19世紀末20世紀初，隨著清朝政治的腐敗和民族危機的加深，中國早期資產階級掀起革命與立憲兩大政治革新運動，目的均在於仿照西方資本主義國家的民主政制，通過變革傳統君主專制政治，謀求中國的獨立與富強，使中國走上民主統一的現代國家之路。建立“地方自治”的政治制度，即是以新式紳商為主體的中國早期資產階級救時改制的目標之一。 

馬克思曾把西歐中古時期的城市自治稱為資產階級長期發展過程中的一項“政治上的成就”［①ａ］。那麼清朝末年的地方自治運動，也可視為表現中國早期資產階級的公民意識和政治參與水準的一項政治成就。清末紳商資產階級及其政治代表立憲党人在地方自治活動中所取得的思想上和制度上的成就，構成了中國早期地方政治現代化進程的一個階梯。 

一、中日甲午戰後的地方自治思潮 

1894年爆發的中日甲午戰爭，是中國早期現代化歷程的一大轉折。甲午戰爭之前，一批正在由地主階級知識份子向資產階級轉化的早期維新思想家，曾由經世之學出發，批判中國的官僚制度，並受西方民主政制的影響，初步提出改革中國地方制度的設想，主張設立地方議會，“由百姓公舉鄉官”［②ａ］。但是，這種設想帶有很大的局限性。其設議會，主要在於君民不隔，上下相通；其舉鄉官，主要在於得民心，固民心。這種認識的基點，仍是在“治民”問題上作文章，顯然沒有超脫中國傳統的民本思想的範疇，同西方以民權為基礎的議會制度和選舉制，尚有很大距離。 

甲午戰爭之後，民族危機日深，具有群體意義的民族覺醒也由此開端。以康有為、梁啟超為代表的資產階級維新志士步上政治舞臺。他們鑒於堂堂中華帝國敗於日本的慘痛教訓，認為洋務自強絕不足以挽救民族的危亡，中國弱敗的原因在於專制政治的腐敗，於是公開倡言民權，呼籲變法，發動了旨在變革君主專制政治的戊戌維新運動。他們在提出建立君主立憲政體方案的同時，更把革新圖治的希望寄託於地方政治改革。 

梁啟超是戊戌變法的主將。變法之前，他即與湖南維新人士倡辦時務學堂與南學會，“以提倡實學，喚起士論，完成地方自治為主義”［③ａ］。1898年列強掀起瓜分中國的狂潮，“湖南志士人人作亡後之圖，思保湖南之獨立”。梁啟超認為，“獨立之舉，非可空言，必其人民習於政術，能有自治之實際然後可。”進而提出湖南自保自立以後應當首在伸民權，重鄉權，培養人民的政治能力。而舒發鄉權，應從兩方面著手，一是開紳智，二是定許可權。所謂開紳智，他主張通過學會進行培養，舉“品行端方、才識開敏之紳士”，集中于南學會，一切即將舉辦之新政，均交會中議其可辦與否。“一年之後，會中人可任為議員者過半矣”。所謂定許可權，他主張仿行西法，議事與行事分而為二，議事之人，有定章之權，而無辦理之權；行事之人，有辦理之權，而無定章之權。這樣，“紳智既開，許可權亦定”，合全省人之聰明才力，“以求辦一省之事，除一省之害，捍一省之難，未有不能濟者也。”［①ｂ］ 

戊戌時期，參與湖南新政的其他維新思想家如譚嗣同等，均多有地方自治的言論。湖南新政的主持人之一、署湖南按察使黃遵憲，也是地方自治的積極宣導者。1898年2月，黃遵憲蒞南學會演說，批評中國的官僚政治，倡言“民治”，要求士紳“自治其身，自治其鄉”，“由一鄉推之一縣一府一省，以迄全國，可以成共和之郅治，臻大同之盛軌”［②ｂ］。 

戊戌維新時期是地方自治思想的孕育時期，其意義已與甲午戰前有所不同。首先，資產階級維新派已把地方自治同救亡圖強聯繫起來，認為要挽救民族危亡，致國于富強，必須從地方自治做起，由地方的自保自立而推及全國；其次，資產階級維新派已把地方自治同旨在伸張民權的變法維新運動聯繫起來，認為要興民權，必先興紳權，而要興紳權，最好的途徑是實行地方自治。這樣，就把地方自治思想納入了近代資產階級民權思想的範圍，也為20世紀初年地方自治思潮的形成與發展奠定了基礎。 

