一 

預備立憲是清政府為挽救自身統治的應變之舉，這一決策的形成，固然與來自外部的巨大政治壓力有關，然而在這一過程中，統治階級內部各級官員紛紛奏請立憲也是一個不容忽視的因素，正如當時人所指出的，中國立憲的發生，除了日俄戰爭與革命運動興起這兩個主因外，“則疆吏之陳請，人民之請願，皆立憲發動之動因”［①］。地方督撫正是官員陳請立憲的主角。 

地方督撫奏請立憲，肇端於1904年日俄戰爭的爆發。1904年3月，日俄剛剛開戰不久，兩廣總督岑春煊、兩江總督魏光燾，湖廣總督端方就與當時任辦理商約大臣的呂海寰和盛宣懷聯銜上奏，指出東北問題的解決，一方面應以利益均沾為宗旨邀請西方國家從中調停，另一方面則應“擇最大新政切實舉行數事，痛除舊習，以動天下視聽”［②］。他們雖未明言立憲，但卻看到了改革內政的緊迫性。8月，面對日益嚴重的東北局勢，雲南巡撫林紹年明確指出，“中國必變法始足以自立，今欲收回東三省，尤必先定變法之計，方足以對日而拒俄”，至於變法之最要者，“則無如改專制為立憲法”［③］，由此揭開了督撫奏請立憲的序幕。1905年6月，日俄停戰議和，清政府電諭各省督撫，籌畫東三省善後事宜。日俄戰爭創深痛巨，使更多的督撫認識到自強之路唯有立憲。岑春煊在出使美國大臣梁誠的影響下，毅然電奏請求立憲。同時，直隸總督袁世凱、兩江總督周馥、湖廣總督張之洞聯銜奏請“自今十二年以後實行立憲政體”［④］。7月，周馥又單銜奏請實行“立法、行法、執法”三權分立和地方自治的立憲政體［⑤］。幾個地方權要同時奏請立憲，引起清政府的重視，而在五大臣出洋考察政治以後，立憲之聲再起波瀾，清廷以此事關係重大，再次致電各督撫徵求意見，督撫們在回電中除少數以條件尚不具備為由加以反對外，袁世凱、周馥、岑春煊、趙爾巽等人都明確表示同意立憲，聯繫到當時朝野上下就應否立憲進行的激烈論爭來看，地方督撫的支持無疑為主張立憲的一方注入了一針強心劑，並且進而對清政府的政治決策施以影響，經過政務大臣會議反復討論，清廷最終頒佈上諭，將預備立憲作為一項基本國策確定下來。 

此後，地方督撫更積極推動預備立憲的進程。 

清政府籌備立憲的步驟，效法日本明治維新，從改革官制入手。歷時一年的中央與地方體制改革雖有新意，但步子並不大，究其原因，關鍵的一點是沒有抓住立憲政治的實質。由人民選舉產生代議機構並制定憲法，組織受代議機構監督的責任內閣，這些是立憲政體的中心問題。清廷在中央體制改革中雖提出設立資政院，但遲遲不見行動。1907年6月，岑春煊上奏，建議在中央設立資政院以代上院，以都察院代下院，並在各省設立諮議局［⑥］，明確提出了籌備中央與地方代議機構的問題。7月，袁世凱也奏請速設資政院以廣采群言。應該指出，岑袁二人所倡設的資政院，並非真正意義上的國會，而是主張“該院只有建言之權，而無強政府施行之力”［⑦］，但在憲政籌備僅一年的情況下，他們的建議易於為朝廷所採納，而與此同時主張“資政院宜實有議院性質”的禦史趙炳麟的奏摺卻因過於激進而被否決。9月，朝廷正式下詔宣佈：“設立資政院以立議院基礎”，儘管資政院可以被斥為“非驢非馬之議會”，但它卻標誌著傳統政治體制開始向近代轉化，成為國會設立過程中不可缺少的一步。 

責任內閣是地方督撫關注的另一重要問題。1910年，雲貴總督李經羲、吉林巡撫陳昭常、山東巡撫袁樹勳等皆上奏要求設立責任內閣。他們提出責任內閣有三點好處：一是可以確定施政方針，二是可以提高辦事效率，三是有利於統一分配國家財政收入。這時督撫主張設立責任內閣，還只是從籌備立憲的具體工作角度考慮，隨著形勢的發展，他們開始考慮有關憲政前途的全局性問題，將責任內閣與國會的成立聯繫在一起，從而對憲政的籌備產生了更為重要的影響。 

