清朝在定鼎中原、鞏固政權的過程中，曾經以“恩威並施”、“因俗而治”為方針，採取一系列重大措施，加強了對邊疆地區的治理。清朝的西藏政策，就是其中的重要組成部分之一。根據不同時期、不同形勢的要求，清朝治理西藏的政治目標有所不同，所采行的具體政策措施亦有所不同。但是，“因俗而治”，提倡、扶植和利用藏傳佛教作為其思想統治的工具，以求為其保持西藏地區的穩定與安寧的統治目標服務，並不失時機地進行政治滲透，加強行政管理，卻始終是其治藏政策的核心，至少在清前期是如此。從總體上看，清朝對西藏地區的治理，呈現出明顯的歷史階段性，從無到有，從間接到直接，並在18世紀末達到其頂點。鴉片戰爭後，由於清朝統治階層的日趨腐朽和內憂外患的頻仍，清朝對西藏地區的統治也逐漸趨於削弱。 

一 

清朝早在太祖努爾哈赤時期就開始實行優禮、尊崇藏傳佛教僧侶以結好蒙藏民族的政策，入關定鼎後，依然為曆世皇帝堅持不渝，這顯然是與藏傳佛教在蒙藏民族中擁有巨大影響力，“外藩蒙古惟喇嘛之言是聽”，甚至以藏傳佛教為幌子進行割據活動，嚴重影響清朝對廣大蒙藏地區的統一和控制有關。再說，清朝的崛起和打敗明軍在很大程度上仰賴於蒙古騎兵的支持，入關奪取全國政權後，蒙古王公便成了清朝中央政權的重要支柱，而他們依然虔信藏傳佛教。因此，為了鞏固政權，完成統一大業，清朝統治者也必須採取針鋒相對的措施，優禮、崇奉藏傳佛教以使蒙古“誠心歸附，以障藩籬”。這是清朝統治者採取崇奉藏傳佛教政策的深刻歷史原因，清朝最高統治者也曾多次闡明這一點。如乾隆說：“蓋中外黃教總司以此二人（指達賴喇嘛和班禪額爾德尼——引者），各蒙古一心歸之，興黃教，即所以安眾蒙古，所系非小，故不可不保護之，而非若元朝之曲庇諂敬番僧也”[1]。 

如果說清初採取這一政策是為了安撫、籠絡乃至號令蒙古諸部，以完成統一大業，那麼在統一蒙古各部後，清朝政府並沒有改變而是繼續推行其尊崇、利用藏傳佛教的政策，卻有著另外的政治目的和意圖，即是想利用宗教首領的特殊社會地位和巨大政治影響，牽制世俗貴族，以防其“擅權滋事”乃至形成藩鎮勢力，鞏固和加強清朝中央政府的控制和管理。 

同時，清朝統治者對藏傳佛教勸導人民安于忍受現實苦難，把希望寄託于來世的幸福的說教有所瞭解，他們深知這一說教將消弭廣大勞動群眾的鬥爭意志，使其帖然服從於封建統治，從而有利於保持西藏地方局勢的穩定。對於以穩定和安寧作為控制西藏最高目標的清朝政府來說，這將是求之不得的。雍正帝說：“黃教之傳，所以推廣佛經之旨也。……廣布黃教，宣講經典，使番夷僧俗崇法慕義，億萬斯年，永躋仁壽之域，則以佐助王化，實有裨益。”[2]因此，清朝政府繼續採取崇奉藏傳佛教的政策，利用藏傳佛教這種調和社會關係的功能，對西藏地區進行彈性社會控制。 

基於這樣的認識，也出於這樣的目標，清政府在西藏極力宣導黃教，優禮喇嘛，廣建寺廟，賦予喇嘛、寺院以種種特權，造成黃教寺院集團擁有極高的社會經濟地位和巨大的政治影響力。珠爾墨特那木紮勒事件後，清政府授予達賴喇嘛掌理西藏政教兩務之全權，正式建立噶廈政府，秉承達賴喇嘛旨意辦理日常事務，並另設全由僧官組成的譯倉列空（yig-tshang-las-khungs）以牽制噶廈，遂成定制，西藏社會局勢也從此趨於安寧。可以說，清朝政府利用藏傳佛教進行彈性控制，達到了維持西藏社會穩定的目的。 

清政府在以“修其教不易其俗，齊其政不易其宜”為民族政策的基本方針，“因俗而治”，崇奉、利用藏傳佛教以牽制世俗貴族勢力，並以佛教“勸善去惡”之說教引導西藏人民的社會心理趨向，以維持西藏社會的安定的同時，順應歷史潮流，根據不同時期的不同形勢條件，不失時機地、穩妥而巧妙地加強了對西藏地區的行政管理，並在乾隆末年達到登峰造極的地步，將西藏完全置於清朝中央政府的控制之下。 

