從中國歷代的行政管理制度來看，清代的行政管理制度及管理機制無疑是最完善的。儘管清朝統治者是以少數民族的身份入主中原，但他們能夠在建立政權的過程中迅速地接受漢文化，並且在行政建置上沿襲明制；同時，清朝是中國歷史上的最後一個封建王朝，因此可以在更多方面吸取、總結前代的經驗，成為集大成者。清代的行政管理制度反映在諸多方面，而則例的纂修應該是最為突出的一個內容。 

一、從會典的編纂到則例的纂修 

清政府在建立、健全各項制度的同時，還援明代之例，以立法的形式將這些制度固定下來，即所謂“創制立法”。這就是《大清會典》的編纂。 

《明會典》之纂修始於弘治十年（1497），以閣臣徐溥等領銜編纂，此時離明朝建立已有130年。然次年成書後並未刊行，至正德四年（1509）由李東陽重修後開始付梓。清朝在剛剛建立不久，就有朝臣看到了建立全國性行政法規的重要性。順治五年（1648），工科右給事中魏象樞上疏首言修會典事，他認為，在“禮樂大典，法度維新”之時，“乃有次第修舉萬不可缺者，莫如會典一書”，而“會典所載，皆百臣奉行之政令，諸司分列之職掌，即官禮諸制，無不條悉其中”，因此奏請皇帝敕下編輯，並強調編修會典的目的在於“庶臣工有秉式，制度無紛更，其於治道非小補也”[1]。顯然，魏象樞是想通過會典的編纂，使各級官員在日常工作中有“秉式”。這反映出，清統治者在行政管理上已有比較成熟的認識。由於順治時清廷忙於征戰，無暇多顧，因此，修會典事暫時擱置下來。直到康熙二十二年（1683）統一臺灣之後，次年五月，康熙帝才下令纂修《大清會典》，並且明確了修會典的目的，即“用以昭示臣民，垂憲萬世”，且“行諸今而無弊，傳諸後而可懲” [2]。遂令大學士勒德洪，明珠、李蔚、王熙、吳正治為總裁官，正式開始了有清一代會典的編纂工作，至康熙二十九年告成。 

雍正二年（1724），因禮部侍郎蔣廷錫奏請，清廷第二次開館纂修《大清會典》，旨在將康熙二十五年至雍正二年“未經編輯”的“章程”加以充實。於是令各部院衙門將“所定禮儀條例，俟開館後造冊送館編輯” [3]。至雍正十一年，二修《大清會典》告成。 

乾隆初年，由於乾隆帝親自對康、雍兩朝會典“時加披覽，間為討論”，看到了其中存在的一些問題：康、雍兩朝會典尚屬草創，其中有些內容或“未經考證”，或“未溯本源”，或因“案牘之不全”，故“舛訛疏漏，均不免焉” [4]。這顯然不利於各級官吏照章辦事。因此，乾隆十二年（1747）正月，高宗下諭再次纂修。二月，乾隆帝對這次纂修的目的做了明確闡述。他強調，“會典一書，上自郊廟朝廷，行之直省州縣”，因此，必使之成為“一代之典章，垂之冊府，非若詞章之僅資諷詠” [5]。為了達到這一目的，高宗要求“稿本繕成一二卷，即行陸續呈奏”，改變康，雍兩朝修會典時，待“全帙告竣，一並進呈”的做法，以避免“既浩汗而不易披尋，亦已成而難於改作” [6]之弊。同時，對會典體例做了重要調整。《大清會典》採用“以官統事”的編纂方法，即把有關規章制度分別記述於各衙門之下，但康、雍兩朝會典在編排上是將制度與事例並列，乾隆時，隨著各項制度已趨於穩定，體現在編纂會典時更加明確了“會典以典章會要為義，所載必經久常行之制” [7]，以及“例可通，典不可變”的主旨，因此，“區會典、則例各為之部” [8]，期於將來有“因時損益”之處，只須在則例內增改，“無須全書更動，庶一勞永逸，以便遵循” [9]。這樣，從《乾隆會典》起，會典、則例始分為兩部分。以後的嘉慶、光緒兩朝再修會典，均沿此例。 

《大清會典》所記錄之內容，如《乾隆會典·凡例》所稱：“凡職方、官制、郡縣、營戍、屯堡、覲享、貢賦、錢幣諸大政于六曹庶司之掌無所不隸。”可以說，它是清政府行政法規之大綱。《大清會典》的頒行，是要求各行政機構一律按制度規定的條文行事，不得違背。如果在處理政務時發現新的問題，再奏請皇帝裁決，以形成新的補充事例。 

