230萬兩以上，“即較二十四年依克唐阿整頓最旺之年收162萬者，亦增至200萬以上，誠屬成效昭著，為各省近年來所罕有”。此種說法並非誇張，以光緒三十四年(1908)各省收支情況為例，在“庚子事變”以後各省份財政赤字普遍膨脹的情況下，奉天財政依然能夠有所盈餘，具體數字見下表:
光緒三十四年(1908)各省歲入歲出表
(單位:萬兩)
省區歲入歲出盈虧省區歲入歲出盈虧
奉天1580715589218陝西39644128—164
吉林48595356—497甘肅31223291—169
黑龍江9332291—1358新疆31723347—175
直隸2165923574—191 | 
以趙爾巽主政東北時期的奉天財政改革為中心