清代的稅關，史稱為榷關或“關榷”（注：如《山東通志》卷87“田賦志第五”下有“關榷”一項。），其稅收即為關稅或“榷稅”（注：如《湖北通志》卷50“經政志八”下、《湖南通志》卷59“食貨志五”下、《江西通志》卷87“經政略四”下、《畿輔通志》卷107“經政十四”下都有“榷稅”一項。）。而這些稅收因為其來源不同，又可分為內地關稅和國境關稅（注：國境是相對于關境的一個概念，國境是指一個主權國家的領土範圍，而關境是一個國家海關法令自主實施的領域，故關境又稱稅境；在清朝，國境與關境是一致的，因此當時的海關稅可以稱之為國境關稅。）兩種。清代的國境關稅是指以貿易行為為目的而進出中國國境的商品所徵收的關稅，也就是通常所說的海關稅；內地關稅是指以貿易行為為目的而進出國內各關卡的商品所徵收的關稅，也就是通常所說的常關稅。近代海關出現之前，榷關稅收業務包括海關稅與常關稅兩部分（注：彭澤益先生說：康熙二十四年在廣東、福建、浙江、江南四省設立的四海關，史稱四榷關。參見《清初四榷關地點和貿易量的考察》，《社會科學戰線》1984年3期。）；近代海關建立以後，榷關出現分化，原來的海關稅業務被近代海關接管，並在此基礎上建立起近代的海關制度；原來的常關稅業務及其管理制度仍然保持不變，這就是近代以後的常關。為了突出它們的區別，一般把近代海關稱為新關或洋關，把原來的榷關稱為舊關或常關。（注：蕭一山先生說：“清初之關稅，即今所謂常關稅。”（《清代通史》卷中，第400頁）；郭蘊靜也說：“清代前期的榷關，也稱常關或鈔關”（《清代商業史》第53頁，遼寧人民出版社1994），大概就是從這個意義上講的。）因為“常關”的概念始於近代以後，本文所論及的“常關”的概念及其涵義，其時間也限定在鴉片戰爭以後的晚清時期。 

一 

晚清的常關無疑是伴隨著近代海關的建立而出現的。鴉片戰爭前，中國的稅關機構只有“榷關”，榷關因隸屬關係的不同而分為戶部關與工部關，工關與戶關的不同主要在於稅收的歸屬和使用，而實際上工關多由“各地的戶部常關兼管，只將收入解送工部”（注：吳兆莘：《中國稅制史》下冊，第75頁。上海書店1984年版。），其收入相對較少（注：如道光年間為40萬兩，光緒十八年(1892)為50.5萬兩，而同期戶部關分別約為470、270萬兩。同上，第74頁。），所以本文的常關主要指戶部關。戶部關在乾隆十八年時為34處（注：參見《中國稅制史》下冊第66頁列表。），根據其分佈可以區分為內陸關、沿海關和邊境關，只是沿海關中只有粵海關一處對外開放（注：黃國盛、謝必震《清代閩海關重要史實考略》一文認為：史學界流行的乾隆二十二年以後撤銷或關閉閩、浙、江三海關的說法“有誤”，《海交史研究》1990年第1期。本文認為，“關閉”的職能是對外貿易、而國內貿易仍然進行；同時三海關中閩海關還允許偶爾由呂宋開來的西班牙船隻進口；浙海關、江海關可能也有海上貿易的事例；儘管如此，與集對外貿易、外商管理、對外關係等一身的名正言順的粵海關相比，三海關對外貿易口岸的職能可以理解為基本上停止了。故從“海關”的意義上說，舊說仍可成立。），而對外貿易卻被具有官商性質的行商——廣州十三行壟斷，外商實際上是通過行商與中國進行間接的貿易，可以說，這時的中國不具有一處近代意義上的海關。正是這種不正常的貿易關係一直受到外國商人的反對，他們要求廢除行商，增加通商口岸。他們的要求終於通過戰爭得到了滿足。1842年的中英南京條約，規定中國廢除行商，開闢五口通商；1843年簽訂的中英五口通商章程，又規定英商納稅，由五口英國領事擔保——這就是領事報關制，這一制度推行的結果，是中國海關只有通過外國領事，才能與外商發生關係；1854年英、美、法三國領事借上海小刀會起義、關稅徵收不力、外商走私猖撅、清政府急需稅款之機，以建立“真正的海關”（注：當時英國公使文翰提出，除非有了“真正的海關”，中國方面就休想徵收任何關稅。《赫德與中國海關》第97—98頁。）為目的，接管了上海海關——這就是中國近代史上第一個由外籍稅務司監督管理、外國領事控制的近代海關；此後從1859年開始到1864年的五年間，14個通商口岸都仿照上海海關建立了近代海關，並統歸設在上海的總稅務司署管轄，同年總稅務司由赫德制定、總理衙門修訂的《海關募用外人幫辦稅務章程》的頒佈，標誌著中國近代海關外籍稅務司制度的確立，也標誌著中國近代海關制度的正式形成。