20世紀初年，中國社會發生劇烈動盪，階級矛盾與民族矛盾急劇加深，新興資產階級開始以更為積極的姿態和更為明確的目標投入近代中國的變革潮流之中。由於社會日趨分化，離心傾向日增，“清廷之威信已掃地無餘”，越來越多的有識之士，尤其是資產階級立憲黨人，均把勵精圖治的希望寄託於地方政治改革。 

1900年，由孫中山領銜提出的政見書即主張“各省立一自治政府”，設立省議會，“以本省人為本省官，然必由省議會內公舉”，“所有該省之一切政治、徵收、正供，皆有全權自理，不受中央政府遙制”［③ｂ］。1901年，著名紳商張謇撰寫《變法平議》一書，主張仿行日本地方自治制度，“設府縣議會”，實行地方自治［④ｂ］。1902年，逋逃海外的梁啟超作《新民說》，有“論自治”一節，專門討論地方自治問題。1903年康有為作《公民自治篇》，也對地方自治問題作了精闢論述。尤其是20世紀初年資產階級小資產階級知識份子群的出現，更為清末地方自治思潮的興起奠定了社會基礎。 

當時留日進步學生創辦了一批學生報刊，反對清朝專制統治，鼓吹資產階級民主政治。其中不少刊物如《遊學譯編》、《浙江潮》、《湖北學生界》、《政法學報》、《江蘇》、《河南》、《四川》、《江西》、《雲南》等，刊載了大量宣傳地方自治的文章。這些刊物與資產階級立憲派的報刊《新民叢報》以及國內的《時報》、《東方雜誌》、《政藝通報》等綜合性報刊相呼應，成為清末地方自治思想的宣傳陣地。同期，歐榘甲之《新廣東》、楊篤生之《新湖南》等書籍也相繼問世。這些刊物和書籍均以營造地方自治為救亡圖強、實行立憲的必然路徑，雖然許多具有地方主義傾向的言論並非嚴格意義上的地方自治思想，但卻為20世紀初年地方自治思潮的形成起了推波助瀾的作用。 

這一時期，進步知識界、思想界對於地方自治的宣傳，具有以下特點：1．緊扣中國救亡圖強的時代主題，認為地方自治是救亡之道，立國之本。“地方自治者，為今世界立國之基礎”，故地方自治制，“於救亡之事，至為切要”［⑤ｂ］。2．將地方自治視為發展實業、增強國力的必要條件，認為“地方自治制最完全者，其實業必最隆起，其國力必最強盛。地方自治制與實業有密接之關係。”3．從學理上探討地方自治的功能，認為自治為國家行政不可或缺之一部分。“自治之制，蓋所以補官治之不足，而與官治相輔而行”［⑥ｂ］。4．為了增強地方自治的可行性，論者提出許多具體的地方自治方案。如1903年留日學生撰文說，“紳士者，實地方自治之代表也”，紳士所得管理之地方事務，其範圍與各國地方自治體略同。故實施地方自治的關鍵，在於“組織地方自治機關”。作者主張，“就各地方固有之紳士，聯合成一自治體”。認為“中國之改革事業，其前途之最有望者，莫如地方自治者也。”［⑦ｂ］ 

尤需著重指出的是，這一時期地方自治輿論宣傳的中心內容，在於培養國民意識與實行憲政，認為地方自治是培養國民意識、伸張民權、實行憲政的根本途徑。時論認為，秦漢以來，專制政治和儒家文化扼殺了中國人的獨立意志和政治權利，故“中國自開國以來，未嘗有國民也”。以致“今日之中國，報館有禁，出版有禁，立會演說又有禁，倡公理則目為邪說，開民智則誣為惑人。坐是種種，而中國國民之種子絕，即中國人求為國民之心死”［①ｃ］。進而認為，“夫外人之敢於圈割我土地，剝削我膏腴，監督我政權，芻狗我土庶者，以我無國民故也。故吾不悲中國之亡，而悲中國之無國民。”因此，國人亟待去除倚賴官吏之根性，去除奴隸外人之根性，使“舉國之人皆有‘我即國，國即我’之理想”［②ｃ］。 

那麼何為國民？要而言之，“所謂國民者，有參政權之謂也。”［③ｃ］“立憲政體之要素，在人民之有參政權。參政權者，所以表國民為國家之分子”。因此，“今日立憲各國，欲求憲政之完美，乃益不得不致力於地方自治。無他，人民之參預政治，大之則在組織國家機關；小之則在組織地方機關，其事互相聯絡，未有不能自治而能治國家大事者也。”［④ｃ］可見，實行地方自治的意義，不僅在於人民參與政治，而且在於完成憲政。這樣就把國民與自治、自治與憲政的問題聯繫起來。1905年前後，國內立憲思潮勃然興起，社會輿論開始集中討論地方自治與立憲的關係問題。時人普遍認為，“中國今日之立憲，當以地方自治為基礎”［⑤ｃ］。主張通過地方自治，提高國民之參政意識，培養立憲國民之資格。 

