關於晚清地方督撫的群體研究，以往學術界已經有了一些重要成果。[1] 這些論著，多就嘉、道、鹹、同、光、宣整個晚清時期作較長時段的綜論，對於認識督撫制度在晚清的演變及其相關問題提供了良好的學術基礎。本文擬在此基礎上，試圖對清末新政時期地方督撫的群體結構與人事變遷進行專題研究，[2] 以期為觀察督撫制度在清末的最後演變態勢以及地方督撫與新政的關係提供一些新的認識。 

一、清末新政時期督撫制度的異動情形 

督撫制度起源于明，形成於清。明代總督與巡撫建置，起先只是由朝廷臨時差遣，因事設裁，轄區不定，明中葉以後方逐漸向地方化和制度化轉變，但終明之世未能完成。清沿明制，督撫制度在康熙初年略具雛形，總督與巡撫由朝廷臨時差遣官成為正式的地方最高軍政長官，督撫轄區與省的界線大致相合而由“准政區”成為正式的地方最高一級行政區劃，其後再經調整變化，至乾隆中葉最終完成其制度化的過程而基本定型，成為一種重要的地方行政制度。[3] 嘉、道以後，全國十八行省計八大總督、十五巡撫的格局漸趨穩定。[4] 雖然鹹、同時期督撫的職權大有變化，[5] 但其轄區格局並無改變。光緒十年（1884）、十一年（1885），新疆、臺灣相繼建立行省，分別設置甘肅新疆巡撫和改福建巡撫為臺灣巡撫，是督撫制度在晚清的重要變化。光緒後期至宣統時期，在新政逐漸開展的過程中，政區變革也被不時地提上議事日程，使督撫制度進一步發生了一些較大的變化。  

（一）雲南、湖北、廣東巡撫的裁撤  

督撫同城是清代督撫制度特有的現象。按清制，總督治兵事，巡撫理民事，巡撫例歸總督節制。督撫同城，本以互相牽制，然權力交叉重疊，權責難分，矛盾在所不免。同治五年（1866），廣東巡撫郭嵩燾曾痛陳其弊，稱：“督撫同城，巡撫無敢自專者，於是一切大政悉聽總督主持；又各開幕府行文書，不能如六部尚書侍郎同治一事也，而參差杌隉之意常多。”或是巡撫形同虛設，或是督撫之間相互傾軋。“同為君子而意見各持，同為小人而譸張倍出。…… 則賢者永不得有為，中材亦因以自廢。”薛福成進而認為：“一城之中主大政者二人，志不齊，權不一，其勢不得不出於爭。若督撫二人皆不肖，則互相容隱以便私圖，仍難收牽制之益，如乾隆間伍拉納、浦霖之事可睹矣；若一賢一不肖，則以小人惎君子力常有余，以君子抗小人勢常不足，即久而是非自明，賞罰不爽，而國計民生之受病已深，如康熙間噶禮、張伯行之事可睹矣；又有君子與小人共事不免稍事瞻循者，如乾隆間孫嘉淦、許容之事可睹矣；若督撫皆賢，則本無所用其牽制，然或意見不同，性情不同，因而不能相安者，雖賢者不免，曾文正公與沈文肅公葆楨本不同城，且有推薦之誼，尚難始終浹洽，其他可知矣。”[6] 可見，督撫同城流弊甚大，改革勢在必行。 

清代督撫同城情形有四：福建有閩浙總督與福建巡撫同住福州府，湖北有湖廣總督與湖北巡撫同住武昌府，廣東有兩廣總督與廣東巡撫同住廣州府，雲南有雲貴總督與雲南巡撫同住雲南府。在福建，因光緒十一年（1885）臺灣建行省而改福建巡撫為臺灣巡撫，其督撫同城問題相應解決。至於湖北、廣東、雲南三省，督撫同城之制的改革動議於戊戌變法時期，曾經一度反復，裁而複置。 

