地方自治(Local self-government)是憲政民主制度的基礎性結構，也是政治發展的重要標誌。在中國，現代意義上的地方自治，是隨著西方思潮的東來和清政府的預備立憲活動，才得以在中國出現的。晚清的地方自治，在當時形成一股風潮，範圍遍及全國，在中國憲政史上具有重要的影響。本文擬從現代化的角度，對晚清地方自治運動作一評析，並分析其對近代中國政治發展的影響。 

一、近代中國地方自治運動的興起 

地方自治制度作為西方民主制度的標誌之引進中國，既與中國歷史上“郡縣論”和“封建論”的爭論有關，又與近代西學東漸、列強環伺的形勢有關。自秦以降，中國思想界關於“郡縣論”和“封建論”的爭論一直不斷，綿延數千年。尤其是自明末清初以來，由於顧炎武在其《郡縣論》中大力宣導地方士紳對地方事務的參與，黃宗羲也激烈抨擊君主制度的黑暗，認為士紳的參與政治能夠制約專制權力的濫用，使封建論在思想界大行其道。隨著近代以來國勢日益顛危和西方思潮的湧入，傳統封建論的爭論有力地促進了西方議會理論和地方自治思潮的出現。 

近代地方自治思想最先是由西方傳教士和一批最早接觸西方的知識份子引進中國的。19世紀中期以來，隨著西方憲政思想的傳播，中國的一批知識份子和政治精英開始宣導和推行地方自治。百日維新前後，地方自治概念開始引入中國。黃遵憲、康有為、梁啟超等人認為，只有推行地方自治，才能奠定立憲政治的基礎，挽救國家的危亡。隨著列強侵略的加深，國內外革命派活動的日益頻繁，以及國內改革勢力的呼籲，清政府決定實行一定程度的變革。於是，國內外出現了大量以宣傳救亡和變革為主題的報刊。尤其是在1905年前後，受日俄戰爭的影響，輿論界出現了一股主張憲政和地方自治的熱潮。在地方自治和憲政的聲浪中，統治階級中的部分開明人士也認識到實行憲政和地方自治的必要性。在這種情況下，清政府決定實行憲政，並派五大臣出洋考察憲政。清政府實行憲政的姿態，在統治階級中引發了一場議論憲政的熱潮。清政府多數官僚認為，欲仿行憲政，應以實行地方自治為基礎。正是這種國人共同的要求，使地方自治思想得以廣泛傳播，形成一股社會思潮，“於是地方自治之說，隨為吾人視線之所集，而群謀之所同”（注：《地方自治政論》，《東方雜誌》第1年，第9期。）。 

在全國上下實行地方自治的呼聲中，清政府決定將地方自治作為籌備立憲的重要事項。光緒三十四年(1908)十二月，清政府頒佈《城鎮鄉地方自治章程》，隨即發佈上諭，在全國推行地方自治。清末的地方自治分為兩級，城鎮鄉級自治為下級自治，限五年內初具規模；府廳州縣級自治為上級自治，限七年內一律成立。規定先行在城區進行自治實驗，嗣後再推至鄉鎮。但因各地情形不一，也有變通辦理者。 

為了推動地方自治運動的開展，清政府于宣統元年(1909)三月十六日頒佈《自治研究所章程》，責令于各省省城及各府廳州縣設立自治研究所，以“講習自治章程，造就自治職員”。此外，還將“城鎮鄉應辦自治各事，演為白話，刊佈宣講，以資勸導”（注：故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，中華書局1979年版，第747頁。）。這就為地方自治做好了人員和思想的準備。次年，清政府又頒佈《京師地方自治章程》及其選舉章程、《府廳州縣地方自治章程》和《府廳州縣議事會議員選舉章程》，使自治政策更趨完善。清政府地方自治政策的制定，使地方自治成為政府的一項基本國策，有力地推動了方興未艾的地方自治運動，從而在全國出現了一股地方自治風潮。 