在政治學上，國民義近公民。在此期間，立憲派的重要代表人物康有為、梁啟超，即有許多關於公民自治的主張，集中表達了中國資產階級關於地方政治改革的理論意蘊。他們在設計君主立憲改革方案時，明確地把公民與自治兩個問題有機地結合起來。 

康有為在《公民自治篇》中，以中國之救亡圖強為出發點，系統討論公民自治問題，提出了許多精闢論點。他十分重視公民權利與地方自治的關係，認為地方自治是培養公民意識、實行民權的基礎。梁啟超在為康氏《公民自治篇》所作按語中也明確指出：“以地方自治為立國之本，可謂深通政術之大原，而最切中國當今之急務也。”［⑥ｃ］他還認為，民權之強弱實賴于地方自治，故地方自治者，“民權之第一基礎也。”［⑦ｃ］ 

綜上可知，清末地方自治思潮的形成與發展，主要不是中國傳統政治文化自然發展的結果，而是受西方資產階級民主思想和地方自治制度影響的結果，但其根本原因，則是中國民族資本主義經濟初步發展的產物，是中國早期資產階級迫於民族危亡，尋求救亡之道的政治選擇。清末地方自治問題的提出，體現了新興資產階級反對君主專制政治、要求提高自己的社會地位、發展民族資本主義的願望。他們對於地方自治的鼓吹和宣傳，具有啟迪人民的民主參與意識和推進中國政治革新的進步作用，構成了中國資產階級民主政治思潮的重要組成部分。當然，由於民族資產階級特別是其政治代表立憲党人自身的特性，其地方自治思想方案也帶有很大的局限性。他們認為，中國雖無地方自治之名，但有地方自治之實，把地方自治寄託于封建紳權的延伸和擴大，這不僅削弱了地方自治之民主政治的意義，而且決定了清末地方自治運動進程的困厄和艱難。 

二、1908年以前地方自治的萌發 

清朝末年的地方自治活動，約可分為兩個階段：1908年以前，為部分地區在政治變革潮流和地方自治思潮影響下，由紳商自發倡辦或由官府督導試辦的階段；1909年以後，是在清政府的統籌規劃之下，作為預備立憲的基礎工作，全面推行的階段。前一階段的地方自治，以新式紳商為主體，在一定程度上體現了中國早期資產階級的參與意識和參政水準。 

中國近代地方自治的倡行，可以推溯到戊戌年間的變法維新運動。甲午戰爭之後，梁啟超、譚嗣同、熊希齡等維新人士以“變法開新”為己任，積極襄助湖南巡撫陳寶箴、按察使黃遵憲推行新政。陳、黃二人為新派官員，“皆務分權于紳士”，要求紳民能“自治其身，自治其鄉”，並具參政議政之能力。這與資產階級維新派的思想達成某種共識。在他們共同籌畫之下，建立了“南學會”與“保衛局”，是為中國最早的具有近代意義的地方自治組織。 

南學會創立於1898年2月，多以本地紳士和“好義愛國”之士為會友，具有愛國禦侮的性質。學會成立以後，由黃遵憲、譚嗣同、梁啟超、皮錫瑞等輪流演說中外大勢、政治原理、行政學等，欲以“激發保教愛國之熱心，養成地方自治之氣力”［①ｄ］。另據學會章程規定，學會宗旨“專以開浚知識，恢張能力，拓充公益為主義”，“欲將一切規制及興利除弊諸事講求”，於地方重大興革，時加討論，試提方案，以供有司採納。半年之後，會員中成績優良者留為“省會之會員”，次等者散歸各州縣，“為一州一縣之分會員”。由此可見，南學會並非為一般講學論道之學術團體，而是培養紳民的議政能力、參與地方事務的講學與議事功能兼具的維新團體。在南學會的宣導和影響下，湖南各州縣相繼成立了十數個學會，均具學術與政治雙重意義，對推動湖南新政、訓練紳民參政能力，發揮了積極的作用。 

保衛局也成立於1898年2月，系由湖南官紳仿照西方各國員警制度及天津、上海租界巡捕成例而設。設立員警制度原本屬於政府的職權範圍，湖南保衛局的職能，也未超出近代巡警制度的範疇。但是，保衛局的設立，與一般巡警制度不同。保衛局章程申明，“此局名為保衛局，實為官、紳、商合辦之局”，帶有“紳議官辦”的色彩。這種官民合辦、參以紳權的做法，顯然具有地方自治的精神。後來黃遵憲給梁啟超信中也說：“員警一局，為萬政萬事根本。誠使官民合力，聽民之籌費，許民之襄辦，則地方自治之規模，隱寓於其中，而民智從此而開，民權亦從此而伸。”［②ｄ］ 