17世紀下半葉，清朝剛剛定鼎北京，統一全國的大業尚未徹底完成，統治者的主要精力集中於鞏固繈褓中的中央政權，尚無力顧及西藏地方的事務。但是，為了籠絡、控制蒙古王公勢力，又不得不對西藏的達賴喇嘛表示關注。順治十年（1653），清政府冊封五世達賴喇嘛為“西天大善自在佛所領天下釋教普通瓦赤喇怛喇達賴喇嘛”，承認、肯定並進一步確立了達賴喇嘛“領天下釋教”的宗教領袖地位。與此同時，清政府又冊封顧實汗為“遵行文義敏慧顧實汗”，並要求他“作朕屏輔，輯乃封坼”。清政府的用意，顯然是想通過採取政教分離的政策，一方面通過冊封達賴喇嘛以收籠絡、收撫蒙古之效，另一方面又通過冊封已經歸順清朝的顧實汗控制藏政以達其控制達賴勢力的膨脹、實現對西藏事務的間接管理的目的。 

到17世紀末葉，隨著蒙藏統治集團內部矛盾的激化，西藏上層開始借助達賴喇嘛的巨大影響力，架空和碩特汗王的統治。為了防止西藏上層僧俗與準噶爾勢力結為奧援，清朝開始加強對西藏的直接管理。康熙四十八年（1709），清朝政府以“西藏事務不便令拉藏獨理”為由，派侍郎赫壽前往西藏，“協同拉藏辦理事務”，開清廷直接派官管理西藏之端，又於康熙五十二年（1713）冊封五世班禪洛桑益西為“班禪額爾德尼”，以削弱達賴喇嘛的勢力，保持西藏社會的安定。 

驅逐準噶爾勢力出西藏後，清政府對西藏地方行政體制進行重大改革，廢止和碩特汗廷在西藏的統治，直接任命康濟鼐、阿爾布巴、隆布鼐、劄爾鼐、頗羅鼐等若干西藏貴族為噶倫，共同負責西藏地方政務，從而進一步加強了清政府對西藏的施政。但是，未及數年，諸噶倫之間的矛盾又日益明顯地暴露出來。 

雍正帝意識到了西藏形勢的嚴重性。為防止眾噶倫的不和導致西藏地方的分裂和動盪，于雍正五年派內閣學士僧格、副都統馬喇前往西藏，監督並調節上層統治集團內部的關係，以穩定西藏政局。但未及二大臣到藏，阿爾布巴等人首先發難，設計殺死康濟鼐，並派兵到後藏追殺頗羅鼐。頗羅鼐一面組織後藏及阿裏三圍地區的武裝，保護班禪免為所害，“增兵設哨”，堵截準噶爾通路，並與前藏部隊殊死戰鬥，[3]一面火速派人上奏清廷，“請兵問逆”。雍正帝認為這是加強清政府對西藏的控制的極好機遇，便派兵入藏，處死阿爾布巴等人，安定了西藏政局，並進行了一系列改革：1.封頗羅鼐為貝子，令其總理西藏政務；2.將後藏拉孜、昂仁、彭措林三個宗封給班禪，進一步培植班禪勢力以分化和抗衡達賴勢力；3.下令將打箭爐、理塘、巴塘等地劃歸四川，將中甸、阿墩子、維西等地劃歸雲南，又從南稱巴彥等處七十九族中劃出四十族歸西寧辦事大臣管轄。 

頗羅鼐對清政府忠誠恭敬，矢勤矢慎，治理藏務功績顯著。1747年3月，頗羅鼐病逝，次子珠爾墨特那木劄勒襲爵統理衛藏事務。珠爾墨特那木劄勒總理西藏事務後，既與達賴喇嘛發生衝突，又奏請乾隆撤出西藏駐軍，隨後又設計殺害了其兄阿裏公珠爾墨特策布登，誣構抄沒噶倫布隆贊（即仲孜旺傑饒丹，vbrong-rtse-dbang-rgyal-rab-brtan）等，“凡頗羅鼐所用舊人，殺害、抄沒、黜革者甚多”[4]。由於駐藏大臣傅清、拉布敦和七世達賴喇嘛等人的努力，事態很快被平息下去。事後不久，清廷派四川總督策楞、侍郎兆惠帶兵入藏，辦理善後事宜。 

在乾隆皇帝看來，“西藏經此番舉動，正措置轉關一大機會，若辦理得當，則可保永遠寧謐。如其稍有滲漏，則數十年後又滋事端”。[5]因此班第等人根據乾隆帝“西藏事必當眾建而分其勢”和“嗣後必須達賴喇嘛得以主持，欽差大臣有所操縱，而噶倫不致擅權”的原則，對西藏地方行政體制進行了重大改革，並與達賴喇嘛、公班第達等西藏上層商酌制定善後章程。[6] 