二、晚清地方自治的特點 

晚清的地方自治運動是在民主憲政思潮的影響下出現的。它是國家與社會互動的結果，既體現了近代的民主特點，又反映了後發外生型國家現代化的特徵。 

（一）體現出濃厚的資產階級民主精神。其一，議員由選民自由選舉，議決問題取決於多數，不失民主的精神。如議事會每季一次，允許旁聽，“會議非有議員半數以上到會，不得議決”，“凡議事可否，以到會議員過半數之所決為准”，凡關涉正副議長、議員及其親屬的事項，該員不得與議。董事會每月一次，“非董事會職員全數三分之二以上到會，不得議決”，議事會成員也到會，但無表決權，其他規定同議事會。此外，兩會均採取合議制形式。眾所周知，選舉是衡量地方自治程度的重要指標，而“多數人通過”則是現代立法的基本原則。因此，這種民主、開放的會議形式，使晚清的地方自治具有較多的近代色彩。其二，議事會與董事會既相互獨立又相互制約，體現了近代的分權原則。議事會是議決機關，董事會是行政機關，後者由前者選舉產生並受其監督。“議事會於城鎮董事會或鄉董所定執行方法，視為逾越許可權，或違背律例章程，或妨礙公益者，得聲明緣由，止其執行”。如董事會或鄉董不服，可移交上級公斷。與之相應，“董事會於議事會議決事件，視為逾越許可權，或違背律例章程，或妨礙公益者，得聲明緣由，交議事會復議”。若議事會堅持不改，得移交上級公斷。這種分權制衡的規定，可避免專權的流弊。其三，董事會成員不得兼任議事會議員，使行政工作能得到議決機關的有力監督，加強了議事會的監督功能。此外，親屬不得同時擔任議員或董事會成員的規定，一定程度上避免了結黨營私等腐敗事件的產生。其四，規定“現任本地方官吏者”、“現充軍人者”、“現充本地方巡警者”、“現為僧道及其他宗教師者”不得選舉或被選舉為自治職員，使地方自治在一定程度上免受行政、軍事和宗教力量的干預，具有一定的獨立性。 

（二）地方自治的深度不夠，反映出歷史的局限性。這主要表現在選民資格的限制和選民等級的劃分。選民有文化程度和財產（納稅）的限制。“不識文字者”不得為選民；居民內除素行公正、眾望允孚者經議事會特別議決可為選民外，必須年納正稅或本地方公益捐二元以上才可充當選民。女子“若有納正稅或公益捐較本地選民內納捐最多之人所納尤多者”也可為選民。此外，《城鎮鄉地方自治選舉章程》還規定，選民分甲乙兩級，以年納正稅或公益捐之額為全部選民所納總額之半者若干人為甲級，其餘為乙級，兩級選民分別選舉一半議員。這就使貧民和不識字者以及絕大多數婦女不能成為選民，而選民等級的劃分更使得議事會基本上為富人所控制。這樣，地方自治組織實際上成為地方士紳和富有者謀取自身利益的工具。但是，從世界各國政治發展的角度看，資本主義議會制度的發展，也曾經歷過對性別、財產資格和文化程度的限制，這是由當時的歷史條件所決定的；同時，民主參與的意識和能力也必須以一定的財產權和文化水準為前提，由於自治經費主要來自“本地方公款公產”、“本地方公益捐”，因此曾交納捐稅者更關注自治經費的處理，更具有參與地方事務的主動性，而赤貧者和文盲無參與的動機也無參與的能力；更何況民主參與的擴大只能是逐步的、漸進的。亨廷頓等人的研究表明：“在低收入、受教育程度低的階層中，只有較小一部分人對政治感興趣，把政治看做他們自身利益有關的事情，或感到自己能夠對地方或全國當局施加影響。”（注：［美］撒母耳·亨廷頓等：《難以抉擇》，華夏出版社1989年版，第127頁。）正是這種對貧民參與的排斥，加劇了貧民對地方自治的抵觸情緒和基層社會的衝突。 