戊戌時期的湖南南學會與保衛局是資產階級維新派在中國最早進行的地方自治的嘗試，體現了新興資產階級反對封建官僚政治的精神和積極的參政議政意識。儘管由於戊戌維新失敗，湖南新政也隨之取消，但卻為清末地方政治革新作了有益的探索。 

繼湖南之後，上海的地方自治也頗具典型意義。上海是近代中國最大的通商口岸之一，工商實業較為發達，士紳風氣較早開通。20世紀初年，上海紳商感到“清廷大勢岌岌，不復可有為”，“非仿文明各國地方自治之制，不足以圖強”［③ｄ］。日俄戰爭之後，上海紳商“惕于外權日張，主權浸落，道路不治，溝渠積汙，爰議創設總工程局，整頓地方，以立自治之基礎”［④ｄ］，並商請于蘇淞太道袁樹勳。袁氏對此甚表贊同，遂於1905年10月6日照會諸紳商，選定上海商務總會成員李鐘玨為領袖總董；莫錫綸、郁懷智、曾鑄、朱佩珍等4人為辦事總董；姚文楠等32人為議事經董，由此組成上海城廂內外總工程局。這是中國早期較具完備意義的地方自治團體。 

總工程局的宗旨為“整頓地方一切之事，助官司之不及，興民生之大利，分議事、辦事兩大綱，以立地方自治之基礎。”［⑤ｄ］總工程局分設議會和參事會兩機關，系仿照西方自治制度，實行立法、行政兩權分離，便於相互監督制衡。“議會為地方全體之代表，議決關於本局一切事件”。議會具有產法權和監督行政權，但同時又受監督於地方官府。參事會為執行機關，但對局內事務仍有建議權和呈請復議權［⑥ｄ］。1905—1908年間，總工程局議參兩會共提出、議決議案50余項，其中除少數議案關涉總工程局自身的章程議訂和議董兩會選舉之外，絕大多數涉及財政稅收、市政建設、社會救濟、司法裁判、改良風俗、興辦教育以及對外交涉事宜等，體現了上海紳商資產階級對於地方政務的熱心和積極的參與意識。 

上海的地方自治，是由地方新式資產階級紳商人士自發倡辦，並經地方官府認可的社會政治活動。資產階級紳商不僅是地方自治的熱心倡辦者，而且在地方自治團體中居於中堅地位。“這樣，他們就造成了地方政治上一種勢力”［①ｅ］，並通過總工程局設置的議參兩會，行使官方允許範圍內的一部分地方行政權力。這是上海新式紳商積極參與地方政治、謀求社會進步的一種嘗試，對於推動中國地方政治革新和地方自治的發展起著典範作用。 

至於天津地方自治的舉辦與上海舉辦自治的特點有所不同，天津自治是在清朝地方官府直接督導之下、地方官紳參與的產物，這與時任直隸總督的官僚立憲派袁世凱的支持不無關係。由於其具有濃厚的官辦色彩，其意義與本文題旨相左，故不擬深入討論。 

1906年以後，在上海、天津率先舉辦自治的影響下，其他省區紛紛仿效。尤其是清廷迫於內外環境的壓力頒佈預備立憲上諭之後，又於1907年9月諭令民政部“妥擬自治章程，請旨飭下各省督撫，擇地依次試辦”［②ｅ］，各級官府相繼依旨試辦。據粗略統計，這一時期直接以研究並促進地方自治為宗旨的社會團體約有30餘個，籌辦或試辦地方自治的組織機構約有60餘個（各省奉旨設立的自治總局不計）［③ｅ］。 

在清政府正式頒佈各級自治章程之前，各地或由紳商自發倡辦，或由官府督導推行，或由官紳協同舉辦，呈現一股興辦自治的熱潮。但因缺乏統一部署，各地自立規約，名目不一，成效各異。對於這一新的社會動向，清政府曾飭令除直隸、天津可以照常辦理外，其他地方應俟章程頒行後，再遵章辦理。其目的在於防止社會的失控和離心傾向的增強，以便把地方自治納入政府所敷設的軌道上來。 

三、1909年以後地方自治的發展 

清朝政府既已決定加強對地方自治控制，就必然要在制度上和程式上加以規範，使之朝著有利於統治階級的方向發展。1908年，憲政編查館擬定預備立憲《逐年籌備事宜清單》，對地方自治的實施步驟作了統籌規劃，說明推行地方自治已成為清廷預備立憲方案的重要組成部分。但是，重要的問題不在於是否實行地方自治，而在於怎樣實行地方自治？ 