光緒二十四年七月十四日（1898年8月30日），在百日維新的高潮中，光緒皇帝發佈裁汰京內外冗官與閒職衙門的上諭，以湖北、廣東、雲南三省督撫同城，與直隸、甘肅、四川等省以總督兼管巡撫事，體制不一，而裁撤湖北、廣東、雲南三省巡撫，該三省均著以總督兼管巡撫事宜。[7] 戊戌政變以後，朝廷規復舊制。八月二十六日（10月11日），慈禧太后發佈懿旨，要求軍機大臣會同吏部討論湖北、廣東、雲南三省巡撫究竟是否可裁的問題。[8] 九月十八日（11月1日），軍機大臣與吏部會奏認為，湖北、廣東、雲南三省巡撫不可輕易議裁：其一，督撫為國家重臣，各有職守，總督重在典兵，巡撫重在吏治，督撫制度經過長期演變，漸趨成熟，“實已斟酌盡善，無可置議。”其二，湖北、廣東、雲南三省“以江海奧區、岩疆重地，非督撫並立，不足鎮攝非常”，裁併巡撫，總督難以兼顧，“窒礙頗多，不可不熟思審處。”其三，同城督撫各有專職，可互相牽制，以不至事權過重而坐大，且危難時期“但使有一人得力，即於大局裨益良多；若督撫俱得其人，其收效當更宏遠。…… 是督撫同城不但兩不相妨，並可相助為理。現在時事日艱，實未可輕議裁併。”據此，慈禧太后發佈懿旨，恢復湖北、廣東、雲南三省巡撫舊制，以曾鉌補授湖北巡撫，鹿傳霖補授廣東巡撫，丁振鐸補授雲南巡撫。[9] 一切回復如初。 

新政時期，改革督撫同城之議再起。光緒三十年九月二十九日（1904年11月6日），雲南巡撫林紹年奏請裁撤雲南巡撫一缺，認為直隸、四川兩省幅員廣闊，政務殷繁，尚且可以總督兼管巡撫事，雲南當無督撫並設之理，裁撤巡撫一缺，總督完全可以兼顧，事實上雲貴總督也曾多次兼署雲南巡撫，而並無貽誤，“可見兩缺原無須兩員，若並而為一，以總督兼管巡撫，責成愈專，事權歸一，必于一切公事尤為裨益。”清廷將此折交政務處與吏部議奏。十一月六日（12月12日），政務處與吏部會奏，痛陳督撫同城弊害，認為：“督撫同城，往往或因意見參差，公事轉多牽掣。現在時艱日亟，督撫尤宜專其責成，自不如即為裁併，以一事權而免推諉。”因而建議裁撤雲南巡撫與湖北巡撫兩缺，分別由雲貴總督與湖廣總督兼管各該省巡撫事；至廣東巡撫缺，因署理兩廣總督岑春煊尚在廣西督辦軍務，應在其回省後再行請旨辦理。清廷依其議。[10] 雲南巡撫與湖北巡撫即行裁撤。光緒三十一年六月十七日（1905年7月19日），清廷調最後一任廣東巡撫張人駿署山西巡撫；二十一日（23日），即裁撤廣東巡撫缺，以兩廣總督兼管巡撫事務。[11] 至此，清代督撫同城問題基本上得以解決。 

（二）江淮巡撫的設置與裁廢  

清代江蘇的地方行政制度頗為特別，境內有兩督一撫三個中心：省級行政長官有兩江總督駐江甯，江蘇巡撫駐蘇州，漕運總督駐江北淮安之清江。雖漕督自有專職，但因其兼有巡撫事宜，而與地方吏治密切相關。在清末，正是由於漕運的衰落，在裁廢漕運總督的過程中而出現了蘇淮分省問題。 