1910年9月，東三省總督錫良與湖廣總督瑞瀓聯銜上奏，主張舉借外債修造鐵路，以此為第一救亡之策，並且將此意通電各督撫徵詢意見。9月2日，李經羲通電支持錫良，隨即話鋒一轉，指出此等大事非疆臣集議所能奏效，“必先政本更新，始有主持機關，財政整理始免債主干涉；朝野合謀監察，始能于借時免輿論反對，用時免當事虛靡”，而要實現這些，“非設內閣開國會不能辦到”［⑧］。李經羲還闡述了內閣與國會的關係，指出“二者如車輪兩不可缺一”，若有內閣無國會，即便借債築路，也將會導致外國趁機操縱我財政。李經羲的通電將救亡之策從借款修路引向內閣國會並舉，在督撫當中很快產生共鳴。早在1907年，黑龍江巡撫程德全就曾奏請“速將新內閣組織成立，並創立國會，以重監督政府之權，妙選英才，以盡從容論議之長”［⑨］，但未引起朝廷重視，而督撫們對清廷以資政院代替國會之舉已漸生不滿，因此李經羲的通電得到了各省的熱烈回應，經過反復電商，1910年10月25日，由李經羲主稿、錫良、瑞澄領銜，十八省督撫聯名致電軍機處，要求“立即組織責任內閣”，“明年即開國會”。該電詳細論述了內閣國會成立的必要性後指出：“時局危險已遠過於德宗在位之日，緩無可緩，待無可待。此即閣、會克期成立，上下合力，猶恐後時，奈何以區區數年期限爭持不決乎？”［⑩］四天之後，在地方士紳和諮議局議員的強烈要求下，山東巡撫孫寶琦又單獨上奏，代請速開國會，針對政府抱定9年立憲為期，孫氏指出，“然使前此之規定可以隱弭內患，捍禦外侮，足鞏固國家萬年之基業，則國會之開雖再遲數年亦不得晚”，然而今日國勢之危“將至衰弱”，“即稍緩期年而猶覺其遲”［①①］。如果說，在此之前以立憲派和人民群眾為主體的兩次國會請願運動，清政府還可以憑藉政治暴力強行鎮壓的話，那麼，絕大多數督撫合詞陳請開設內閣、國會，就不能不令統治者心有餘悸，因為如果再置之不理的話，他們失去的將不僅是民心，而且也將失去統治層內部的有力支持。在地方督撫和請願民眾的強大壓力下，清廷被迫於1910年11月4日頒佈上諭，宣佈縮改於宣統五年（1913年）召開國會，並著手組織內閣。上諭中承認：“此次縮定年限，系採取各督撫等奏章。”［①②］立憲派雖未達到請願之初確定的明年即開國會的目標，但國會年限畢竟縮短了三年，他們在滿意之餘也從內心裏承認，“今三次上書，幸值各省督撫連翩之電內爭於外”［①③］。朝野兩方面的言論從側面反映了地方督撫在預備立憲進程中的重要作用。 

宣佈縮改國會召開年限後，憲政編查館著手修改籌備立憲清單，致電各督撫徵求意見。此時地方督撫看到國會年限問題已成定案，因此不再將國會問題作為考慮的重點，他們在往來通電中逐漸形成了兩點共識。第一，再次力請速設內閣。江蘇巡撫程德全指出，“內閣不預設，所望提前趕辦者，只可敷衍門面，斷難通籌實行”。浙江巡撫增韞也認為，速設內閣，特簡總理，為“目前亟亟定議者”。李經羲則一針見血地指出，“清單能否實行，視修正者能否負責為准。今憲政編查館既不能代內閣負實行之責，他日內閣成立亦不能代館臣負修正之責，是內閣一日不成，即修正一日無效”，並再次提出聯電上奏，請設內閣［①④］第二，鑒於當時政務繁雜而財政經費有限的實際情況，督撫們主張在國會開設以前，應選擇與國會關係最密切者提前辦理，這些事項大致包括，頒佈憲法、議院法、選舉法及各項法律，設立弼德院、審計院、行政審判院及各級審判機關，清理財政、厘定稅法和會計法，籌備地方自治等。1911年1月17日，憲政編查館將修正過的逐年籌備事宜清單上奏，比較此次清單與1908年頒佈的舊清單可以看出，清政府籌備立憲的進程大大加快了，其中將設立內閣、頒佈憲法和議院法，設立行政審判院，頒佈會計法等項提前辦理，顯然是接受了督撫們的建議。應該著重指出的是，1911年皇族內閣的出臺，雖然最終成為一場欺騙人民的政治鬧劇，但從另外一方面講，皇族內閣畢竟是形式上的責任內閣，畢竟是清政府走向立憲過程中的重要一步，畢竟是地方督撫和其他官員幾番陳請的結果，這其中所包含的地方督撫希望立憲早成的努力是不應被忘記的。 