此前，儘管西藏地方政權體制幾經改變，但清朝政府政教分離的治藏政策卻一直未變。經過近百年的歷史實踐，清朝統治者已經充分認識到宗教在西藏社會中的崇高地位和巨大影響，要想保持西藏社會的長治久安，把強大的宗教勢力排除在外是不行的。因此，清朝政府在珠爾墨特那木劄勒事後整頓藏政時，一改以前的政教分離政策，授予七世達賴喇嘛管理西藏行政事務的權力，實行政教合一之策，確立達賴喇嘛在西藏的政教領袖地位，從而有效牽制世俗貴族勢力的膨脹，以求達到維持西藏社會安寧的目的。 

根據這樣的政策原則，清政府廢除了在西藏封授郡王的制度，建立了噶廈政府：噶廈由三俗一僧四名噶倫組成，處理西藏日常政務，其重大事務及驛站緊要事件以及補放第巴頭目等官，均需呈請達賴喇嘛並駐藏大臣酌定，俟奉達賴喇嘛印信和駐藏大臣關防遵行，並明確規定噶倫必須在噶廈公所辦公，不得添用私人。[7]為了限制和削弱西藏世俗貴族勢力，不但破例在噶廈政府中委任一名僧官噶倫，還另外設立全由僧官組成的機構——譯倉列空（yig-tshang-las-khungs），並明文規定噶廈的一切公文、政令必須經過譯倉的審核鈐印方能生效。 

駐藏大臣在珠爾墨特那木劄勒事件中的處境，由於沒有駐防清軍的支持而孤懸絕域以至被害的經歷，促使乾隆皇帝認識到加強駐藏大臣力量以提高其地位的重要性。因此，此次整頓藏政，清朝不但恢復了駐兵西藏的制度，留500官兵駐守拉薩，由駐藏大臣節制，還將達木蒙古八旗劃歸駐藏大臣直接管轄，“一切調撥，均依駐藏大臣印信文書遵行，噶倫、代本等不得私自差遣”[8]。 

通過這次改革，清朝不僅在西藏建立了達賴喇嘛統領下的噶廈地方政府，而且極大地加強了駐藏大臣的力量，提高了駐藏大臣的地位，並制定章程，以法律形式將這種改革成果固定下來，有力地促進了西藏地區的穩定和安寧。從此以後，西藏地方政教合一的政權結構開始形成並固定下來，沒有發生大的改變，直至20世紀中葉。 

1757年，七世達賴喇嘛圓寂。乾隆皇帝“念衛藏地方緊要”，“不可無為首辦事之人”[9]，便依西藏僧俗之願，“賞迪穆呼圖克圖諾門汗之號，俾令如達賴喇嘛在日一體掌辦喇嘛事務”，並“諭伍彌泰、薩喇善務宜留心，遇有一切事務，俱照達賴喇嘛在時之例，與迪穆呼圖克圖商辦，毋令噶隆等擅權滋事”，開始在西藏建立攝政制度。 

1788年、1791年，廓爾喀兩度進兵侵擾西藏，引起清朝統治者的高度警覺，派福康安率大軍入藏，驅逐廓爾喀侵藏軍隊，安定西藏社會局面。福康安在驅逐廓爾喀侵略軍，班師回藏後，懲辦禍首，處理善後事宜，並根據乾隆皇帝“熟籌妥辦，另立章程，務期經久無弊，一勞永逸”的旨意，對西藏地方政教制度進行了一次較為徹底的改革，其要者有二：1、設立金瓶掣簽制度，以杜達賴喇嘛等呼畢勒罕“以親族姻婭遞相傳襲”；2、進一步提高駐藏大臣地位，“嗣後藏中諸事，皆當駐藏大臣管束料理”。 

儘管“酌定西藏善後章程”十三條已經極大地提高了駐藏大臣的地位，規定藏中所有重大事務均須“稟報達賴喇嘛並駐藏大臣酌定辦理”，但西藏地方各第巴、營官等俱聽噶倫指揮，遇有應辦事件亦皆由噶倫轉稟達賴喇嘛辦理，只“間有稟知駐藏大臣之事”。“駐藏大臣諸事祗總大綱”，“事權不專，情形不熟”，“而達賴喇嘛深居習靜，外事未能周詳”，因有“噶布倫等乘機干預，多至擅專”情形。[10]因此，進一步提高駐藏大臣的地位，擴大駐藏大臣的許可權，將藏中政務嚴格置於駐藏大臣管轄之下，就成為清朝此次整頓藏務的核心問題。乾隆五十八年（1793），清政府正式頒佈“欽定藏內善後章程”二十九條，明確規定駐藏大臣與達賴喇嘛、班禪額爾德尼地位平等，共同協商處理西藏地方事務，凡噶倫以下大小官吏及活佛，皆為駐藏大臣屬下，需聽駐藏大臣指揮。通過這一章程規定，駐藏大臣總攬了西藏地方人事、行政、財政、軍事、司法、外交等一切重要政事權力，使清朝中央政府對西藏地方的統治達到登峰造極的地步。 