蘇淮分省起因于張謇的徐州建省動議。光緒三十年（1904），張謇擬就《徐州應建行省議》，提出徐州建省計畫，主張以徐州為中心，從江蘇、山東、河南、安徽四省分出45個州縣，建立徐州行省。[12] 與此同時，禦史周樹模以漕運廢弛而漕督無官可轄為由奏請裁撤漕運總督。[13] 清廷把張謇的條陳與周樹模的奏片一併交給政務處議奏。政務處在否定張謇的徐州建省計畫的基礎上，變通提出了蘇淮分省的新方案：同意裁撤漕運總督，將其缺改為江淮巡撫，“與江蘇巡撫分治，仍歸兩江總督兼轄”。據此，原江蘇省一分為二，蘇、淮劃江而治。江北設立江淮巡撫，將江寧布政使及其所轄之江、淮、揚、徐四府及通、海兩直隸州全歸管理，巡撫駐清江，即為省會，並以淮揚海道兼按察使銜；江南仍歸江蘇巡撫，以蘇州為省會。此議得到清廷上諭的批准。同年十二月二十三日（1905年1月28日），清廷調恩壽為江淮巡撫，以陸元鼎為江蘇巡撫。[14] 這便在蘇淮分省的基礎上設置了江淮巡撫。  

蘇淮分省消息一出，輿論譁然。上海《時報》認為，從地理、歷史、民風等方面來看，建省當在“徐州一帶”。所謂“徐州一帶”，不僅包括江蘇之江北各府縣，而且包括安徽之鳳陽、泗州，山東之曹州、濟甯，河南之歸德。“故徐州今日不設巡撫則已，若設巡撫，宜合以上各府另組織一行政區域，不宜合長江下流之揚州、通州等同一區域，更不宜合江南之江寧府同一區域。”如果僅以江蘇之江北各屬與江寧一府為江淮省，則不能有效地控馭蘇、魯、豫、皖邊境，“但有新設撫軍之名，而無新設撫軍之利也”。[15] 

江蘇官紳更是群起反對。張謇頗感失望，對所謂“江淮省”的建置大為不滿。“聞建設江淮省，此大謬，癡人前難說夢，信也”。“蘇撫端方懵然入奏，部懵然因其說而易名為江淮，以漕督為巡撫，非驢非馬矣”。他立即致書湖廣總督張之洞和兩江總督周馥，“請爭江淮省事”。[16] 

與此同時，江蘇京官相繼聯名上奏表示反對。工部侍郎陸潤庠領銜會同陸寶忠、顧肇新、陳名侃、吳鬱生等人首先上奏，認為：“朝廷本無分省之意，江督亦無廢事之虞，顧以裁漕督而添巡撫，因設巡撫而議添行省，辦法既疑乎倒置，定章必歸於遷就。”江蘇跨江立省之定制不宜輕改，江淮分省必須慎重，希望朝廷諭令廷臣與沿江督撫會議覆奏。[17] 隨後，江蘇京官又公推翰林院侍讀學士惲毓鼎領銜再次上奏，認為蘇、淮單獨立省，則彼此削弱，不但不利於江、海軍事防禦，甚至將引起外國列強爭奪利權與中外交涉的麻煩。“多設一省，各國多生一窺伺之端。…… 設領事、增商埠、增教堂之舉，勢必紛至而遝來。徐、海民氣悍強，少見多怪，交涉棘手事件將因之而日生。”[18] 

清廷將陸潤庠、惲毓鼎等折一併發交政務處議奏，並諭令兩江總督周馥會同商部顧問官張謇察看情形速議電奏。[19] 周馥一面與張謇“酌議”，[20] 一面會商湖廣總督張之洞，希望他“設法挽回大局”。[21] 隨後，周馥上奏清廷，從軍事、政治、經濟三方面提出反對意見，認為“分設江淮行省非萬年金湯之全策”。他建議將淮揚鎮改為江淮提督，“文武並用，節制徐州鎮及江北各營”。[22] 張之洞也積極支持周馥，他電奏清廷，“詳陳江淮分省之有害無利，仍以不分省為宜”。 

[23] 蘇淮分省雖然已獲上諭批准而成為既成事實，但卻“為眾論所不韙”，使政務處頗感為難，不得不向清廷奏請“仍請收回江淮設省成命，裁撤漕督，於徐州地方添設提督一缺，以資重鎮”。[24] 光緒三十一年三月十七日（1905年4月21日），清廷發佈上諭，即行裁撤江淮巡撫，將淮揚鎮總兵改為江北提督。[25] 雖漕督廢而不復，但江淮巡撫設置不及三月即廢。 