二 

縱觀清末預備立憲的進程，可以看出，在關係立憲政體核心的責任內閣與國會問題上，以慈禧為首的執政集團擔心權柄下移，總的態度是遷延推施以為緩兵之計，而執掌地方權力的督撫要員卻對此表現了極大的熱心。關於督撫贊成立憲的原因，雖然因人而異，但筆者以為，其中也帶有一些共性，即主要是為了挽救民族危機、統治危機和個人危機。 

首先，因民族危機而產生的憂患意識是地方督撫宣導立憲的直接動因。庚子以後民族危機的加深，促進了統治階級中開明人士的覺醒，他們開始意識到，中國落後的根本不在於經濟，而在於政治體制。日俄戰爭後地方督撫立憲論的興起，本身就表明了督撫們從一開始便將立憲與救亡緊密地聯繫在一起，正如岑春煊所雲：“欲圖自強，必先變法，欲變法，必先改革政體。為政之計，惟有舉行立憲，方可救亡。”［①⑤］吉林巡撫陳昭常談到奏請設責任內閣的初衷時也說：“實因目擊時局之艱危，日甚一日，非著手于政治之根本，無以圖憲政之實行，非力求憲政之實行，無以系天下之人望。”［①⑥］更典型的例子是錫良。1910年12月，在東三省請願人民的感召下，他再次代奏，請于明年開設國會，其中談及請願因時寫道：“東三省自甲午、甲辰以後，受強鄰之刺激，生國家之思想……複目觀朝鮮亡國之慘狀，其恐三省版圖首淪異域，即萬劫不能自拔。其切膚之痛，較之各行省有特別之危險，不能不有特別之請求。”［①⑦］此時清廷已經縮改國會年限並嚴令不准再言及國會問題，因此錫良的上奏要冒相當的風險，據《民立報》記載：“各樞臣對此電頗生惡感”，認為錫良“志在要脅”，主張將其開缺［①⑧］。錫良能夠置官職利祿於腦後，真誠擁護立憲，不能不說是顆愛國心所致。從這一點上看，地方督撫宣導立憲是符合中華民族利益，順應歷史潮流的。 

同時，我們也應該看到，地方督撫畢竟是統治階級的一部分，他們贊成立憲，乃是希望藉此勵精圖治，挽救清王朝的統治。督撫們對朝廷上下政治腐敗的局面深為不滿，錫良曾痛心地指出：“士夫習於奢侈絕少實心任事之人，朝野號為文明率多奔競夤緣之習，狗苟蠅營盡喪其廉恥，釜魚幕燕日逐於酣嬉”，長此下去，“恐上下交困將有土崩瓦解之一日”［①⑨］。為此，他們懇請朝廷切實改行立憲，振刷精神，徐圖挽救。另一方面，不斷高漲的革命運動，沉重地衝擊著清王朝的統治。在地方督撫看來，消弭革命也唯有依靠立憲。面對海內外的革命風潮，程德全建議清政府不僅不必悔行憲政，反而應該“行憲政，融滿漢，以安天下之心；開國會，導人才，以作徒薪之計”［②⑩］。端方則援引日本為例，主張迅速頒佈帝國憲法和皇室典範，確立君主的最高權力，如此則“亂黨煽惑愚氓之力，當不戢而自銷”［②①］。這些都突出地反映了地方督撫在立憲問題上的階級屬性。 