近代海關制度確立的前提首先是對原來的海關監督的權利進行分割，即將原來的關稅分離成洋稅和常稅兩部分：洋稅來源於稅務司對洋船貿易所征之稅；常稅來源於海關監督對民船（或華船）貿易所征之稅。也就是由外籍稅務司控制的近代海關負責對從事海外貿易的洋人徵稅，而中國的海關監督只負責對從事國內貿易的華人徵稅。又因為在對外貿易中主要是輪船貿易，國內商人經營的民船貿易受到排擠，退出了對外貿易的行列，主要從事國內和港澳地區（注：1887年九龍、拱北二關歸稅務司管轄後，此項業務也停止了。）的貿易，所以近代海關稅主要是徵收輪船稅；而常關稅的徵收主要是民船或帆船等運載的貨物（注：鴉片戰爭前到中國貿易的外國商船全都是夾板船，或者稱為海上木帆船。鴉片戰爭後由於輪船製造業的發展、蘇伊士運河的通航以及歐亞直達海底電線敷設的完成，在遠洋貨運中夾板船逐漸被輪船所取代。）及進口貨物的轉口業務。

晚清對常關及其關稅產生影響的除了海關及海關稅外，還有厘金和子口稅。厘金初興於1853年，其施行區域僅限於揚州附近，徵收貨物僅限於米一項；到1854年不僅抽厘的貨物種類迅速增多，施行的區域也遍及江蘇全省；從1855年開始，各省紛紛仿效，厘金制度最終確立。厘金雖然一開始是清政府為籌措鎮壓太平天國運動軍費而設立的臨時稅種，但其屢遭非議卻長達80年的歷史說明，厘金的存在有其深刻的經濟與社會背景。厘金有行厘（或活厘）與坐厘（或板厘）之分，行厘徵收自轉運途中的貨物，是一種過境稅；坐厘徵收自貨物產地或銷地店鋪，是一種交易稅。因為“厘金以前者為主，影響最大”（注：戴一峰：《近代中國海關與中國財政》第132頁。），所以我們這裏所說的厘金主要指“行厘”。所謂“內地關稅林立，常稅之外，複增厘金”（注：趙管侯編著：《中國稅關論》“自序”，公記印書局1920年。），即是例證。顯然，行厘在本質上可視為常關稅的變種。（注：如陳詩啟所言：“常關還為地方督撫徵收歸地方使用的厘金。”見陳詩啟《中國近代海關史問題初探》第171頁，中國展望出版社1987年版。）

子口稅是1858年《天津條約》時確立的稅種，它是針對“厘金”制度而施行的一種對“洋貨”的優惠稅收制度。厘金制度“在創辦以來不幾年內”，就成為外商“貿易流轉上的一道不能容忍的障礙”（注：（英）萊特著、姚曾廙譯：《中國關稅沿革史》，第180頁，三聯書店1958年。）。1854年英國外交大臣命令駐華公使向中國政府提出，不得在外國進出口貨物上“課征內地稅或子口稅”（注：（美）馬士著、張匯文譯：《中華帝國對外關係史》卷1，第767頁，上海書店出版社2000年版。）；1857年又一次要求中國政府“以繳納一種代償金的辦法，來代替一切內地稅。”（注：戴一峰：《近代中國海關與中國財政》第133頁。）但清政府都未予理睬。這一障礙最終又一次通過武力得到了解決，這就是英法聯軍入侵北京後簽訂的中英《天津條約》和《通商章程善後條約·海關稅則》中的有關規定。其主要內容為：外商貨物進出內地，只納一次稅，即子口稅，進出口貨物均在海關繳納子口稅；其稅率為值百抽二點五，即為正稅之半，故曰子口半稅。子口稅的出臺目的是為了取代以行厘為主的內地通過稅，是一種“由海關徵收的內地關稅”（注：湯象龍：《中國近代海關稅收和分配統計》(1861-1910)第15頁，中華書局1992年。）。因而本質上仍是海關對常關稅的侵奪。