（三）政治對地方自治的控制，即地方自治受到地方行政長官的監督和控制。《城鎮鄉地方自治章程》規定：“地方官有申請督撫解散城鎮鄉議事會、城鎮董事會及撤銷自治職員之權”，地方自治組織行文地方官用“呈”，地方官行文地方自治組織用“諭”。這反映了地方自治組織受地方政府的監督，從而使地方自治活動納入國家控制的範圍。有人據此認為，清政府的地方自治實質上是一種官治，是一套欺騙人民、抵制革命的騙局。實際上，地方自治受國家行政的控制，在後發外生型國家現代化的初期是必要的。由於中國的政治發展採取了自上而下的政府推動形式，加之當時一般人民的民主素質不高，因此對地方自治的適當控制是必要的。清政府認為：“自治之事淵源于國權，國權所許，而自治之基乃立。由是而自治規約，不得抵牾國家之法律，由是而自治事宜，不得抗違官府之監督，故自治者，乃與官治並行不悖之事，絕非離官治而孤行不顧之詞”，這樣，“自治與官治，乃有合則雙美離則兩傷之勢”（注：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第725頁。）。的確，地方自治只是在一個主權國家範圍內的適當分權，如果不受中央控制、不服從全國性法律，它就會變成具有主權的領土單位。即使現代實行地方自治的高度分權的國家，由於自治單位尚須執行國家的委託任務，也離不開中央政府的控制。庫恩認為，自治並不意味著在主權意義上獨立於大的政治實體（注：Philip A.Kuhn,"Local Self-government under the Republic:problems of control,autonomy and mobilization",see Confilict and control in late imperial China,edited by Frederic Wakeman,etc.,University of California Press,1975,p.258.）。中央集權與地方分權是對立的統一關係，儘管“與中央保持聯絡進行事務事業的增加，可以說成是集權化，但‘集權化’並不總是限於否定‘自治’”（注：［日］松村歧夫：《地方自治》，經濟日報出版社1989年版，第96頁。）。實際上，清政府就是試圖在中央集權的範圍內，收到地方自治的益處。康有為認為，建立立憲政府就是要規制地方權力的行使，將其納入國家系統的範圍內，而不只是承認其存在；正是特殊利益同一般利益的基本相容性，為大眾參與政治奠定了基礎。通過將這種地方利益約束在憲政的框架內，國家就能既收到地方能動性（自治）的好處，又能將地方的領導權納入法律（控制）的範圍。有效的控制是政府獲取社會資源和維持社會秩序的必要條件，自治和社會動員必須以控制為前提。可見，清政府當時對地方自治活動的控制，是無可厚非的。 

（四）地方自治是民間力量與政府權力互動的結果。從地方自治的進程看，晚清地方自治首先由民間發動，而後經由政府推動，逐漸由體制外向體制內推進。一些受地方自治思潮影響較深、經濟發達、和外界接觸較多的地區（如湖南、上海、天津等地），在部分紳商的宣導和部分開明官員的支援下，早就開始了地方自治試驗。上海的地方自治雖由地方官的推動，而商人的主動參與則為極重要的一環。天津自治的特點在於，地方政府的直接督導與紳民的動員式參與。清政府地方自治政策頒佈後，各地的自治活動漸趨進入高潮。儘管清政府力圖控制地方自治，但由於具有民主意識的新式紳商的積極參與和努力爭取，一些地方的商人還是獲得了相當的自治權力。由於清政府各級政府官員和廣大紳商的努力，至1911年，全國各地成立的自治會、自治研究會、自治預備會等團體達五十多個。此外，還有更多的自治研究所、自治公所、議事會、董事會等機構，僅直隸一省在1910年底就有自治預備會81處，自治研究所128處，學員3400余名（注：朱英：《晚清經濟政策與改革措施》，華中師範大學出版社1996年版，第235頁。）。 

但是，在舉辦地方自治過程中，由於存在舞弊、刮民、鋪張等現象，民眾對地方自治事務的誤解、無知和冷淡，加之財政的困難，使許多地方自治事項的舉辦或流於形式或大打折扣，從而限制了地方自治的成效。儘管如此，在一些地方，尤其是一些商業發達的地區，地方自治事業還是取得了相當的成績。 

三、晚清地方自治運動對政治發展的影響 

清政府的地方自治政策是作為預備立憲的重要內容而提出的，這是因為“地方自治是憲政制度的最重要的成分，沒有地方自治，憲政制度只是徒具其表的形式”（注：Min Tu-ki,National Polity and Local Power:The Transformation of Late Imperial China,Cambridge,Mass,1989,p.159.）。地方自治的另一個目的是彌補官治之不足，使官治與自治相協調，從而鞏固清朝統治的根基。但實際上，改革的結果並未出現清政府所希望的國家利益與地方利益的和諧。地方自治機構的出現，反而構成了對清朝地方政府的挑戰。地方議會與地方官的實際關係是相當對立的，它們之間的主要競爭表現為對財政的控制上。雖然章程禁止自治機構干預正常的政府稅收，使其僅限於管理單純的地方財政事務，但辛亥革命所帶來的行政管理混亂使一些自治機構與縣級官僚機構在財政管理上陷入直接的競爭中，這就決定了自治的命運（注：see Conflict and control in late imperial China,pp.278～279.）。這樣，樂觀的立憲主義者所預想的公私利益的恰當結合並未出現。 