清政府對於地方自治的政策取向，較為集中地體現在各級地方自治章程之中。1909年1月，清政府正式頒佈由民政部擬定、憲政編查館核議的《城鎮鄉地方自治章程》［④ｅ］，1910年2月又相繼頒佈《京師地方自治章程》［⑤ｅ］和《府廳州縣地方自治章程》［⑥ｅ］，地方自治制度初具規模。 

清末的各級地方自治制度，基本上是仿效日本的市制和町村制，其組織形式和選舉程式等項內容帶有近代地方自治的色彩。但是，清廷推行地方自治的核心精神，是各級地方自治機關均受政府監督，以自治輔佐官治。憲政編查館於奏定《城鎮鄉地方自治章程》時指出：“自治之事淵源于國權，國權所許，而自治之基乃立。由是而自治規約，不得抵牾國家之法律，由是而自治事宜，不得抗違官府之監督，故自治者，乃與官治並行不悖之事，絕非離官治而孤行不顧之詞。”［⑦ｅ］這就是說，自治不可觸犯皇權，不可擺脫官治而自立。該項章程又明確規定，“地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主。按照定章，由地方公選合格紳民，受地方官監督辦理。”地方自治不僅應以輔佐官治為指歸，而且要受政府的嚴格監督和控制。地方官員不僅可以隨時檢查監督其活動，甚至有申請督撫解散城鎮鄉議事會、城鎮董事會及撤銷自治職員之權。這就決定了清末地方自治難以擺脫官治的羈絆，也就難以實現完全意義的資產階級民主性質的地方自治。 

各級地方自治章程頒佈後，地方自治制度開始劃一，各省開始奉章籌辦，地方自治活動由此進入第二階段。此時的地方自治，主要包括以下內容：1．設立地方自治籌辦處，從事調查、選舉事宜；2．開辦自治研究所，培養、訓練自治人才；3．建立地方自治公所，選舉各級議事會、董事會等自治團體和自治職員。 

根據憲政編查館和各省籌備憲政情形的奏報統計，在辛亥革命爆發之前，各省城鎮鄉議事會、董事會基本成立，府廳州縣議事會、參事會大半建立，說明清政府籌辦下的地方自治已在組織形式上完成了既定的任務。 

在清政府籌辦各級官辦自治，力圖控制地方自治領導權的同時，各地新式紳商也積極地參與地方自治活動，或是爭取獲得各級地方自治機關的自主權，或是創設新的地方自治組織，以維護自身權益。其中蘇州的市民公社尤具典型意義。 

蘇州市民公社是清末地方自治運動中出現的一種較為特殊的自治形式，是蘇州商民在清廷所頒自治章程範圍之內，自發組織起來，參與地方事務，並且得到地方官府認可的一種城市商民自治團體。正如西歐早期的市民自治運動，蘇州商民也把自己的城市共同體稱為“公社”。 

蘇州的市民公社以成立於1909年的觀前大街市民公社為發端。當年6月，蘇州商務總會會董、怡和祥洋貨店經理施瑩，向蘇州商務總會、江蘇蘇屬地方自治籌辦處及府縣衙門呈文，提出試辦蘇城觀前大街市民公社。當時，清政府已頒發《城鎮鄉地方自治章程》，飭令地方官員督導施行，所以蘇州商民的稟請得到地方官府的認可，准于先行試辦。 

觀前大街市民公社的創辦，具有某種示範作用，其他街道的商人也紛紛援例仿行。1910年7月，成立閶門外渡僧橋四隅市民公社。9月，設立金閶下塘東段市民公社。12月，養育巷、道前街商人也投票選舉，公推職員，成立道養市民公社。由此可見，蘇州市民公社是以街區為組織界限，並以街區命名的基層自治團體。 

蘇州市民公社雖屬基層街區自治團體，但組織機構相當完備。各市民公社均訂有比較詳細的章程，而且不斷修訂補充，日臻完善。從其所訂章程之中，約略可見市民公社的政治屬性。如觀前大街市民公社所訂的簡章規定其宗旨為：“本社以聯合團體，互相保衛，專辦本街公益之事為宗旨。”［①ｆ］市民公社一般設有評議部、幹事部、經濟部、庶務部、文牘部、消防部等，分理各項事務。其中評議部、幹事部較為重要，前者相當於立法機構，後者相當於行政機構。章程還規定公社職員實行選舉制，以一年為任期。 