綜上可知，常關雖然是中國傳統的工商稅中“榷關稅”的延續，但是到了近代發生了一些變化，從原來“惟一”的關稅稅種演變為“關稅”的“分稅種”之一，海關稅、子口稅甚至厘金成為它的競爭對手和新夥伴；關稅稅種的增加，使常關此前的惟一性地位改變。我們知道，稅收的本質是國家憑藉政治權力對社會剩餘進行分配的一種特定的分配關係，這種分配的最終實現是通過確立不同的稅種來進行的。但是晚清稅種的變化，不是清政府主動調適的結果，而是列強為傾銷洋貨、搜刮土貨、擴大中國市場和清政府為解決財政困難而施行的結果，它們的存在本身就是近代中國社會半殖民地半封建性質的縮影。雖然它們產生的原因不同，但其不同的外在形式和近似的課稅物件本身就反映出近代中國商業發展的程度以及稅收背後複雜的社會矛盾和社會背景。

二 

稅種確立的核心是稅收的施行。常關稅收的施行在近代前後發生了很大的變化。一是稅源的變化，由原來的對所有進出口船隻徵稅，改為只對華船徵稅；二是稅款的數額發生了變化，這是影響稅關地位的關鍵。

近代以後，影響常關稅收的主要事件有海關的建立、子口稅、複進口半稅（注：複進口半稅，又叫沿岸貿易稅，這是外國侵略者為了確保他們在中國沿岸運銷土貨的貿易權和利於壟斷中國沿岸貿易而設置的稅種。）的規定、九龍、拱北海關的設立和海關接管五十裏內常關。我們暫且不論海關稅對常關稅的分解和九龍、拱北二關對粵海關常稅的侵奪以及海關兼管常關的正常稅款等，這些數目顯著的款項的喪失，對常關而言，其意義是不言而喻的。這裏我們主要想通過子口稅和海關兼管常關中額外佔有的稅款的情況，來說明常關的處境和地位。

子口稅對常關稅收的分解的數目是非常可觀的。如四川的夔關設於康熙六年，為巴蜀總匯，嘉慶年間的榷額為18.3萬兩（注：《嘉慶會典》卷14，戶部，轉引自魯子健編《清代四川財政史料》，下冊，第497頁，四川省社會科學院出版社1988年版。），“自光緒二年煙臺會議後准行洋票……至四年正月以後洋票日多”，至光緒五年，“每日過關洋票免稅銀數多於額稅之稅。”（注：游時敏：《四川近代貿易史料》第6頁，四川大學出版社1990年版。）時任四川總督丁寶楨奏稱：“臣思宜昌關新收洋票（即子口稅單）入川之稅，即系夔關照約驗放免稅之款。夔關免稅日多一日，即宜昌等關所收子口之稅日增一日，名雖按照約章徵收正半各稅，實則宜關代收夔關額征之稅，此免彼征，同為一商之貨。”（注：《皇朝道鹹同光奏議》卷36，戶政類，頁13-14。）福州將軍兼管閩海關稅務文煜奏報閩海關短征常稅額外盈餘銀兩實在情形時，也指出常稅短征的主要原因，是因為該口稅課既被洋稅侵佔，“溯查閩海關自外國通商以來，歷年常稅皆為洋稅侵佔，續因沿途地方設卡抽厘，內地商貨又多附搭洋船報完洋稅，圖免節節厘金，以致常稅愈短。”（注：福州將軍兼管閩海關稅務文煜奏報閩海關短征常稅額外盈餘銀兩實在情形折（光緒元年三月初八日），《光緒朝朱批奏摺》第71輯第536頁。）尤其是作為福建閩海關“第一口岸”的廈門，損失更大：“洋商置買土貨……各國洋商紛紛前赴廈門口請領三聯單，採買土貨絡繹不絕。此項土貨，向皆內地商民運銷輸完常稅之款，今歸洋商販運，報征子口稅項，則常稅自形短絀。按全年稅數廈門一口額居其半。”（注：福州將軍兼管閩海關稅務文煜奏報閩海關短征常稅額外盈餘銀兩實在情形（光緒三年正月二十八日），《光緒朝朱批奏摺》第71輯598頁。）與此同時，海關稅中的子口稅的稅款卻明顯增加，如1876年的子口稅與前一年相比，就增加了“一倍以上”（注：《海關年度貿易報告(1865-1881)》，廈門市志編纂委員會《近代廈門社會經濟概況》第180頁，鷺江出版社1990年。）。雖然子口稅的增減與內地厘金稅率的變化有關，但是，這也改變不了子口稅侵奪內地常關稅款的性質。

本來，常關中90%以上的稅款來自通商口岸的常關，海關接管五十裏內常關，無疑使常關損失慘重。但是，海關總稅務司赫德卻不滿足於此。在海關接管常關的過程中，海關不僅接管了海關監督的常稅，還侵吞了工關和天津道的常稅稅款。