（三）東三省改制及其督撫建置 

奉天、吉林、黑龍江三省所在的東北地區是滿族的發祥地。清王朝建立後，即以東三省為行政特區，其行政體制與內地行省制度迥異。為了防止漢人染指其“龍興之地”，清政府在東北實行封禁政策，禁止漢人出關移民墾殖，以關外為皇家禁地，自成體系。東三省的行政體制是以八旗駐防為主、州縣民政為輔的旗民並治二元結構體制：一方面是八旗駐防系統，以盛京為陪都，設盛京將軍為最高軍政長官，置戶、禮、兵、刑、工五部，各設侍郎主持，並在吉林、黑龍江設駐防將軍，三省大部分地區設置各級駐防；另一方面是州縣民政系統，設奉天府尹，管轄八旗駐防以外的州縣民官，這些州縣民官設置於三省部分移民墾殖地區。在清初，州縣民政系統從屬於八旗駐防系統；到清末，隨著清政府封禁政策的鬆弛，流民陸續出關墾殖，移墾社會得以發展擴張，清政府不斷地在移墾地區添設州縣民官，使東三省原有的旗民並治體制逐漸趨向內地行省官僚行政體制。社會經濟的發展，為東三省改建行省制度奠定了基礎。另一個重要的動因，是險惡的國際環境的壓力。歷經甲午戰爭、庚子事變尤其是日俄戰爭，東三省業已成為列強特別是日本與俄國爭奪的重地，面臨著被瓜分淪亡的嚴重危機，“名為中國領土，實則幾無我國容足之地。”[26] 為了挽救危亡，不使東三省淪為日俄的殖民地，清政府不得不力圖加強統治，其重要舉措便是將東三省在行政體制上與內地行省統一，使其成為中國不可分割的一部分。這樣，新政時期，在官制改革的過程中，東三省改制便成順理成章之事。[27] 

光緒三十二年九月初二日（1906年10月19日），清廷諭令貝子載振、尚書徐世昌前往奉天查辦事件。[28] 歷時近三個月，載振、徐世昌對日俄戰爭以後的東三省情形進行了詳細的考查。十一月二十二日（1907年1月6日），載振、徐世昌將考查情形密奏清廷，痛切地指出東三省在日俄侵略下漸趨淪亡的危急形勢及其政治窳敗難以挽救的黑暗現實，認為其根本癥結就在於東三省旗漢並治的雙重行政體制運轉不靈的問題。“現在三省辦法雖有圖新循舊之殊，行政用人亦複互有得失，而其不足以為起衰之劑與救亡之策則一也。何者？國家統治領土之法，莫要于行政機關有指臂相使之效。而我三省官制則以軍署為之長官，以州縣為之僚佐，夫以治兵之職而轄理民之官，所務不同，利害亦異，隔閡既甚，牽制斯多，其終乃無一利之能興，無一弊之不出，所以數百年來有最良之殖民地，而曾不能一收殖民之效。”因而主張徹底改革舊的官僚行政體制，以為補救之法。“必須大加改革，于用人行政諸大端，破除成例，以全國之人力財力注重東陲，乃可望補救挽回于萬一。”[29] 隨後，清廷又多次召見載振、徐世昌，徵詢東三省改制的具體辦法。載振、徐世昌再次密奏，提出“化散為整，挈領提綱，得人而理”即將東三省統一治理的策略，認為：“目下三省情形，鐵路貫注，商埠同開，舉凡內政外交，均有利害相因之勢，若各分疆域，各為風氣，無論勢渙力薄，於控馭之方多所未便，且彼此政策不能一致，尤恐失外交之平衡，卒之散漫支離，同歸於盡。故必聯合三省屬諸一人，乃可收統一之效。”他們主張特設東三省總督一員，“予以全權，舉三省全部應辦之事悉以委之，除外交事件關係重要者，仍令與外務部咨商辦理外，其財政兵政及一切內治之事，均令通籌總攬，無所牽制。”另在總督之下設奉天、吉林、黑龍江巡撫各一員，“專理三省民事吏事，仍受督臣節制，其許可權應略視內地各省巡撫為輕，不得與督臣並行，凡有奏件均須由督臣領銜方許入告。所有三省用人行政，悉聽總督主持。”並建議在日俄駐軍尚未盡撤之前，當先期切實預備，以便“克日施行”。[30]  