二 

鴉片戰爭以後，隨著外國資本主義列強的侵略和各地人民反帝反封建鬥爭的不斷高漲，清政府為層出迭現的內憂外患所困擾，其統治逐漸走向崩潰，經營西藏的精力、財力等等均受到限制。因此，清朝對西藏的統治，也從乾隆末年的鼎盛逐漸趨於衰弱，集中表現于駐藏大臣權力的不斷衰退和削弱，駐藏大臣以及通過駐藏大臣體現的清王朝之威望，也在清廷崇洋媚外政策的推行中逐漸消退。 

1844年，清廷任命琦善為駐藏大臣。琦善到任未久，即以“貪黷營私”等罪奏革了策墨林呼圖克圖阿旺降白崔辰嘉措的攝政之職，並頒行“酌擬裁禁商上積弊章程”二十八條，重申了駐藏大臣的職權、地位，對攝政一職的產生、職權等也做了較為詳細的限制性規定。[11]從後來的史實看，這一章程的制定並未對西藏社會政治產生多大影響，倒是在他任內的某些改革措施，極大地削弱了駐藏大臣的權力和影響： 

其一，琦善認為駐藏大臣對商上佈施出納的稽核流於形式，“但憑商上呈開，仍屬有名無實”，因此，奏報清廷“商上佈施請仍歸商上經理”，放棄對商上收支的監督權。[12]道光皇帝也批准了琦善的奏請。其二，琦善認為，1、駐防西藏清軍雖有1000餘名，然多用於接送文報、匠役、衙門當差、看守倉庫等，防務尤須藏兵；2、藏兵的裝備、口糧等項，系由噶廈政府籌辦，遇有軍務，亦由噶倫帶兵征剿，如果“於操兵一事令其置身局外，不惟遇有徵調，兵將素不相習，難期得力；即平日修制軍裝各項，亦恐推委有詞”；3、“駐防將備僅此數人，川省距藏鳥遠，每值更換，動輒經年，遇有缺出往往以千、把、外委越級暫護，官卑職微，不但難資統馭，且亦呼應不靈。”因此，奏請清廷“嗣後番弁兵丁一切操防事宜，均責成噶布倫等經理”，將藏軍指揮權歸於噶廈政府。 

琦善對藏事的這種改革，標誌著清朝對西藏統治由盛而衰的轉變。大家知道，清朝駐藏大臣衙門是一個獨任制的行政組織，其行政效能之高下，在很大程度上取決於駐藏大臣（包括幫辦大臣）個人素質的優劣。鴉片戰爭以後，清朝派駐西藏的大臣大多不是平庸無能之輩，就是失意被貶之人，以至在某種程度上可以說，清廷將西藏當作了發遣獲罪官員，令其“效力贖罪”之地。很多被派駐西藏的大臣，往往遷延于赴藏途中而不徑行，即便抵藏任職後，亦多徒擁辦事之名，而不肯實心任事，惟求班滿回京。這樣，駐藏大臣在西藏社會威信漸失。更為嚴重的是，一些駐藏官員貪污受賄，賣缺鬻差，魚肉藏民，更引起西藏民眾的強烈不滿，以至出現藏族群眾因不堪忍受駐藏官員“格外需索供應”而擊石圍攻大臣行館的事件。 

清後期以來，影響西藏社會安定的因素主要來自外國侵略，而清朝在對待外國侵略西藏問題上的政策態度，已經不如乾隆盛世那樣威威烈烈，而暴露出苟且因循之態，表徵了清朝在藏統治的趨於衰弱。1840年，鴉片戰爭正如火如荼之時，森巴（sing-pa，西藏對道格拉王室的稱呼）發動戰爭，入侵西藏阿裏地區。清朝政府儘管命令駐藏大臣督飭藏軍將侵略者驅逐出境，但由於正集中力量對付英國在東南沿海的侵略，忙之不暇，無力西顧，因此在反擊森巴人的態度上，就已經表現得明顯不如清前期那樣堅定果決。1855年，廓爾喀侵擾西藏，清政府的軟弱態勢就暴露得更為明顯。當時清政府正疲於對付撚軍、太平軍等農民起義隊伍，東南沿海的危機更日甚一日，因此，清政府在接到廓爾喀侵藏的消息後，在處理這一事件的政策態度上表現得極為消極，不是著眼於積極反擊，而是在如何安撫侵略軍上面尋求計策，終以簽訂不平等的《藏尼條約》，議定西藏每年付給廓爾喀政府一萬盧比了結此案，清王朝國勢衰退、國威漸失之狀灼然可見。 