按照清政府的慣例，通商口岸的常關，一般專指由海關監督管理的戶部常關，此外還有工關和海關。以天津為例：天津向有戶、工、海三關，戶關歸津海關監督管理，徵收各項貨稅；工關歸通永道管理，專收木稅和船料，與戶關所收船料各不相妨；海關歸天津道管理，專收航海民船米糧及數種雜貨。此三關以戶關所收之稅為最多，其數蓋十倍於工、海，故俗呼戶關為大關。海關接管五十裏內常關的稅收，本來應為“專指監督向來所征之稅，其餘歸別衙門所征者，應仍循舊，歸別衙門經理。”（注：《中國海關與義和團運動》第56-57頁。）但是，這種狀況對於貪圖常關稅權的赫德來說，並不滿足，所以當他得知，接管的“稅收”僅限於海關監督管理的常稅時，就一再強調，如果常稅實際徵收的數額不足賠款預計的數目，就要清政府用別的款項來填補。在這種情況下，總理衙門不得不通知赫德：“其口岸各土稅本應專指海關兼管之常稅，因以償款為重，即各該口岸別衙門應徵之稅，亦可允歸稅務司徵收。”（注：《中國海關與義和團運動》第59頁。）更有甚者，連不在該通商口岸的其他衙門的稅關，海關也恃強霸佔。“乃昨據江漢關道稟：‘該關署稅司盧力飛，奉總稅司赫德劄，請將武昌廠關歸其兼管，謂系各國公使之意’等語。查武昌船關，系武昌府管，不歸江漢關監督。漢口與武昌，不惟隔江，而且隔府，更非同一口岸，與稅司何涉？各國公使只求償款有著，何嘗為稅司攬權？……若不及早限制，中國政權、利權，盡歸赫德矣。”（注：《張之洞全集》卷247，電牘78，第8666頁。）可見，工關稅等其他衙門的稅款也都被海關侵奪了。

在常關稅款不斷減少的情況下，首先受到損害的是地方財政利益。有清一代，榷關中除粵海關這樣收入可觀的稅關由監督這樣的“欽差專轄“外，一般多由地方督撫兼管。晚清隨著地方督撫勢力的膨脹（注：關於晚清督撫權力膨脹一說，何漢威提出異議，認為中央政府只是“無法準確掌握各省財政的訊息，督撫的權利則在財稅徵收過程中受吏屬的制約，這種情形在與稅入最相關的厘局、鹽務和常關等重要機構都可看到。”何漢威《從清末剛毅、鐵良南巡看中央和地方財政關係》，見臺灣《中央研究院歷史語言研究所集刊》68.1。）、軍需支出加大等因，截留京餉等常關稅款成為地方政府的重要財源之一——即所謂“各省管理的主要財源是來自內地的通過稅（注：《中華帝國對外關係史》第2卷，第161頁。）。所以子口稅以及海關兼管部分常關的規定，是海關權力擴及通商口岸的民船貿易的行為，“意味著海關總稅務司開始插足和侵奪清政府的地方財政”（注：許毅等著：《清代外債史論》第470頁，中國財政經濟出版社1996年。），並進而導致“中央行政首腦與各省官吏進入了直接的利害衝突”（注：《中華帝國對外關係史》第2卷，第161頁。）。由於稅款減少直接影響到地方財政的收入，所以，海關侵奪常關的行為，從一開始就受到地方勢力的抵制。而且後來的事實說明，這種抵制是有效果的。