地方督撫宣導立憲還與其個人的權力與地位密切相關。從根本上講，督撫的個人利益與清王朝的利益是一致的，因為“如果沒有清王朝，他們的權力也會化為烏有”［②②］。基於此，地方督撫最初與中央在立憲問題上是同心同德的。但隨著清政府借預備立憲為名大行中央集權，積極收斂權力，這種情況就發生了變化。預備立憲作為國家政治生活中的重大舉措，需要政府強有力的控制，因此加強中央權力和統治力度原本無可厚非。但是，以親貴為核心的清中央政府在預備立憲過程中，卻並不是從國家的利益出發，而是從本民族的狹隘利益出發，借機收斂權力，極力壓制地方。早在官制改革中，就曾有人提出模仿明治維新中的削藩，將地方的財權、兵權一律收歸中央。1908年，清廷將最具實力的漢族大員袁世凱開缺回籍，隨後便在中央設立清理財政處和督辦鹽政處，企圖收回地方的財政權。1910年又由軍咨府派參謀官到各地督理軍務，將目光瞄準督撫的兵權。清廷借預備立憲為名，以剝奪漢族督撫權力為急務，必然會引起漢族督撫的強烈反對，此時，君主立憲論便成了督撫手中的一張王牌。首先發難的是岑春煊，1907年他曾建議清政府設立上下議院“齊一督撫之心志”，即“寓下議院之制於都察院，以考核督撫，而令各督撫於年終派員來京會議於資政院、都察院，以講求實政，而漸謀劃一之法”［②③］。名義上設議院以監督督撫，但聯繫到此前官制改革中出現的中央集權的苗頭，岑春煊的建議實際上是為了保住督撫作為一省行政長官的權力。如果說岑的用意還不明顯的話，那麼山東巡撫袁樹勳奏請設立責任內閣，則將矛頭直指中央。他首先指出，政府行為必須受到議院的監督，而今天國會未開，監察機關尚不具備，“為目前政府計，欲集權必先自負責任始，欲負責任，必自組織內閣始”［②④］，希望通過責任內閣與親貴抗衡，防止中央權力過分膨脹，用意再明顯不過。以錫良為首的十八省督撫要求縮短國會召開年限，雖主要出自憂國之心，但也隱含有聯合起來與中央抗衡的意味，這一點當時人看得很清楚：“此次縮改國會年限之動機，蓋有遠因有近因也，其遠因則因近年中央集權事事掣督撫之肘，督撫之不慊於中央之所為非一日矣，中央地方意見既分離，而各省督撫彼此同病自易於結合。”［②⑤］ 

三 

綜上所述，地方督撫對清末預備立憲的進程曾經起到了積極推動作用，其擁護立憲的初衷也確有值得肯定的地方，但我們卻不能因此而過分誇大這種作用，應該指出，制約督撫政治態度的因素也非常明顯。 

無論是為了國家的利益、本階級的利益還是個人的利益，督撫們宣導立憲都是迫於壓力，採用的是實用主義的態度，他們對西方憲政理論知之甚少，並非從憲政原理的角度認識到了立憲政體的優越性及其在中國實施的必要。地方督撫作為朝廷的封疆大吏，對自由民權學說一般稱之為“邪說”加以排斥，頑固守舊的督撫張人駿、陳夔龍自不必說，即使是程德全、岑春煊、錫良這樣的新派人物也是如此。程德全就曾明言：“臣之議設國會者，非欲伸張民權也……無非冀此後當局措注，漸有合于人心，以挽全國泄遝之風，藉免斯世阽危之禍。”［②⑥］在督撫的頭腦中，傳統的倫理道德仍占主導地位，岑春煊曾建議朝廷，對所謂的自由平等學說不必過於擔心，只要“修明禮教，品節詳明，德性堅定，則放心逸志，無由而萌，邪說暴行，無由而作”。［②⑦］很明顯，這種思想觀念上的差距是無法適應政治改革要求的。 

更為重要的是，晚清督撫專制的局面是在清政府鎮壓太平天國的過程中形成的，是與清政府為加強專制集權的舉措相適應的，換言之，督撫制度是封建專制制度的產物。然而，立憲政治是西方資產階級的政治制度，其推行的結果，必然是使封建統治者的權力日益受到限制，而資產階級的政治利益不斷發展並最終取得全部國家政權。清末的預備立憲雖然有其特殊性，即是在封建政府的主持下進行的，但既然是立憲，其發展便無法擺脫上述規律的制約。因此，從根本上講，督撫制度與立憲政治是矛盾的，這就決定了地方督撫非但不可能真正擁護立憲，而且隨著立憲進程的推進，他們與立憲的矛盾日益尖銳起來。 