19世紀以來，隨著英國在印度次大陸統治的逐步穩固和向喜馬拉雅諸山國的不斷滲透、推進，開始並多次派人到西藏邊境地區進行遊歷考察，竊取有關西藏地區山川地形、道路橋樑、政治經濟等方面的情報，進行秘密測繪活動。與此同時，作為殖民主義侵略先遣隊的傳教士也不斷企圖進入西藏。但西藏的禁閉狀態令殖民列強深為不滿。為了打破這一局面，取得在西藏地區“合法”遊歷、傳教之權，英法兩國在第二次鴉片戰爭後簽訂《天津條約》，強迫清廷允許英法等國之人持照在中國“內地各處”遊歷、傳教、通商。駐藏大臣將允准外國人入藏遊歷、傳教之事張貼佈告後，引起西藏僧俗的強烈反對。[13]但是，英法等殖民主義國家卻並不就此甘休。到19世紀70年代，隨著西方列強在亞洲爭奪殖民地鬥爭的激化，西藏越來越成為英、法、俄等國爭相“勘查”之地，各國分別從南、東、北三面派出探險家或傳教士，企圖潛入西藏。1876年，英國藉口馬嘉理（A.R.Margary）被害事件，強迫清廷簽訂《中英煙臺條約》，並另附一專條，強使清朝政府正式、明確地同意英國派人入藏遊歷、探路。其他列強也因“機會均等”原則而獲此權利。從此以後，英、俄等國派人公開或秘密地潛入西藏日甚，清朝政府也要求西藏地方准行洋人入藏，並派出官兵予以保護。但是，西藏各界僧俗力拒洋人入藏的決心已定，並不“遵旨”放行洋人入藏。 

面對這樣一種形勢，清政府陷入了進退維谷的兩難境地：一方面，清朝政府屈服於西方列強的壓力，不敢開罪於洋人；另一方面，又擔心強令藏人服從命令會激化西藏地方與清朝中央的矛盾，“番心變於外”，以至外患未至而內亂已生。相對而言，清朝政府悚於西方列強的堅船利炮，害怕他們借機尋釁更甚於擔心西藏地方不滿；在清廷看來，“藏為中國屬地，乃竟不知恭順朝廷”，西藏地方的這種抗逆不遵情形，讓清廷在列強面前非常尷尬，也令清朝統治者大為惱火。因此，清朝統治者開始斥責西藏人民“愚頑成習”，並“曉諭”、“開導”番民毋滋釁端，大大惡化了西藏地方與清廷的關係。 

1888年3月，英國侵略軍悍然進攻駐守隆吐的藏軍哨卡，發動了第一次侵藏戰爭。西藏地方組織力量誓死相抗，並根據定制通過駐藏大臣向清廷轉奏藏情邊務，但清廷一意推行妥協退讓政策，所下諭旨盡皆有背西藏情事，以至西藏人把清朝皇帝稱為“裝謊言的口袋”[14]，威信盡喪。新任駐藏大臣升泰抵藏後，秉承清廷妥協退讓政策之意圖，提出先解戰爭的主張，用盡各種辦法使藏軍撤出戰鬥而與英軍媾和，並分別於1890年和1893年簽訂《中英會議藏印條約》和《中英續訂藏印條約》，使西藏地方喪失大量權利。 

1888年第一次侵藏戰爭及其以後條約的訂立，西藏僧俗大大失望於清廷，甚至產生一定的離心傾向，極力推出達賴喇嘛親掌政務，以對抗駐藏大臣的阻撓，更好地抵禦英國侵略勢力。十三世達賴喇嘛于1895年親政後，西藏情勢發生了兩點比較明顯的變化： 

第一，駐藏大臣雖仍然保有原來的地位，但在處理西藏政務方面，達賴喇嘛已不甚理會駐藏大臣。儘管如此，達賴喇嘛對清朝中央政府仍還懷抱著一線希望，直到1899年，達賴喇嘛通過外蒙古哲布尊丹巴呼圖克圖向光緒帝上了一道奏摺[15]，力陳藏情邊務，請求清朝政府幫助解決西藏的軍火與財政困難，並允准達賴喇嘛在遇有緊要事件時徑報理藩院代奏，以便更好地抵禦英國的侵略，清朝政府卻逐條加以駁斥，令達賴喇嘛徹底失望，開始尋找新的依靠。 

第二，由於清朝政府的軟弱腐朽，達賴等西藏上層開始產生依俄反英的思想傾向，因此，沙俄在西藏的影響日漸增長。十三世達賴喇嘛在1899年通過哲布尊丹巴呼圖克圖向光緒帝上奏請求援助被駁斥後，對清朝政府徹底失去信心，並感到“贊許佛教”的俄國是惟一可以恃為外援以抵抗英國的國家，西藏地方聯俄親俄的傾向日益明顯。 

西藏地方政府的親俄傾向，極大地刺激了英國。在英印政府總督寇松看來，俄國在藏勢力的增長，儘管在短期內“可能不會構成軍事威脅，但肯定會構成政治威脅”，因此，必須“靠我們自己搶先下手”來“阻止俄國對西藏的保護關係”的建立。[16]為此，他們千方百計尋找和製造藉口，以使他們“搶先下手”的侵略行為“符合國際慣例”。製造好各種“符合國際慣例”的藉口後，英國政府趁俄國因日俄矛盾無暇顧及西藏之機，於1903年11月6日正式批准了英印政府武裝入侵西藏的方案，發動了第二次侵藏戰爭，直指拉薩。 