但是，《大清會典》只是作為清朝行政法規之大綱，並不能具體到每個部門，每項專職工作。因此，為了使各級官員更有效地處理日常政務，保證各級政府部門、各項專職工作的正常運轉，從而更有效地進行統治，清政府在編修會典的同時，還特別重視對各部院則例、條例的編纂。這些則例、條例，相當於各行政機構的工作守則，辦事規章，是清朝行政法規的主要表現形式。應該說，清代則例、條例的纂修，在一定程度上也是吸取了明代的經驗。如明代有《諸司職掌》、《禮儀定儀》、《軍法定律》等，主要記述有關法規條例，而清政府在吸取前朝經驗的同時，大加恢拓，從而形成了獨具清朝特色的行政管理制度。 

清代的則例，有以衙門命名的，如《宗人府則例》、《理藩院則例》、《吏部則例》、《戶部則例》、《禮部則例》、《刑部則例》、《工部則例》、《內務府則例》、《光祿寺則例》、《太常寺則例》、《國子監則例》等，還有以某些專項內容命名的，如兵部、吏部的《處分則例》，吏部的《銓選則例》，戶部、兵部、工部的《軍需則例》，工部的《軍器則例》、《工程做法則例》、戶部的《關稅則例》，以及《八旗則例》、《宮中則例》、《督捕則例》、《河工則例》、《物料價值則例》等。此外，同於則例而名之曰條例、全書者尚有許多，這些條例，全書則均以專項內容命名，如《科場條例》、《磨勘條例》、《律例全書》、《學政全書》、《賦役全書》等。總之，“清中央政府各部署均有規章細則”，地方則有條例、省例，如《布政司一切條例》，邊疆又有律例、章程、事宜等，如《回疆則例》、《蒙古律例》，可謂“名目繁多，有條不紊” [10]。故前輩王鐘翰先生稱：“終清一代行政，大約‘例’之一字，可以概括無餘。” [11]這的確是抓住了清代行政管理制度的核心內容。 

屬於各部院的則例，實際上是該衙門工作條例、守則之總匯。其編纂體例大體可分為以下兩種：一種是按該衙門所屬機構分類，各機構下再按其工作內容分列條款；另一種情況，則完全按內容分類，如《戶部則例》，即分為戶口、田賦、庫藏、漕運、關稅、兵餉等十六大項，每大項之下再分若干小項。屬於專項內容的則例、條例，則全面記述，反映這一專項內容的各項規定及實際操作程式。如《科場條例》即對有關科舉考試的方方面面，包括考生的資格，考試的時間與地點，考試的方式與內容，考官的選拔與回避，閱卷的程式與規則，錄取的名額與標準，考取後的待遇等，一一列出，不僅發給考官，而且在考場外張貼，使所有參與科舉考試的士子、考官及管理人員人人知曉，個個照章辦理。 

則例、條例的編纂有個過程。這一過程恰恰反映了清政府對官員的行政管理能力及效果是十分重視的。清初，則例的編纂只是極少量，主要是迫於形勢，出於需要。如順治時為抓捕逃人，編有《督捕則例》；為解決賦役徵收問題，編有《賦役全書》。康熙時也編有《刑部則例》等。這些都是為了解決一個特定時期最重要的問題而特別制定的。還有些則例、條例是針對個別部門在管理上出現的一些問題而臨時制定的。如康熙十七年，都察院左都禦史魏象樞在磨勘順天鄉試卷時發現科舉考試中的諸多弊端，遂上疏奏請修定《科場條例》[12]。總之，清代則例、條例之初纂，完全是出於行政管理的需要。在幾十年的實踐中，這些則例、條例有效地保證了各級官員在處理行政事務時有章可循。因此，到了乾隆時期，則例、條例的編纂便形成了高潮，並成為清政府在行政管理上的一項重要工作，各部院的則例基本上都是在乾隆時期修成的，並使這一編纂工作形成了制度化。 

乾隆時期對則例、條例的大規模編纂，來自兩個方面的要求，一方面是皇帝要對各級官員的工作定出具體章程，使其嚴格遵守。如乾隆三十九年，山東巡撫徐績等人在鎮壓王倫起義時，將“內地捕賊”錯按“徵調”動用軍需，有違財政支出條例。其後，乾隆帝特頒諭旨，指出在軍需方面的這一問題，同時還提到四川駐軍在發賞號時的過濫現象，要求軍機大臣等將各省軍需事例，“分別條款，悉心妥定章程”，“俾得永遠通行遵照” [13]。正是根據這一諭旨，《戶部軍需則例》、《兵部軍需則例》、《工部軍需則例》等編纂頒行。另一方面，各部院也根據實際需要奏請制定章程，作為辦事準則，以免工作中出差錯。如乾隆二十六年，貴州巡撫周人驥上了一個奏摺，指出現有的各部之例已不適應新的情況，而“新舊未纂之案，不下數千百件，若不亟為編輯成書，誠恐年久愈積愈多，更難考究” [14]，希望各部能有更詳細的章程，以便遵行。此奏引起乾隆帝的重視，遂令各部議複。戶部認為，“戶部系錢糧總匯，較之別部款項繁多，一應事件俱恪遵成案辦理”，“應將有關成例案件詳細檢查”，並“照吏部等部之例頒行各省，一體遵行” [15]。於是，於敏中等人奉命編纂了《戶部則例》，於乾隆四十一年頒行。工部亦考慮各省開造工程用料銀兩，“參差互異，若不厘定章程，難昭畫一” [16]，於是編纂了《物料價值則例》，於乾隆三十三年頒行。 