以上說明，蘇州市民公社是由城市商民自發組織，並依一定的民主程序集議辦理地方公益事宜的自治團體，它與同期其他地區民辦自治團體形式大體相同。但是，參與市民公社的人員構成狀況如何，則是瞭解市民公社政治屬性的關鍵因素。 

蘇州市民公社大多規定年滿25歲，居住本街區域內即可入社，儼然為一市民組織。其實，從市民公社的發起人和主要職員的社會成分來看，絕大多數都是在社會上較有影響的中上層商人。 

據章開沅先生考察，在現存15個市民公社197名歷屆正副社長名單中，商人占169名，餘28名是退職官吏、律師、小學校長、小農場主等。一些連任多屆的老社長、老社董和老評議員，都是當年蘇州有名的大商人，其餘職員絕大多數也是商人［②ｆ］。關於市民公社一般社員的情況，檔案中缺乏完整的記載。但從觀前大街市民公社1912年第四屆社員選舉人名單和職業仍可略知梗概。此屆社員選舉人共196名，其中注明店號者即有185名，所占比例高達95％［③ｆ］。由此說明，蘇州市民公社是由商人組成和領導的自治團體。 

需要指出的是，蘇州市民公社與上海總工程局和城自治公所不同，後者是領導整個上海地方自治活動的統一的自治團體，可與清朝地方官府直接發生關係；蘇州市民公社則是分散的以街區為範圍的自治組織，它們不能直接與地方官府發生關係，而必須有一個共同隸屬的機構對其起領導和保護作用，這個機構便是蘇州商會。從蘇州商會檔案中可看出，蘇州先後成立的27個市民公社有26個經由商會呈報創辦［④ｆ］。此外，市民公社舉行選舉，一般都邀請商會派員監選，選舉結果也呈報商會備案。市民公社遇有與地方官府交涉事項，大多數商會代為轉陳。許多市民公社的幹事、會長更由商會骨幹兼任。這樣，就使蘇州市民公社這些分散的社會自治體統一於商務總會的領導之下。由於相沿成習，蘇州地方官府有事下達，通常也經由商會轉飭市民公社，再由公社分別知照各商號鋪戶。這從另一角度印證了市民公社的商民屬性。 

蘇州商人創辦市民公社，除從事商務活動和地方公益外，還在於借此“組成一公共團體”，使之成為“獨立社會之起點”。並且期待“異日者，合無數小團體成一大團體，振興市面，擴張權利，不惟增無量之幸福，更且助憲政之進行”［①ｇ］。這不僅反映了蘇州商人發展資本主義的經濟要求，而且體現了對資產階級立憲政治的嚮往，並逐漸取代舊式紳商成為近代城市的主導力量。儘管其組織和影響不如上海紳商的自治活動影響重大，但仍表明了蘇州市民階層的分化和參與意識的增強，表明了新式商人在社會生活中的作用日益增長。 

這一時期的地方自治活動，儘管受到清朝政府的嚴密監督與控制，使得紳商資產階級無法充分施展自己的政治抱負，但各地新式紳商仍然以積極的態度參與各項地方政治革新活動，為推動近代社會進步發揮了重要的作用。除了上述幾種地方自治類型之外，其他各地新式紳商也自發地組織了一些自治團體，如廣東粵商自治會、貴州自治學社等，表現了紳商資產階級積極的參與意識和利益要求。 

需要說明的是，資產階級立憲黨人在籌備立憲時期的地方自治活動中，也以諮議局為基地，積極參與地方政治興革，加強與基層自治團體的廣泛聯繫，推動地方自治和立憲政治的發展。而且，資產階級立憲派並不局限於諮議局內部的建言議政活動，他們更以諮議局為媒體，加強全國範圍立憲力量的聯合，開展全國規模的國會請願運動，體現了立憲黨人的政治意志和參與水準。 

四、從社會轉型看清末地方自治 

現代化的社會是全方位、長過程轉型中的社會，任何單一學科都難以對其作出全面而準確的理論界定。但社會的流動、結構的分化和參與的擴大等，無疑是傳統社會與現代化社會的重要區別，也是現代化社會必不可少的條件。從社會轉型角度看清末地方自治，可以說有其負面效應，也有其進步的價值。 

清朝末年，封建統治階級在社會變革潮流的衝擊下，被迫接過地方自治的旗號，作為挽救滿清王朝垂危統治的一項自救措施。然而，清政府的目的，並非為了賦予人民參政議政的權利，實現資產階級的民主政治；而是為了調適政府與社會的關係，確立新的紳商“輔治”地位，以官辦自治的形式，達到穩固專制政權基礎的目的。因此，這就使得清末地方自治帶有濃厚的官辦色彩，並未完全按照資產階級的意願發展，未能實現資產階級革新地方政治的初始目標。辛亥革命爆發後，各級地方自治機關更名存實亡。 