光緒三十三年三月初八日（1907年4月20日），清廷以“東三省吏治因循，民生困苦，亟應認真整頓，以除積弊而專責成”為由，諭令改盛京將軍為東三省總督，兼管三省將軍事務，隨時分駐三省行台，增設奉天、吉林、黑龍江三省巡撫，並以徐世昌補授東三省總督，唐紹儀補授奉天巡撫，朱家寶署理吉林巡撫，段芝貴署理黑龍江巡撫。[31]  東三省正式改為行省制度。 

東三省改為行省制度後，其實與內地各省在體制上並不盡相同，最重要的一點就是總督職權異常專一與龐大。據新定東三省官制規定，奉天、吉林、黑龍江三省各設行省公署，以總督為長官，巡撫為次官，“凡奏咨批劄稿件，廳司皆以次呈督撫核定。總督在他省時，日行公事皆呈撫核，重要事件先呈撫核，電商總督定奪。督撫如京部尚書侍郎，三省公事皆由督撫聯銜具奏。至例行之事與迫不及待者，如總督出省，仿內地兼轄省份之例，列總督前銜，由該巡撫一面辦奏，一面電商總督，以期迅速而免貽誤。賀謝各折仍循例專奏。三省皆仿京部規制，鑄行省公署堂印，文曰奉天省印、吉林省印、黑龍江省印。……凡三省公署堂印，應由總督佩帶。總督在他省時，則本省印信由巡撫佩帶，回省則仍交之總督。”[32] 東三省總督是高於三省巡撫之上的總攬行政、軍事、財政等各項大權的最高長官。正如後人評價說：“蓋除封建時代割據一方之諸侯，殖民地鎮壓異族之總督外，權任未有若此者。”[33] 

值得注意的是，東三省總督原則上應在奉天、吉林、黑龍江三省的行省公署辦公，但事實上則是常駐奉天，這樣便與奉天巡撫同城，發生新的督撫同城問題。光緒三十四年十一月十六日（1908年12月9日），翰林院侍讀榮光奏請核議奉天官制，以督撫不能同城為由，建議裁撤奉天巡撫，認為：“向來外省官制，督撫不宜同城。今奉天為三省總督駐節，足資控馭，又有左右參贊，籌辦一切事宜，已綽有餘裕。此巡撫一缺，幾同虛設，”理應裁撤。清廷諭令東三省總督徐世昌體察情形，酌議辦理。徐世昌上奏表示反對。他認為，東三省總督與奉天巡撫的關係，與內地督撫同城情形不同，因為內地督撫屬平行關係，職權交叉重疊，難免矛盾衝突，而東三省督撫則是從屬關係，巡撫是總督的屬官，督撫各有職權，總督統管三省軍政外交，巡撫專管本省內政，總督駐奉天只是暫時的，並非經制，所謂“總督應駐三省之中權，以扼軍政外交之樞紐，而專為籌邊治蒙之計畫，其省內一切政令，皆任之以巡撫，是巡撫不應裁，非僅為總督之入覲闕廷、出巡邊塞也。”如果裁撤奉天巡撫，則東三省總督將囿于奉天一隅，僅辦奉天巡撫之事，與吉林、黑龍江兩省隔膜，不能統管三省全局，“三省開創重要之政，必至延擱不辦；又顯然以東清南滿鐵路界限劃境而治，此中機括，關係甚大，萬難裁撤。”[34] 宣統元年三月初四日（1909年4月23日），禦史齊忠甲又奏請改定東三省官制，認為：“現今內省督撫同城者，均巡撫裁缺，奉天似宜仿照歸併，以專責成。”清廷諭令新任東三省總督錫良體察情形，妥籌辦理。錫良上奏表示贊同。他認為，東三省總督駐署奉天，同時在吉林、黑龍江各有行署，本為統管三省外交內政要務，並有移駐長春以便控馭三省之議，駐紮奉天原非久制；但事實上，東三省總督巡曆吉林、黑龍江為時甚少，移駐長春也不太可能，主要還是駐在奉天。因此，他建議：“遵照外省官制通則，總督所駐省份不另置巡撫，即以總督兼管巡撫事宜，將奉天巡撫一缺裁去，以專責成。惟該撫臣程德全現甫奉旨補授，應否裁撤之處，恭候聖裁。”奉朱批：“奉天巡撫事宜另候諭旨。”[35] 宣統二年三月十七日（1910年4月26日），清廷調奉天巡撫程德全為江蘇巡撫；三月十九日（4月28日），即裁撤奉天巡撫，以東三省總督錫良管奉天巡撫事。[36]  