如四川總督丁寶楨會同湖廣總督李瀚章奏請“將夔關短征額稅，按照宜昌、江漢兩關每年所收出入川省子口半稅銀數，准其劃抵”的要求，得到允准。而且多數常關都援“照案撥補”例，從海關所收子口稅項下劃撥短收稅銀，如“天津戶關、張家口、崇文門、坐糧廳等關短征盈餘銀兩，亦經戶部議奏，將天津海關所收子稅酌中撥補”，即屬此類。（注：《清朝續文獻通考》，卷31，征榷3，考7833。）又如當辛丑合約議定常關稅收作抵押賠款、各口常關歸稅務司兼管時，地方實力派代表張之洞、劉坤一就多次通電反對，反復強調常稅不可作抵，應該另籌別的款項；當張之洞看到劉坤一反對海關攫取其他衙門稅關管理權的電文後，至電劉坤一稱：“謹聞此事，赫德志在盡奪外省利權，狧糠及米，何所底止。”並希望大家能“合力堅持”，予以抵制。（注：《張之洞全集》卷247，電牘78，第8668頁。）對此，總理衙門也有所顧慮（注：《清代外債史論》第468頁。）；但是海關總稅務司赫德以增加稅收為誘餌，稱“常關由稅務司經理，每年似可得五百萬兩以上”（注：《中國海關與義和團運動》，第46頁。）。可以說這是當時清政府同意將通商口岸常關及其他衙門稅關劃歸海關管理的主要原因。儘管如此，海關在這一事件中並未取得全勝。在地方督撫的抵制下，海關不僅在稅款的處理上作了妥協，使原來的常關稅仍循舊章撥解京協各餉（注：清代常關稅，原用於支解京協等項用途，如將常關稅全部支付賠款，則京協各餉必無著落。），僅將“新增收數”按月解滬歸還賠款。（注：《中國近代海關歷史檔彙編》第1卷，第320頁。轉引自《中國近代海關史（晚清部分）》第45頁。）而且在海關對常關的管理方面，也未能與海關劃一，而是根據各地不同的情況，採取了不同形式：有“只限於收受監督方面實征款數的報表，轉報中央行政當局者，如蕪州、沙市、九江等關；有將常關一切事宜統歸稅務司直接管理者；如天津、牛莊、膠州、福州、三都奧等關；而其餘多數口岸常關則‘由稅務司特派人員稽查。”（注：《近代中國海關與中國財政》第119-120頁。）

儘管如此，也不能改變常關稅被侵奪的局面，可以說，晚清厘金氾濫就與地方政府藉以彌補常關稅的損失有關。

當然，常關財政地位的下降，不僅僅是因為地方稅收的減少，更重要的是其在整個國家財政收入中所占的比重下降。清代前中期，國家財政收入的主體有田賦、鹽課、關稅，其中關稅的收入僅次於田賦和鹽稅，居第三位。以雍正初年和道光末年為例。雍正三年(1725)關稅的收入為135萬兩，（注：周育民：《晚清財政與社會變遷》第30、32、33頁的有關表格，上海人民出版社2000年版。）占當時財政總收入的4%；道光二十九年(1849)關稅收入為472萬餘兩，（注：參見《晚清財政與社會變遷》第75頁有關表格。）占當時財政總收入約13%；雖然前後不同時期關稅收入的總額變化很大，關稅的收入有了大幅度的增長，但是田賦與鹽課在清政府財政收入中的地位直到1849年還沒有根本動搖，關稅第三位的角色也沒有根本改變。到光緒二十七年(1901)，財政總收入約為8820萬兩，其中田賦的收入約為2650萬兩，占財政總收入的30%，鹽稅厘的收入約為1350萬兩，占財政總收入的15%；此時海關與厘金已經成為僅次於田賦的兩大財源，分別約為2380萬兩和1600萬兩，而常關稅為270萬兩。（注：根據《中國海關與義和團運動》第64頁：“1901年3月25日赫德致北京公使團賠款委員會意見書”中所列當時中國歲入專案數額。）可以看出，海關稅從1863年的630多萬兩增加到1901年的2380萬兩，居於僅次於地丁收入的第二位稅種，與海關稅和厘金相比，常關稅在整個國家財政收入中的地位下降，僅占財政總收入的3%。經濟地位的下降，標誌著常關制度的漸趨衰落。

三 

中國近代社會的半殖民地性質的特徵之一就是關稅自主權的喪失，這一點一般是指海關而言的，如賈士毅先生在《關稅與國權》一書中指出：中國關稅制度的沿革可分為三個時期：1842年以前是國定關稅時代，其時中國關稅主權完整，可以限制對外貿易地點；第二個時期是協定關稅時代（1842-1858，南京條約至天津條約），這一時期因中國戰敗，不得已實行門戶開放，海關稅則，始與外人協定，主權旁落；第三個時期是外人管理海關時代（1858年以後直至民國年間），英法聯軍入侵北京之後，中國國力更弱，遂致募用外人幫辦稅務，致使海關主權盡失。（注：賈士毅：《關稅與國權》，第1-2頁，商務印書館1929年。）而對常關的影響，則多言而不詳。事實上，研究類似常關這樣的中國固有的稅關機構在近代受到的衝擊，可能會更加深入地瞭解近代中國社會的變化。

由海關管理常關，是總稅務司赫德“畢生勞瘁所致力的一點”，他的目的是要在中國全國範圍內建立一個統一的海關，來管理和控制中國的關稅，以完成它作為“中國的外國債權人的收銀機關”的功能（注：《中華帝國對外關係史》第3卷，第421頁。）。因此，海關最終接管常關是他的既定目標。