英軍進犯藏境之際，駐藏大臣有泰不但不支持西藏人民的抗英鬥爭，反而將全部責任歸咎于“藏番執拗無理，膽大妄為”，因此，採取了“任其戰、任其敗”的“釜底抽薪”之計，並幸災樂禍於“倘番眾果再大敗，則此事即有轉機”，指望西藏人民抗英鬥爭失敗而坐收漁利，利用這種敗局而使西藏地方政府從其號令。達賴見英軍進入拉薩之勢已無可扭轉，為防止在英國侵略軍操縱擺佈下簽訂條約，于英軍進入拉薩之前數日，潛出拉薩，逃往外蒙古庫侖，以印授甘丹池巴羅布藏堅贊（dgav-ldan-khri-pa-blo-bzang-Rgyal-mtshan）暫理攝政，托以後事。達賴離開拉薩後不久，還馳書提醒噶廈，英國侵略者狡猾陰險，如逼締條約，務必小心在意，萬不可受其束縛。[17]有泰卻企圖乘達賴出逃之機推倒達賴，抬出班禪，以收回清朝在西藏的事權。在給清朝外務部的一份電報中，有泰將戰爭罪戾盡歸之于達賴，並“乞代奏請旨，將達賴喇嘛名號，暫行褫革，……並請旨飭令班禪額爾德尼暫來前招主持黃教，兼辦交涉事務”[18]。隨後，有泰又給清廷上了一封奏摺，進一步嚴詞參劾達賴： 

自該達賴執掌商上事務以來，天威在所不知，人言亦所不恤，驕奢淫逸，暴戾恣睢，無事則挑釁鄰封，有事則潛蹤遠遁，種種劣跡，民怨沸騰，蓋自有西藏以來至於今未有如該達賴之不肖者也。……查舊案，凡達賴上下山等事，均應譯咨，以便據情入奏，該達賴違例遠出，並未咨報，究竟有無絞謀，實難懸揣，跡其喪師違旨，跋扈妄為，若不嚴行糾參，實無以謝鄰封而肅番服。[19] 

西藏僧俗各界堅決支持十三世達賴喇嘛領導人民抗禦外侮，有泰奉行的妥協投降政策和欺上瞞下之舉，則深令西藏僧俗不滿。而有泰奏革達賴並得清廷允准，更引起了西藏僧俗各界的強烈不滿，進一步加深了西藏地方及達賴喇嘛與清朝政府之間原已有之的裂痕，西藏僧俗對清朝政府的失望和由此造成的離心傾向變得更加明顯。 

與此同時，英帝國主義再一次策劃分裂中國西藏的陰謀。一些英印邊界官員認為，儘管江孜商務委員被限制赴拉薩，但去日喀則是很方便的，而在達賴喇嘛被黜期間，班禪很可能成為西藏政教權力的最高代表。因此，對英印政府而言，與日喀則的關係會比與拉薩的關係更為有用。於是，英印政府於1905年10月6日派遣駐江孜商務委員臥克納（又譯鄂康諾，C.oconor）,率領50余名英軍前往日喀則，以邀請班禪參加英國皇太子朝覲大典為名，脅迫班禪赴印，企圖加以籠絡，並培植為英國控制西藏的代理人。正在印度參加中英談判的張蔭棠發覺此事，並電告清朝政府：“聞印政府乘達賴喇嘛未回，已遣人入藏誘班禪喇嘛來印，藉迎英儲為名，實謀廢達賴圖藏。此事關係極大，擬請大部電有大臣，飛速嚴密防範，設法阻止，以遏陰謀。”[20] 

西藏的局勢非常危急，而無論從地理位置還是從地形上來看，西藏地區對於清政府來說都是一個軍事戰略價值極高的地區，是滇蜀秦隴乃至整個華中和西北的屏障，西藏地區國防狀況的虛實直接影響著中國西南西北乃至整個國家的安危。因此，一些見識宏遠的人士洞察到西藏局勢的危險，早就從維護國家領土完整的立場出發，呼籲清朝政府及早採取措施，抵禦外國侵略，鞏固西藏邊疆。 

三 

近代以來，隨著英、俄等國對西藏地區覬覦窺探日切，清朝政府在邊防上也采行了“保川圖藏”的政策，注意於西藏地區的國防並在西藏實行了新政，進行了一些改革，取得了一些成效。但在總體上，清後期統治者依然認為“西藏情形本非內地可比，朝廷所重惟在全藏乂安”，始終抱著求穩怕亂之心態，擔心在西藏進行改革會求其治而反速其亂，因而沒有將整頓藏政和開發建設西藏提到議事日程。 