清末地方自治迭遭困挫，未能順利發展，首要原因是由於近代中國經濟發展滯後，財稅資源匱乏，文化教育水準低下，區域發展極不平衡，使得地方自治的推行受到嚴重阻礙。除了少數通商口岸和得風氣之先的大中城市較有成效外，其餘廣大內陸地區，對於地方自治缺乏應有的認識，沒有產生廣泛的社會效應。尤其是習于傳統宗法社會生活的廣大農民，更對地方自治等新政事物懵然無知。 

其次，清末各級地方自治機關，除少數開放地區為新式開明紳商所掌握，其他廣大偏遠閉塞地區，主要是由舊式地方官紳把持。由於地方官府的監督與控制，一些地方官紳得以因利圖便，專務肥己。他們或借開辦地方自治之機增捐加賦，或借官府勢力魚肉鄉里，使地方自治失去資產階級民主政治的意義。 

其三，以新式紳商為主體的中國早期資產階級，不僅力量單薄，而且態度軟弱。他們未能明確著眼于地方自治的階級屬性，著眼于自治權力的自主性和民主性，而只是試圖在傳統的政治體系與倫理規範之內，“減殺君權之一部分而以公諸民”［②ｇ］，其所獲得的自治權力也僅限於管理地方公益事務，充其量只能是“官紳合治”，而無法真正實現資產階級民主政治的目標。 

概括言之，清朝末年的地方自治之所以難以順利發展，主要是因為實行地方自治的各種主客觀條件尚不成熟，而實現這些條件又非一朝一夕之功。 

然而，清末地方自治的嘗試，畢竟產生了選舉制和議會制（儘管多半流於形式），這對於以官僚政治為核心的傳統政治生活來說，具有某種民主啟蒙和社會動員的意義。而其根本價值，乃是在於反對封建專制統治，實現資產階級的民主政治。所以，清末地方自治運動的興起與發展，對於中國早期政治現代化的歷程，具有重要的促進作用。 

首先，中國傳統的社會階層結構，以士農工商為基本成分，長期僵固不變，其中只有士紳階層可以通過科舉仕途作有限度的流動。19世紀末20世紀初，傳統的“四民”階層結構已初步解體。清末立憲自治運動期間，由於科舉的廢除和仕途的壅塞，地方自治便為地方士紳和工商業者提供了許多新的謀業機會，使傳統的社會結構進一步分化，社會流動進一步增強。以上海、廣東等風氣早開的地方為例，從事地方自治活動的主體，即是那些已經或正在向資產階級轉化的士紳和商人。他們的分化和轉化，不僅鬆動了傳統社會的根基，而且為民族資產階級的壯大充實了力量。除了原有的社會階層發生分化以外，又有一些新的社會階層相繼形成。人們可以通過參與地方自治活動，涉足工商實業、新式教育、新聞出版以及各種文化政治事業，重新設計自我角色，謀求自己的位置。清末社會流動的增強，雖不能從根本上改變社會的階級結構和政治形態，但已使中國由傳統的“封閉型”社會體系向近代的“開放型”社會體系過渡。 

第二，儘管清政府一再強調“以自治輔助官治”的宗旨，但各級地方代議機構的設立，畢竟使具有資本主義屬性的工商資產者開始滲入地方政權之中，逐漸改變了傳統的地主階級一統天下的格局，使地方政權的性質開始發生嬗變。由於各級議事會、董事會的成員均由地方選民選舉產生，現任官吏、軍人、巡警不得當選，遂使許多擁有經濟實力和一定社會影響的工商界代表人物，得以躋身于各級自治機關。他們通過市民公社這種基層自治組織，取得了一部分市政建設和行政管理權。就是在清政府所籌辦的官辦自治機關中，也有不少新式紳商參與其間。這不僅使國家地方政治權力逐步下移，而且逐漸改變了地方政權的封建屬性和社會功能，為資產階級創建新的國家政權奠定了基礎。 