海關對常關權利的侵奪，首先是管理權的逐漸剝奪。典型的表現是1901年《辛丑合約》規定，距通商口岸五十裏以內的常關稅收改歸新關（即海關）管理和徵收，作為抵還賠款的財源之一。“由此，中國常關遂分為三種：一為通商口岸五十裏內常關，劃歸稅務司兼管；二為五十裏外常關，仍由監督管理；三為內地常關，照舊由監督管理。列強由此又獲得了對於中國部分常關的管理權。”（注：《晚清財政與社會變遷》第403頁。）據統計，清末由海關所兼管的常關計有正關22處，分關分卡112處。（注：戴一峰：《論清末海關兼管常關》，《歷史研究》1989年第六期。）而當時全國的常關總數也不過53處（注：《中國稅制史》下冊，第66-70頁。），所以海關兼管的常關占到了常關總數的42%。

其實，海關兼管五十裏內常關，只是它攫取常關管理權邁出的“最成功”的一步。在此之前，赫德的“努力不懈”已經取得一些成果，1887年，“香港和澳門以及中國各口的貿易已經置總稅務司署的管轄下”（注：《中華帝國對外關係史》第3卷，第418頁。），這是指海關對拱北關與九龍關管理權的剝奪。（注：1872年間，時任粵海關監督崇禮在國內船舶走私鴉片猖獗的廣東香山縣屬之馬騮洲、前山兩處，新安縣屬之九龍寨、汲水門、長洲、佛頭洲四處，創設稅廠，徵收來往香港、澳門各貨稅項。而至1887年，上述地方改設九龍關、拱北關後，分派稅務司管理，開辦洋藥稅厘並征，於是此二關的稅厘徵收權，被總稅務司剝奪。）“惟此兩關稅務司與通商務口不同，在各口專司洋船而華船不與焉，在此兩關則專司華船而洋船不與焉。”（注：《拱北關史料集》第10頁。）

拱北關、九龍關華船貿易徵稅權的喪失，意味著廣州的帆船貿易管理從粵海關監督的手中轉移到海關稅務司的手裏，這當然是對粵海常關稅權的侵害，是由洋人掌管的海關的勝利。難怪乎赫德說：“我們業已勝利。現在我將各通商口岸往來香港和澳門的民船貿易【的征課】，從粵海關監督的掌握中搶了過來，置於稅務司的管轄之下。”（注：（英）魏爾特著，陸琢成等譯，戴一峰校：《赫德與中國海關》“譯序”第5頁，廈門大學出版社1993年版。）“粵海關監督第二次被剪去了翅膀”（注：《中華帝國對外關係史》第2卷，第429-430頁。）。

此後，這種蠶食的行為不斷發生：

“在一八八九年，來自新加坡的沙船必須在海南島的甫端報關，以便繳納它們所載鴉片的關稅；在一八九三年，辦法又進一步加強，以期制止已經發現過的偷漏情事……根據一八九○年三月三十一日簽字、一八九一年付諸實施的‘煙臺條約續增專款’進行的宜昌、重慶間的貿易必須由江船轉運；這些江船在外商租用時，一律歸由海關總稅務司署管理和徵稅。”但是，這些步驟都無法與1901年接管“所有各口的常關”的行動相比。如果說1887年九龍和拱北華船貿易稅劃歸海關管理是“粵海關第二次被剪去了翅膀”的話，那麼1902年的海關兼管五十裏內常關則是粵海關第三次被剪去了翅膀。（注：馬士認為，粵海關第一次被剪去翅膀是1842年，因為“那時他失去了對外貿易的壟斷權。”（《中華帝國對外關係史》第2卷第430頁。）

尤其需要指出的是，一般我們只講海關接管通商口岸的常關，而事實上，不是所有的通商口岸都有常關，所以，當海關在接管常關的過程中發現這一問題後，為了增加常關的數額，列強又在1902年9月簽訂的《中英續議通商行船條約》規定：“其有海關而無常關及沿海、沿邊非通商口岸之各處，均可添設常關；將來如新開通商口岸應設海關者，常關亦一併安設。至內地舊有各常關地址，或有應由某處移至某處以合貿易情形，可隨時酌改。”（注：參見《中外舊約章彙編》第2冊，第104頁。）這樣以來，不僅把接管通商口岸常關變成了“接管與增設”常關，而且如果“貿易”需要，他們還可以改變內地常關的位址，從而為海關進一步侵奪常關埋下了伏筆。