以督撫與立憲派的關係為例。很長一段時間內，地方督撫曾經給予立憲派和立憲團體以極大的支持，最明顯的是經費方面。1906年，梁啟超與楊度、徐佛蘇、熊秉三等人籌畫組織政聞社，熊集資十五萬元，“其款大抵袁、端、趙（爾巽）三人所出居半也”［②⑧］。同年，岑春煊也曾出資一萬元和年常費一千元，支持張謇創辦法政研究會，即後來出臺的預備立憲公會。然而，隨著各省諮議局的建立，立憲派羽翼日漸豐滿並開始對他們形成威脅時，他們的態度就發生了變化。諮議局雖非完全意義上的代議機構，但畢竟是擁有立法權和行政監督權的法定機構，議員們必然要為爭取參政權力而鬥爭。事實也正是這樣，諮議局一經設立便十分活躍，所提議案涉及到預算、鹽政、路礦、禁煙、禁賭等多方面，直接干涉到督撫的行政權和財政權，於是在大多數省份，督撫與諮議局都發生了激烈的衝突，督撫們千方百計對資政院和諮議局的許可權進行嚴格的限制。兩江總督張人駿對朝廷將官制交資政院協議一節提出異議，認為“設官系行政機關，君主大權所系，不在立法範圍之內，似非議員所得與參”［②⑨］。四川總督趙爾巽則公然指出，議員的議政權是國家賦予的，議員和人民本身沒有絲毫權利可言，“以資政院所應提議之件而諮議局提出之，則為上侵，以地方自治會所應討論之事而於諮議局代議之，則為下替”［③⑩］當諮議局議員據理力爭時，他們又常常以宣佈停議相威脅。這些情況表明，儘管督撫認識到了立憲是有利國家、民族利益的，但當立憲政治的推行威脅到一己私利時，他們必然會反對立憲、保全自己。 

立憲政治的推行不僅與督撫的個人權力相矛盾，而且與他們企圖維護清王朝的初衷也背道而馳，這就使督撫們日益感到無所適從。久居官場的張之洞曾憂心忡忡地指出，設立高等審判廳專司案件審理是切不可行的，因為一旦實行司法獨立，而督撫無權過問，就會有人借西方法律放縱革命黨人，“必致縱匪不辦，州縣法令不行，無從措手”［③①］。張氏擔心立憲的發展將最終危及清朝的統治，這種擔心恐怕也是督撫們始料未及的。事實上，隨著督撫反對立憲，這種擔心已開始成為事實。因為對諮議局的百般壓制，必然導致立憲派更加強烈的反對，並促使部分立憲派和民眾最終放棄對清王朝的幻想，轉而投向革命，清廷的反動統治更加搖搖欲墜。 

總之，督撫作為封建專制長官的地位與立憲這種資產階級政體存在著根本的矛盾，因此，儘管從主觀願望上，督撫希望通過立憲維護清王朝統治並保全自身的利益，但當真正的資產階級政體不斷靠近時，他們必然會反對立憲，其結果只能使清王朝的統治陷入更深的危機之中，為辛亥革命的爆發準備了充分的前提條件。從這個意義上講，預備立憲的破產、辛亥革命的發生並最終推翻清王朝，是一個不以人的意志為轉移的歷史必然。 

注： 

①《中國近代史資料叢刊·辛亥革命》（四），第4頁。 

②③中國第一歷史檔案館：朱批奏摺，帝國主義侵略類，第241卷，第1號、第8號。 

④《時報》1905年7月2日。 

⑤《中外日報》，1905年8月10日；《時報》，1905年7月18日。 

⑥⑦⑨①②①⑦②⑩②①②③②⑥②⑦《清末籌備立憲檔案史料》，第498、499、255、79、649、259、47、500、606、975頁。 

⑧①③②④②⑤《東方雜誌》第7年第10、11、7、11期。 

⑩《各省督撫合詞請設內閣國會奏稿》，《國風報》第1年第26期。 

①①中國第一歷史檔案館：會議政務處檔，第891卷，第8203號。 

①④②⑨各電見《歷史檔案》1993年第3期。 

①⑤《中外日報》1905年8月3日。 

①⑥①⑨中國第一歷史檔案：朱批奏摺，內政類，第0121卷。 

①⑧《民呼、民籲、民立報選輯》（1），第596頁。 

②②《劍橋中國晚清史》（下），第461頁。 

②⑧《梁啟超年譜長編》，第372頁。 

③⑩《四川辛亥革命史料》（上），第4頁。 

③①許同莘：《張文襄公年譜》，卷九。 

（資料來源：《河北學刊》1996年第5期）