另外，在清末新政時期，隨著蒙疆的開發以及川邊改土歸流的進展，有人提出了在蒙古與川滇藏邊境地區建立察哈爾、熱河、綏遠與西康行省的動議，但都因故未能建成。[37] 總之，清代督撫制度經過260多年的演變，至清王朝覆亡前夕，最終形成全國二十二行省計有九總督、十四巡撫的新格局 [38]：總督計有直隸總督、兩江總督、閩浙總督、湖廣總督、兩廣總督、雲貴總督、陝甘總督、四川總督和東三省總督；巡撫計有江蘇巡撫、浙江巡撫、安徽巡撫、河南巡撫、山東巡撫、江西巡撫、湖南巡撫、廣西巡撫、貴州巡撫、山西巡撫、陝西巡撫、新疆巡撫、吉林巡撫和黑龍江巡撫。  

二、地方督撫群體結構的統計分析 

本節通過對清末新政時期地方督撫群體構成的幾項基本因素進行數字統計，包括各省督撫的總體人數及其出身背景、旗漢比例與籍貫分佈等方面，以期分析該時期地方督撫群體結構的一般情形。 

（一）總體人數 

清末新政時期地方督撫到底有多少人呢？清代督撫任職方式大致有實授、署理與護理三種情形。實授是指正式的實缺官；署理一般也是實缺官，但名義上只是代理；護理則不是實缺官，一般只是在原任出缺而繼任未到之前的臨時性代理，而本任另外有人。儘管三種情形性質不一，但事實上都是實際主政者，故本文將一併統計。由於有同一人任同省督撫兩次以上及多次出任不同省份督撫的情形，故很難做分省統計。通過去除各種交叉情形，具體統計如表1：  

表1：清末新政時期地方督撫總體人數統計表 [39]  

表1顯示，清末新政時期地方督撫共計118人，其中僅任總督者27人，既任總督又任巡撫者25人，僅任巡撫者66人。  

（二）出身背景 

清代仕宦論出身。清制規定：“分出身之途以正仕籍。凡官之出身有八：一曰進士，二曰舉人，三曰貢生，四曰蔭生，五曰監生，六曰生員，七曰官學生，八曰吏。無出身者，滿洲、蒙古、漢軍曰閒散，漢曰俊秀。各辨其正雜以分職。”[40] 仕宦出身一般又有正途與異途之分。“凡滿、漢入仕，有科甲、貢生、監生、蔭生、議敘、雜流、捐納、官學生、俊秀。定制由科甲及恩、拔、副、歲、優貢生、蔭生出身者為正途，餘為異途。異途經保舉，亦同正途，但不得考選科、道。非科甲正途，不為翰、詹及吏、禮二部官。惟旗員不拘此例。…… 其由異途出身者，漢人非經保舉、漢軍非經考試，不授京官及正印官，所以別流品、嚴登進也。”