在海關接管常關的過程中，直接的受害者是常關舊的管理人員。清代的常關稅收都有定額，工作人員只要將稅收的一個定額解交本省當局之後，稅收情況愈好，工作人員的分紅就愈大。常關移交海關後，除了在機構精簡過程中要使一些人失掉飯碗外，“那些留用的工作人員被支付合理的報酬。”（注：《海關十年報告之二(1893-1901)》，廈門市志編纂委員會《近代廈門社會經濟概況》第329頁。）無疑，這樣做的結果，必然使舊的管理人員的個人利益受到損害。為了“這些人中的每一個人都有自己的既得利益要保護”（注：《赫德與中國海關》下冊，第423頁。），不激起這些人的“憤怒”，赫德命令在初開始的時候，不得調換一個人：“凡有應辦的工作，應優先錄用舊員，指導原則應該是留用而不是排斥舊機關的人員；在適當的過程中，他們都會安排就緒，只有那些辦事顯然不力或不必要的人，才得予以解職；但是就連整個步驟也不要立刻進行，或倉促從事，而必須先行呈報，等奉有我本人的授權後再辦。”（注：《中華帝國對外關係史》第3卷，第420頁。）最後，對這些人不得不採取了死後不補缺的方法來逐漸裁汰。而對赫德來說，更大的阻力來自海關監督、兼管將軍、道台等。在近代的各個海關中，除了主管主要事務的稅務司，“每個口岸也有中國自己的海關監督——其中有些人是朝廷的特派大臣，如廣州的河伯；有些兼任地方官（道台），除了海關的職責之外還有地方的職責，如上海的海關監督；有些是沒有地方職責的海關道台，如天津的海關監督；有些是滿族將軍手下的軍官代理監督，如廈門的海關監督；還有的是總督手下的文官代理監督，如汕頭的海關監督。”（注：《赫德與中國海關》上策，第296頁。）

外籍稅務司在職務上是海關監督之下的行政部門的首長，同時又是總稅務司在海關的代表，是海關監督在該口岸的“外貿顧問”；而“各口岸海關監督實際上是該口岸正確履行職務的官方負責人”，各關稅務司在地位上“必然是從屬於海關監督”（注：《海關總稅務司赫德1864年第8號通劄》，《歷史檔案》1999年第二期。）；但是事實上，近代海關建立以後，海關的權力包括主要掌握在總稅務司在各關的代理——稅務司的手中，海關監督的主要職責只是對“海關銀號”（注：“關稅應繳入特定的‘海關銀號’，它的第一個機構在一八五二年稅務管理委員會成立之前，開設於上海。在每個口岸，這種銀號都是地方的，在監督的直接和單獨管理之下，稅務司在任何方面都無權干涉。銀號收到任何稅款之後，即發給與海關機構掣發的‘驗單’相符的號收，於是款項立刻任由監督支配。號收轉送海關機關、總理衙門（或外務部）和戶部查核。”《中華帝國對外關係史》第3卷，第427頁。）即海關稅款的管理：“每年僅於四季按照稅務司之報告，查收稅銀，通告於該省督撫，以轉報於中央政府。又聽候中央政府之命令，撥解各項稅銀，此外則無責焉耳。”（注：黃序鵷：《海關通志》下冊，第98頁，商務印書館1921年版。）我以為湯象龍先生說“海關收稅的支配權仍在中國手中”，認為海關監督“在管理洋稅”方面的權依然是很大的（注：湯象龍：《光緒三十年粵海關的改革》，《中國近代史論叢》第二輯第3冊第117頁，臺灣中正書局1977年版。），即是就此而言的。但是，就是在這一點上，海關監督的地位也發生了根本的變化，如在粵海關“所有這一切（指海關的建立——引者），不是減少了粵海關監督一職的各種收入，就是使這些收入列為精確報告的科目，粵海關監督一職也就從此不再成為中國所謂的優缺。”（注：《中華帝國對外關係史》第1卷，第17頁。）更重要的是，在近代以前，海關監督作為清政府派出的稅收大臣，他是中國關稅自主的象徵所在，是各口岸惟一代表國家行使有關法律法規的官員，他除了監管進出口運輸工具、貨物、行李以及郵遞等物品，徵收關稅及其他稅費，查緝走私等關務外；還兼管船政、漁政和海防，接待朝貢使臣和管理朝貢貿易，以及處理其他與對外關係有關的外交事務的最高官員；但是，在稅權掌握在外國人手中的晚清——在權力不受監督，管理不受節制，一種想怎麼辦就怎麼辦的統治的赫德時期（注：《中華帝國對外關係史》第3卷，第431頁；“赫德不單單是中國海關的總稅務司，而且還是海關的化身。”（《赫德與中國海關》“序”第2頁。））——海關監督“徒擁虛名”（注：黃序鵷：《海關通志》下冊，第98頁。），只是總稅務司的一個保管稅款的工具，是必須接受稅務司的決定而當作自己的決定的傳話筒，而不可能有其他的作為。