英軍第二次侵藏戰爭和拉薩條約的簽訂，不但嚴重破壞了中國領土主權的獨立完整，給清朝政府以強烈的刺激，“徹底震醒了中國政府”[21]，同時也充分暴露了駐藏大臣的昏庸無能和清朝在藏統治的萎縮無力，內地輿論為此大嘩，大聲疾呼“唇亡齒寒，西藏失，則吾國西南大局，豈得晏然無事？極而言之，即謂其關係之巨，影響於中國之存亡，未為過也”，要求清政府加強對西藏地區的經營。清朝政府也意識到形勢的急迫,開始考慮在西藏興邊固疆的措施。此時，隨外務部右侍郎唐紹儀赴印談判西藏問題的張蔭棠有感于英帝國得寸進尺的侵略野心和西藏地區岌岌可危的形勢，致電清廷外部，痛陳西藏地區觸目驚心的危險局勢，並積極主張整頓藏事，挽回主權，抵禦外國侵吞西藏的陰謀。 

清朝政府當時正力圖在川邊藏區推行改土歸流等旨在“保川圖藏”之策，也頗有意於整頓西藏事務以鞏固國防，因而採納了張蔭棠的建議，並於光緒三十二年（1906）四月，派尚在印度的張蔭棠“以五品京堂候補前往西藏查辦事件”，隨後又“賞副都統銜”，[22]並降諭旨說：“至藏中應行佈置一切，並即悉心經畫，隨時詳悉具奏。其隨行員弁及番眾人等，聽爾節制調遣”。[23]正式掀開了以籌邊改制和開發圖強為主要內容的清末邊疆地區新政在西藏地區實施的序幕。 

入藏以後，張蔭棠深切體會到駐藏官員顢頇誤國、貪污腐化之醜行，深悚於西藏吏治的腐敗泄遝。經過詳細調查後，張蔭棠向清廷參奏了有泰等十余名滿、漢、藏貪官污吏，曆陳其魚肉藏民、侵蝕餉項等種種弊端，要求革除懲辦，並指出：“竊惟安邊之要，首在察吏，必大吏廉潔，率屬辦事，乃能剛正而服遠人。今藏中吏治之汙，弊孔百出，無怪為藏眾輕視，而敵國生心”。清廷得報後，立即下令將有泰革職查辦，其餘人員亦均“歸案審辦，分別監追”[24]。這一措施大快人心，引起全藏震動，贏得了西藏廣大僧俗民眾的極口稱讚，“漢官威令始行，民氣大振”，張蔭棠的威望也因此不樹自立，為推行新政奠定了基礎。 

光緒三十三年（1907）初，張蔭棠分別擬出治藏芻議十九條和西藏善後問題二十四條，呈奏清政府外務部並交西藏商上及三大寺加以討論，提出了一整套以整頓政務、開發民智為宗旨的新政改革方案。張蔭棠治藏政策的出發點是鞏固清朝中央政府對西藏的主權和統治地位，防止帝國主義的侵略。在嚴參查辦貪官污吏、反對外國侵略等某些方面，張蔭棠的治藏政策贏得了西藏人民的好感和擁護。但在改革藏俗、推行新政開發措施等方面，張蔭棠的治藏政策在總體上依然沒有擺脫清朝政府民族歧視、壓迫政策的影響，並有不切實際、操之過急之虞，因此，沒能得到西藏僧俗上層的理解和支持，反而遭致不滿和嫉恨。 

由於種種原因，張蔭棠新政改革方案還未及付諸實施，清朝政府便派令張蔭棠前往印度西姆拉與英國談判修訂《西藏通商章程》事宜，將其調離了西藏 

張蔭棠撤離西藏後，舉辦新政的任務就落到了駐藏大臣聯豫的肩上。聯豫認為，在西藏舉辦新政，“惟有先行連兵，以樹聲威，而資震懾”的前提下，“必須先從低處淺處下手，以引誘之，使之智慧漸開，然後次第舉辦”[25]，寬猛相濟，張弛得宜，才能次第展開各項新政開發措施。在這種認識基礎上，聯豫體察藏情，並參照張蔭棠、趙爾豐等人的新政措施，次第向清政府提出了招練新軍、添設員警、興辦學堂、設立陳列所、籌墾荒地、開採礦山、改革行政體制、恢復藏寶銀幣舊制以及接電線、修道路等一系列新政開發措施。 

總的來看，儘管聯豫未能如張蔭棠那樣提出新政開發的系統方案和長遠規劃，所取措施也未免顯得紊亂、零碎，從而影響了新政開發的效果，但在基本思路上與張蔭棠幾無二致，依循著開發建設西藏這一思路，採取一邊辦理新政一邊向清廷彙報的辦法，逐步加以實施，取得了不小的成績。 