毫無疑問，則例的纂修是時代發展的需要。隨著封建社會的長期發展，封建統治者必然要尋求更為有效的管理方式，則例顯然是適應這一需要而產生的。而諸多則例、條例的纂修，反映出中國封建統治者在行政管理水準上有了質的飛躍。 

二、則例的續修及實施 

則例、條例的纂修及頒行，就是要各級官員嚴格遵照章程辦事，一切做到有章可循。因此，中央機構中的重要部門都有各自的則例及專項則例、條例。有清一代的則例、條例究竟有多少，目前很難做出準確的統計。據王鐘翰先生在《清代各部署則例經眼錄》一文所錄，即有五百餘種[17]。這數目眾多的則例、條例，無疑是清代行政管理水準、狀況的體現，也成為我們研究清代行政管理制度必不可少的重要資料。 

則例、條例的條款內容，大多是根據歷年案例寫出的具體規定，也有少數條款直接引自上諭，表明對某一問題的處理辦法。如《科場條例》中有一項規定，“同考未經呈薦之卷，主考搜出取中，止准列於五十名後，不得濫置前列。” [18]這一條款完全取自乾隆帝的諭旨。[19]這是乾隆帝為限制主考官權力而做出的決定。則例、條例中所列條款極為細緻，甚至包括辦事程式亦一一列出。所有條款，要求各級官員必須嚴格遵守，實際上是清政府制定的行政法規在各衙門的具體化。 

由於政府各部門在處理日常政務時會不斷發現和遇到新的問題，因此，清代規定，各部院的則例、條例要不斷調整、完善、補充，以適應新的情況。這就使則例、條例的纂修工作形成了經常化、制度化。這種制度化，主要表現在則例、條例的不斷續修。所謂續修，並非重新編纂，而是針對在日常處理政務中遇到的新問題，根據實際需要，不斷將條款內容補充完善，以保證則例、條例始終具有權威性。如《工部則例》在雍正時已頒行，至乾隆二十一年，李元亮等指出，尚有“從無定例者”，應“分別條款，編輯成帙”，“庶免先後參差，輕重失當之弊” [20]，遂有《續增工部則例》之纂修。關於續修時間，據《清文獻通考》載；“各部則例每十年請纂修一次。” [21]但實際操作中並未得到嚴格遵行。清代亦有五年一小修、十年一大修之例，實際上都是根據需要而定。如《戶部現行常例》，因其事關國計民生，且變化很大，其纂修最繁，幾乎一年一修，也有些則例五年一修，如《戶部則例》於乾隆四十一年告成後，四十五年、五十年、五十五年三次續修。也有超過十年的，如《禮部則例》於乾隆三十五年告竣，而再次請旨纂修，已是乾隆五十八年。其實，則例、條例的續修與否，關鍵在於行政管理的需要，也就是說，是以新增案例的多寡而定的，因此，不可能嚴格以十年為期。實際情況也是如此，清代的則例、條例嚴格按十年一修者微乎其微。如乾隆三十二年，禮部奏請纂修《學政全書》，並稱；“嗣後統以十年為期，續加纂輯”。但是在乾隆五十七年頒行後，“因案例增改無多，是以屆期未加纂輯” [22]，至嘉慶十五年（1810）才再次請旨續纂，時隔十八年矣。顯然，續修的時間是根據不同部門的實際需要而確定的。 

各項則例、條例的纂修及實施，至少從形式上保證了各項規章制度的貫徹與執行，做到了制度的法律化，進而保證了行政管理的規範化。這是清代行政管理上的一大特徵，也是專制主義中央集權強化的必然結果。這樣，既可使政令統一，標準一致，又可保證對各級官員的控制和約束，說明清政府在行政管理制度上遠遠超過前代。例如吏部定有《處分則例》，對各級官員在何種情況下，出現何種過失，作何處分，均有明確記載。因此，當一些官員在處理政務時出現差錯、過失或瀆職問題時，只須依例議處，我們在清代文獻中經常可以看到這樣的記載。《學政全書》規定了各省主管教育、考試的最高長官學政的各項職責，包括對本省各儒學的招生考試（提學試）、錄取名額，以及對儒學生員的歲考、科考等，這樣，無論何人接任學政，只須照章辦事。 