第三，中國傳統社會為一儒家思想所籠罩的君權社會，絕大多數的社會民眾長期被排斥於國家的政治生活之外，政治觀念十分淡漠。清末隨著社會經濟與文化的發展，尤其是地方自治的推行，使得地方社會生活秩序逐漸發生衍變，不僅啟迪了人民的參與意識，而且也提供了參與的管道，社會參與進一步擴大。清末社會參與的主要形式之一是投票選舉。天津自治局成立時，最先實行普選，雖然合格選民僅占人口總數的3％，但卻是近代普遍參與之先聲。上海總工程局成立時雖未實行普選，而是“就向來辦事諸紳商中公同選舉”，但也基本體現了工商資產者的利益。各級地方自治章程頒佈之後，各地相繼舉行了議事會、董事會的選舉，如湖北全省合計選出議事會議員1331人，董事會職員431人，共計1762人［①ｈ］。這批地方自治職員，成為各個社會階層利益的代表，反映了社會參與的程度和水準。如果說清末諮議局的選舉是對民族資產階級中上層的政治動員，那麼地方自治的選舉則是對資產階級中下層和下層社會的動員。其參與範圍和參與意識的擴大，對清末地方政治的發展有著積極的影響。儘管這種參與意識中參政意識並不突出，中國商人也缺乏西方商人那種獨立進取的精神，但各級地方自治機關的建立，畢竟為工商資產階級提供了參政議政的管道；工商資產階級也利用這一條件，在推動地方工商實業、市政建設和文化教育方面，發揮了重要作用。 

總之，清末地方自治的宣導與實行，作為近代地方政治革新的先導，體現了中國早期資產階級對於自身歷史使命的自覺意識，體現了他們對於中國政治發展的積極的主體選擇，構成中國早期政治現代化歷程的重要一環。 

①ａ《共產黨宣言》，《馬克思恩格斯選集》第1卷，第252頁。 

②ａ馮桂芬：《校邠廬抗議》。 

③ａ梁啟超：《戊戌政變記》卷八，《飲冰室合集》“專集”之一。 

①ｂ梁啟超：《論湖南應辦之事》，《飲冰室合集》“文集”之三。 

②ｂ《清史稿》“列傳”，第251頁。 

③ｂ《致港督蔔力書》，《孫中山全集》第1卷，第191～194頁。 

④ｂ《變法平議》，《張季子九錄·政聞錄》。 

⑤ｂ《“列強在支那之鐵道政策”譯後》，《遊學譯編》第5期。 

⑥ｂ攻法子：《敬告我鄉人》，《浙江潮》第2期。 

⑦ｂ同上。 

①ｃ《說國民》，《國民報》第2期。 

②ｃ《說中國之前途及國民應盡之責任》，《湖北學生界》第3期。 

③ｃ《說國民》，《國民報》第2期。 

④ｃ攻法子：《敬告我鄉人》。 

⑤ｃ《論立憲當以地方自治為基礎》，見《東方雜誌》第2年12期。 

⑥ｃ康有為：《公民自治篇》，《新民叢報》第7期。 

⑦ｃ梁啟超：《答某君問德國日本裁抑民權事》，《飲冰室合集》“文集”之十一。 

①ｄ梁啟超：《戊戌政變記》卷八，《飲冰室合集》“專集”之一。 

②ｄ《黃遵憲致梁啟超書》（33），《中國哲學》第8輯384頁。 

③ｄ李平書：《且頑老人七十歲自敍》。 

④ｄ楊逸纂：《上海市自治志》，“大事記”甲編，《上海城廂內外總工程局大事記》。 

⑤ｄ該章程載《東方雜誌》第3年第1期。 

⑥ｄ《總工程局議會章程》、《總工程局參事會章程》，載《東方雜誌》第3年第12期。 

①ｅ《清季上海地方自治與基爾特》，《上海研究資料續集》第155～157頁。 

②ｅ《光緒朝東華錄》（五），總第5742頁。 

③ｅ見《東方雜誌》第3年至第5年各期；《政治官報》光緒三十三年至三十四年各期；張玉法《清季的立憲團體》；郭廷以《近代中國史事日誌》。 

④ｅ該章程載《政治官報》光緒三十四年十二月二十八日，第445號。 

⑤ｅ該章程載《政治官報》宣統元年十二月三十日，第824號。 

⑥ｅ該章程載《政治官報》宣統二年正月初八日，第825號。 

⑦ｅ見《政治官報》光緒三十四年十二月二十八日，第445號。 

①ｆ《辛亥革命史叢刊》第4輯第60～64頁。 

②ｆ章開沅、葉萬忠：《蘇州市民公社與辛亥革命》，《辛亥革命史叢刊》第4輯。 

③ｆ《辛亥革命史叢刊》第4輯，第124～125頁。 

④ｆ同上書，第57～58頁。 

①ｇ《辛亥革命史叢刊》第4輯第59頁。 

②ｇ《政聞社宣言書》，《政論》第1期。 

①ｈ見蘇雲峰《中國現代化的區域研究——湖北省》，［台］中央研究院近代史研究所專刊（41）。 

（資料來源：《天津社會科學》1997年第4期）