清末的地方自治雖告終結，但在中國的現代化與政治發展中具有重要的地位和影響。 

第一，清末的地方自治運動有利於公民意識和國家觀念的產生。地方自治以當地居民參與、舉辦公益事務為特徵，這種活動必然有助於公民意識和團體觀念的萌生。去私心、重公益，正是一個公民應有的素質。各地地方自治的舉辦本來就有抵禦列強侵略、維護國家主權的動機，如東北保衛公所就是為了抵制日本的瓜分陰謀、保衛人民的生命財產、培養人民的自治能力而建立起來的。其章程指出，“即刻開辦，現所議定者共有七八縣，……皆日本兵力尚未施及之前，我同志趕即創辦此舉，原以輔官力之不逮，完中立之全權，將來無論何國，皆不得恃其兵力，據我寸土，奪我主權”（注：《東三省保衛公所章程》，《東方雜誌》第1年，第10期。）。隨著外力的侵逼、自治的興起和紳民的覺悟，國人的民族意識大大增強，“儼然人人有公德心，人人有獨立性，國民資格驟然進步。”（注：轉引自李達嘉《上海商人的政治意識和政治參與(1905-1911)》，臺灣《中央研究院近代史研究所集刊》第22期上冊。）清末的地方自治運動與中國民族國家的構建過程相伴隨，這決不是偶然的。 

第二，清末地方自治運動拓寬了政治參與的管道和廣度。民主化體現為政治參與的擴大和政治體系對參與勢力的有效吸納。馬克思也認為，民主的發達程度，社會對國家的制約程度，均可從社會參與選舉的廣度和深度得到反映。他說：“選舉構成了真正市民社會的最重要的政治利益。由於有了無限制的選舉權和被選舉權，市民社會第一次真正上升到脫離自我的抽象，上升到作為自己的真正的、普遍的、本質的存在的政治存在。”（注：《馬克思恩格斯全集》第1卷，第396頁。）在傳統的君主專制統治下，一般人民根本沒有參與政治的機會，只有少數官僚具有表達其政見的可能。清末地方自治的實驗，為地方紳商參與政治提供了合法性途徑。此前，生員和監生在清朝地方政治中從無真正有影響性的、受尊重的地位，其影響主要訴諸非正式的、經常是非法的管道，地方自治機構則體現了對其能力和影響的承認。士紳乃是中國地方社會的重要角色，是溝通民眾與官府的橋樑。士紳對地方自治的參與，對於民主具有推動作用。實際上，在近代民權尚未普遍發達以前，紳權無論在中國或其他各國大多代表民權的先聲。同時，由於大批的工商業者進入自治機構，從而改變了傳統政治參與者的成分，給封建政權注入了一些新鮮血液，為民主政治的發展提供了階級力量。此外，不但地方自治機構的產生基於民主的選舉原則，而且其運行規則也體現了近代民主的精神，因此從事地方自治活動有助於培養人們民主參與的能力和習慣。對於傳統的官僚政權而言，地方自治實際上具有民主啟蒙和政治動員的作用。大量的反證也顯示，國家權力制度如果沒有地方自治制度作基礎，就不可能期望民主制度的鞏固，“發展項目通常由於沒有提供實際的地方性參與而失敗”（注：［美］奧斯特羅姆、菲尼、皮希特：《制度分析與發展的反思》，商務印書館1992年版，第20頁。）。可見，地方自治與政治發展是相互關聯的。 