從整個清代西藏地區歷史發展的過程來看，清末新政時期是一個比較有聲有色的時期，這一時期的開發建設活動使西藏地區的歷史在一定程度上擺脫了長期以來停滯不前的局面，呈現出許多新的景象。如：最早的藏文報紙——《西藏白話報》的問世，漢文傳習所、藏文初級小學堂、武備學堂等近代新式學校的創辦，商品陳列所、醫院等新鮮事物的出現，近代郵電通訊事業開始創辦並取代古老的驛傳制度，西藏地區新的行政管理體制的開始建立，等等。可以說，清末新政期間的開發思想給封閉的西藏社會帶來了一股清新的氣息，而經營擘劃所取得的可喜成績，又為古老的西藏社會顯示了幾許新鮮的活力。 

但是，從總體上看，清末新政期間西藏地區的開發建設活動僅僅只是稍稍觸動一下傳統的西藏社會的表面，仿佛一股清風在寂靜的湖面上激起一絲漣漪，無論從廣度上說，還是從深度上來說，它既沒能啟動西藏社會經濟的發展，也遠遠沒能達到取得預期成果的程度。因此，即使相對于清末新政在邊疆地區的總體目標設定——籌邊改制和開發圖強而言，也是一場失敗的改革、失敗的開發。 

注解：  

 [1]乾隆：《禦制喇嘛說》[Z]。 

 [2]雍正：《惠遠廟碑文》[Z]。 

 [3]《頗羅鼐陳報阿爾布巴等殺害康濟鼐奏書》，見《元以來西藏地方與中央政府關係檔案史料彙編》[Z]（2），北京：中國藏學出版社，1994年，第382頁。 

 [4] 《傅清等奏珠爾墨特那木劄勒在藏乖張悖戾情形折》，見《元以來西藏地方與中央政府關係檔案史料彙編》（2），第515頁。 

 [5] 《清高宗實錄》[Z]，卷三七七。 

 [6] 《策楞奏辦理藏內善後章程正在酌定務使大權歸於達賴喇嘛同駐藏大臣專主及懇請陛見折》，見《元以來西藏地方與中央政府關係檔案史料彙編》（2），第539—540頁。 

 [7]《酌定西藏善後章程十三條》，見吳豐培輯：《清代藏事輯要》[Z]，拉薩：西藏人民出版社，1983年，第179—184頁；藏文版見《bod-kyi-snga-rabs-khrims-srol-yig-cha-bdams-bsgrigs》，西藏人民出版社，1989年，第1—16頁。 

[8] 《酌定西藏善後章程十三條》。 

[9] 《清高宗實錄》，卷五三四。 

[10] 《福康安奏達賴喇嘛遵旨嗣後藏務由駐藏大臣與伊酌商妥辦不許噶倫專擅折》，見《元以來西藏地方與中央政府關係檔案史料彙編》（2），第714頁。 

[11]詳細內容見《元以來西藏地方與中央政府關係檔案史料彙編》（3），第929—935頁。 

 [12] 《清宣宗實錄》[Z]，卷四一二。 

[13]如《咸豐十一年駐藏大臣滿慶等奏藏人不願洋人入藏遊歷傳教折》中有“今奉先後劄文內開，英法兩國之人，奉旨馳赴西藏遊歷傳教等因，自應遵奉照辦。但西藏地方，素稱瘠苦，且來遊之人，所傳之教，皆與地土不合，佛教不合，是以僧俗大眾聞之，不勝震驚。惟有懇請據情轉奏大皇帝，俯念西藏只知遵守佛教，由來已久，更兼地面片褊小，又與內地不同，即飭令英國、法國、美國並天主教，不必來藏遊歷傳教，亦不必由藏經過。如伊等心中不願，仍要前來，小的人等，只得會合同教部落，幫同竭力阻止，非勢窮力盡，不致棄佛教之宗源，失眾生之素志”。見《西藏地方歷史資料選輯》[Z]，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1963年，第146頁。 

 [14]查理斯·貝爾著，馮其友等譯:《十三世達賴喇嘛傳》[M]，西藏社會科學院西藏學漢文文獻編輯室編印，第107頁。 

 [15]奏摺詳文見《元以來西藏地方與中央政府關係檔案史料彙編》（4），第1370—1375頁。 

 [16] 1901年6月11日寇松致漢密爾頓的信，轉引自蘇奇塔·高希：《中印關係中的西藏，1899—1914》[M]，第33頁。 

 [17]榮赫鵬：《英國侵略西藏史》[M]，第214頁。 

 [18]吳豐培輯：《清代藏事奏牘·有泰奏稿》[Z]，第1190頁。 

[19] 《清代藏事奏牘·有泰奏稿》，第1193—1194頁。 

[20]吳豐培輯：《清代藏事奏牘·張蔭棠奏稿》[Z]，第1298頁。 

[21] Charles Bell, Tibet: Past and Present, Oxford university press, 1924, P38. 

[22] 《清德宗實錄》[Z]，卷五五八。 

[23] 《清代藏事奏牘·張蔭棠奏稿》，第1308頁。 

[24] 《清德宗實錄》，卷五六七。 

[25]吳豐培輯：《清代藏事奏牘·聯豫奏稿》[Z]，第1476頁。 

（資料來源：中國藏學網，原載《中國藏學》2005年第2期）