隨著在海關監督舊有海關主要管理權的喪失，能夠體現海關監督地位的是他在常關的管理權。所以，海關對常關的蠶食和1902年部分接管的事實，就直接關係到海關監督制度的存廢，因而接管行動也自然受到了海關監督的抵制。為了不使接管常關一事過分刺激海關監督，赫德一再訓令各稅務司，要向每一位監督說明：“他並不打算在手續上和人事上作任何不必要的變動。”同時向監督解釋：“移交，並不是以排斥常關和引用洋關的司員為目的，而是當軸迫於情勢的需要和帝國財政的困難才不得不如此，稅收部門的兩個系統，無論叫做常關或洋關，原本屬於一家，因而為官民的一般利益計，應該通力合作，實心辦事。”（注：《中華帝國對外關係史》第3卷，第421頁。）而在私下裏，卻對他的密友金登幹說：“這將擴展我們的陣地，加強我們的力量。”（注：陳霞飛主編：《中國海關密檔》(7)——赫德、金登幹函電彙編(1874-1907)，第250頁。中華書局1995年版。）

儘管赫德在接管過程中非常謹慎，稅務司與常關監督的交接，在赫德看來仍然是“甚屬不易。”（注：《中國海關與義和團運動》第55頁。）典型的體現在後來對這些常關的管理採取了不同的管理形式，對此，馬士的表述是：“造成許多破例的情形，以致總稅務司屬的管理權有自天津臨時政府直接繼承而來的直接管理的那種最高形式，直到僅具名義上的監督的那種最低形式的種種不同。他在蕪湖所行使的就是那樣一種名義上的監督，以李瀚章和李鴻章久居高位為憑恃的李氏豪族在那裏聲勢非常煊赫——和那樣一種勢力去抗衡是不聰明的。那裏的‘管理’只限於收受監督方面實征款數的報表，轉報中央行政當局，並提取十分之一的固定經費以供機關開支而已；稅務司是一個投閒置散、而不是一個積極的夥伴，總稅務司署的接管工作所作的惟一變動就是領取經費，這不妨說是為使不惹事生非而付給的一筆錢。革命使得有必要把一切指定的稅收都從成立方才幾個月的那個政府的各色集團管理下轉移出來，而使總稅務司署加強對稅款的掌握，俾得掃除一切阻撓的勢力；它對於‘常’關機構的管理加強了，並且和行之于天津的辦法取得了劃一。”（注：《中華帝國對外關係史》第3卷，第426頁。）

實際上，即使如天津這樣的常關，也要“仍由監督派員襄理，所征課稅，移存道庫備撥。”（注：李允俊《晚清經濟史事編年》下卷，第860頁。上海古籍出版社2000年版。）與海關的管理仍然有別。而且赫德的海關接管常關後，稅收將增加到500萬兩的諾言也沒有兌現。

本來，從近代國際貿易及國內商業發展的趨勢來看，一國之內稅關機構無論是管理上，還是稅則上的統一是一件具有積極意義的事情；在晚清，以具有資本主義性質的近代海關取代封建性質的類似常關這樣的內地稅關，是有利於經濟發展的。問題在於在關稅不能自主、海關被外國人把持的晚清時期，當那個被赫德稱之為“要清清楚楚而且經常記在心裏的”“是一個中國的而不是外國的服務機關”的海關（注：《中華帝國對外關係史》第3卷，第484頁。），“變成了它的主人的主人”的時候，在“洋關的存在，主要是作為外國債權人的收款代理人”的時候，海關對常關管理權的攫取，就不僅僅是“插足於一部分國內稅的督征”的問題，而是侵略，是帝國主義侵犯中國主權的直接後果。（注：《中華帝國對外關係史》第3卷，第431-432頁。）這時常關的存在、常關抵制海關的鬥爭，不僅在一定程度上有保護本國經濟的作用，而且關係到作為稅關中最後一塊屬於清政府擁有稅權的領地的存廢問題，因此其政治的意義遠在經濟的意義之上。也正是從這個層面上講，我們說晚清常關雖然其經濟地位下降，但政治地位凸顯，常關與海關的鬥爭，具有反侵略、維護關稅自主權的特殊意義。而1906年稅務處的成立，可以看出中國政府為關稅自主所作的一次努力，也可以理解為晚清政府為改革關稅制度而進行的一次較為成功的嘗試，最起碼稅務處的成立，“致使總稅務司簡直成了一個稅務處的人”（注：《中華帝國對外關係史》第3卷，第434頁注②。）。

（資料來源：《清史研究》2002年第4期）