當然，在各級官員依則例、條例辦事的過程中，也還存在著一些問題。從制度本身看，其缺陷是缺乏彈性，不能充分發揮各級官員的積極性和主觀能動性。例如，當新的問題發生，出現與則例、條例不盡相同的情況，官員不可擅作主張，而必須“請旨定奪”，即上報朝廷或皇帝，待提出新的解決辦法後再實施，這無疑從另一方面為處理公務帶來不便，甚至會坐失良機。另外，當吏治腐敗時，官員有法不依，視則例、條例為兒戲的現象時有發生。對此，清政府只要發現就要警告，甚至嚴肅處理。嘉慶四年，嘉慶帝發現某些省分在對犯人使用刑具上未按朝廷所頒條例辦理，如“蘇州有新造小夾棍等名目，湖北又有數十餘斤之大鎖”，均系私造，遂頒上諭稱：各種刑具均“有一定尺寸式樣”，“若私創刑具，任用非法，例幹嚴禁”，“況官設刑具，原視犯者情罪之輕重，分別責罰。即施之邪教，亦應概用官刑，何況審辦尋常案件，自設非刑，任情妄逞，借嚴峻之法，濟貪酷之私，此而不嚴行查禁，何以肅吏治而服民心？”因此，他“通諭各直省督撫嚴飭所屬，嗣後一切刑具，皆用官定尺寸，頒發烙印。如有私自創設刑具，非法濫用者，即行嚴參治罪，決不寬貸” [23]。儘管清政府不斷要求各級官員照章辦事，而違規的現象還是屢見不鮮。特別是在晚清，朝政腐敗，胡作非為的官吏更視則例、條例為一紙空文。但是，無論如何，則例、條例的的纂修及實施，標誌著中國封建社會的行政管理制度已進入一個新的發展階段。 

清朝是中國歷史上的最後一個封建王朝，中央集權制的發展達到了頂峰。就專制主義行政管理制度的法律化而言，清代亦達到了封建時代的最高程度。行政管理制度是保證國家機器正常運轉的重要環節，在中國封建社會特定環境中，其效果如何，又是檢驗專制主義中央集權制強化與否的重要標誌。嚴密的行政管理制度往往與中央集權制的加強並行。清代行政管理的各方面制度不僅是圍繞著加強專制主義的權力而制定，而且特別突出的是以行政立法的形式來確認它的地位。《大清會典》的幾次修定，各部院則例、條例的大規模編纂及其制度化，反映了清代行政管理制度與封建專制的高度統一。行政管理的法律化，又促進了專制皇權的加強，同時說明封建專制主義中央集權制的發展到了清代又有了新的突破。 

參考文獻： 

[1] 魏象樞：《聖朝大禮既行，亟請更定會典以明職掌，以懸國制事》，《寒松堂全集》卷一《奏疏》。 

[2]《清聖祖實錄》卷一一五，康熙二十三年五月己巳。 

[3] 《清世宗實錄》卷十九，雍正二年閏四月丁醜。 

[4] 《清高宗實錄》卷二八二，乾隆十二年正月丙申。 

[5] 《清高宗實錄》卷二八四，乾隆十二年二月丙寅。 

[6] 《清高宗實錄》卷二八四，乾隆十二年二月丙寅。 

[7] 《乾隆會典·凡例》。 

[8] 《乾隆會典·禦制序》。 

[9] 《乾隆會典·凡例》。 

[10] 王鐘翰：《清代各部署則例經眼錄》，《清史續考》，臺灣華世出版社，第284頁。 

[11] 王鐘翰：《清代各部署則例經眼錄》，第284頁。 

[12] 魏象樞：《為再陳科場條例，以期實可遵行事》，《寒松堂全集》卷四《奏疏》。 

[13] 《清高宗實錄》卷一○○六，乾隆四十一年四月丁未。 

[14] 嘉慶《戶部則例·總類》，乾隆二十六年五月十五日戶部奏。 

[15] 嘉慶《戶部則例·總類》，乾隆二十六年五月十五日戶部奏。 

[16] 乾隆《物料價值則例》卷一《疏奏》。 

[17] 見王鐘翰《清史續考》第285頁。 

[18] 光緒《欽定科場條例》卷十九《內簾閱卷·同堂校閱·現行事例》。 

[19] 見《清高宗實錄》卷一三二七，乾隆五十四年四月甲辰。 

[20] 嘉慶《續增工部則例·疏奏》，乾隆二十一年三月十四日李元亮等奏。 

[21] 《清文獻通考》卷二二二《經籍十二》。 

[22] 嘉慶《學政全書·卷首》，嘉慶十五年六月初十日禮部奏。 

[23] 光緒《大清會典事例》卷七二三《刑部·名例律·五刑》。 

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