第三，紳商力量的興起與中央權力的衰微。中國長期實行中央集權的專制統治，一切權力集中于政府各級官僚之手。清政府宣導和推行地方自治後，將大批的地方公共事務管理權甚至稅收、司法、警務、市政管理、交涉涉外事件等權力下放民間，反映了專制權力的鬆動。作為民主制度的一種體現，“自治制度和專制制度根本不能相容”（注：《列寧全集》第5卷，人民出版社1959年版，第405頁。）。地方自治的發展必然對專制權力的擴張產生有力的制約。地方自治體現為地方分中央之權，中央放棄部分權力而由地方獨立行使。清末新式紳商通過地方自治掌握了一些權力，社會影響大大增強，成為對政府權威的強有力的制衡力量，如“清末上海的地方自治機構，已經演變成實際的地方權力機關，紳商對自治機構的人事又擁有極大的自主權，可以說上海紳商已經成為上海政治社會的重心”（注：李達嘉：《上海商人的政治意識和政治參與(1905-1911)》，臺灣《中央研究院近代史研究所集刊》第22期上冊，第187頁。）。地方自治團體就所有的時事議題進行討論，自由地討論高級官員的決策，通過公共會議和遊行施加壓力，這種情況的蔓延也影響到諮議局和資政院的活動（注：China in Revolution:The First Phase 1900-1913,Edited and with an introduction by Mary Clabaugh Wright,Yale University Press,1968.p.28.）。這樣，地方社會就加強了對政府決策和行為的監督與制約。但是，自科舉制度被廢除後，由於中央政府權力危機與合法性危機所導致的控制與整合能力的下降，“傳統社會中開放的、與官僚構成利益共同體的地方精英，轉換成無公共責任感、教育程度普遍下降、與官僚行政系統爭奪地方資源控制權的土豪劣紳”（注：朱國斌：《近代中國地方自治重述與檢討》，參見張慶福主編《憲政論叢》第2卷，法律出版社1999年版，第399頁。）。加之，由於商品經濟不發達以及傳統地方社會的宗法特徵，使新生的地方組織和社會自主領域具有很強的畸形性，具體表現為地方私人勢力和黑社會現象的發展。清政府也承認在地方自治機構選舉中，公正廉明之士往往視為畏途，而劣監刁生運動投票得為職員及議員與董事者，轉居多數。這樣，國家退出一些公共領域，往往會被一些排斥公共利益的特殊集團所佔據。地方自治運動正好為其對地方的控制提供了合法的管道，使本已衰微的中央權威更加削弱，形成畸形社會與弱國家之間的不正常關係，從而改變了原有的中央集權的政治體制。隨著清政府的傾覆和民國的建立，地方自治機構因其具有新的合法性基礎而被納入新的政治體系，填補了地方公共權力的真空，而地方士紳乘機攫取了相當的權力，成為民國年間地方的一支重要政治力量。 

第四，在某些商品經濟發達的城鎮，晚清地方自治運動有助於培植中國市民社會的發育。市民社會具有如下幾個特徵：獨立的利益和自治領域；平等、自由的契約型關係；主體的自我意識、自治精神和責任觀念。根據這些標準考察，可以發現，晚清一些商品經濟發達的城鎮地方自治單位已經具有市民社會的萌芽。由於國家放鬆了對某些領域的限制，擴大了社會的活動空間，使民間的政治力量的作用得以發揮，調動了民眾參與公共事務的熱情，從而促進了市民社會萌芽的產生。根據鄧正來先生的評析，國外許多學者的研究認為，隨著商品經濟的發展，清末地方士紳或地方精英(local elite)日益捲入公共事務，日具實力的各種社會組織在公共領域中不斷聲張其地方或成員的利益，各種地方勢力業已呈現出某種獨立於國家而維護社會的自主性（注：鄧正來、［英］J.C.亞歷山大編：《國家與市民社會：一種社會理論的研究路徑·導論》，中央編譯出版社1999年版。）。由前述可知，地方自治單位具有獨立的權力範圍和利益，其活動是按照自治規則行事，體現了近代的民主原則，同時，人們的公共觀念和自我主體意識也在自治過程中得到張揚（這一點尤其體現于以商人為主體的自治單位，如上海、蘇州等地）。由於自治單位具有了受法律保障的自主活動範圍，因而擁有不受政府直接控制的空間，這就打破了原來國家與社會高度整合的狀態，凸顯了社會的力量。在某些商品經濟發達的自治單位，由於受商業文化的薰陶，人們具有理性的生活特徵，因而更為關注規則和秩序的建立，從而促進了他們對法制和民主的渴求。儘管在廣大的經濟落後地區存在地方宗法社會把持地方政權的現象，但我們決不能無視個別市場經濟發達的城鎮社區所出現的市民社會萌芽。 

由上述可見，無論從觀念、行為和政治結構方面，還是從國家與社會的關係方面，晚清地方自治運動對於中國的現代化和政治發展都具有重要影響。 

晚清地方自治運動雖然失敗了，但在當時還是取得了相當的成績，其影響一直波及民國年間，也為當今的村民自治和地方政治改革積累了可資借鑒的經驗教訓。 

（資料來源：《天津社會科學》2001年第3期）