九十年前的1905年，統治中國的清王朝在複雜的國內外政治因素的刺激和推動下，毅然宣佈預備立憲，實行以立憲為中心的“政體”改革。清王朝行憲的終極目標是為了實現王朝“自救”，但事與願違，不但改革夭折，而且王朝本身也在辛亥革命的風暴中被推翻了。對清王朝來說，這實在是一個十分殘酷的悲劇性結局。 

九十年過去了，不少史家曾對清末新政作過評說。在這裏，僅就新政的失敗略抒管見。 

導致清末政治制度改革失敗的原因，是多方面的。從清朝主觀方面來說，清末政治制度改革是在清朝面臨嚴重內憂外患的情況下進行的，它只是想借用西方資產階級君憲制度維持其搖搖欲墜的統治，擺脫重重危機，為自己謀求一條生路。改革的目的與改革本身的矛盾，給改革帶來了很大的局限性。一方面，為了自救，它必須進行一些真正的改革；另一方面，若真的實行憲政，勢必要放棄很大部分統治權，結果只能導致自己統治的削弱，這又非清政府所願。清政府就是在這種非常矛盾的情況下開展改革的。清政府從未想把改革認真地進行下去，尤其是對新政的關鍵部分如責任內閣、議會的建立和召開，一再敷衍、拖延，或迫於輿論的壓力、萬不得已而舉辦，並加以改頭換面，結果引起各方面的反感並遭到譴責。有人忿忿地說：“籌備而不能舉實，則何如不籌備為之猶愈？”“枝枝節節而為之，微特不足以補救大局，反足以招致大亂”。“或言之而不見實行，或行之徒應故事，馴至民窮財竭……則褐不旋踵矣。”〔1〕清政府既以“作偽挑起了國民之怨”， 也就使自己陷入更加空前孤立的境地，不但使經營十年之久的“保全王朝的改革工作成為泡影”，“赴之東流”，最後還被革命一舉推翻。 

清末政治制度改革失敗還有以下幾個原因： 

一、改革缺乏強有力的領導。 

清末政治制度改革的前期領導是慈禧太后，後期是攝政王載灃。縱觀慈禧一生，思想並不守舊。不過她日常關注較多的是她個人的權勢、地位。1898年在頑固大臣的挑唆和包圍下，西太后一手撲滅了戊戌變法，然而兩年之後，她又在西安親自頒諭宣佈變法，1905年則進一步接受臣僚的意見，同意實行憲政。慈禧對於變法的兩種截然不同的態度，給人以一種感覺，認為她同意改革“不過是對於國內不滿的搪塞、賄賂和對於外國無力的軟弱屈服，都是政府無能的表現”〔2〕。 使人們對她發動改革的誠意表示懷疑。不過，由於她臨朝聽政數十年，掌握清朝大權，儘管有人對立憲不滿和懷疑，但憚於她的專制淫威，對她的懿旨懿訓還不敢違抗，在她去世前，各種新政尚能照常推行，朝政大局也尚能保持相對穩定。1908年慈禧太后去世，“使王朝失掉了一個最能幹的人物”，“失去了維繫這個解體的國家的強手”，“加速了人們久已期待的內部崩潰的危險”〔3〕。繼承皇位的是3歲的溥儀，由其父載灃監國。載灃主持朝政，使“朝廷當時失去了中心人物，令人發生一種空虛之感”〔4〕。“他沒有時代所需要的魄力和才幹”〔5〕。皇族內部圍繞著權力，明爭暗鬥。光緒帝的皇后隆裕太后與載灃不諧。當時滿洲貴族新派人物、兩江總督端方是載灃的左右手，1904年11月隆裕太后藉故解除了端方的職務，想以對端方的罷免“在政治上制服攝政王”。在朝政的處理上，載灃“施治寡術，用人無方”。他監國後，有見大權旁落，深感皇室的危險，拼命加強皇族集權。官制改革中，政要多用親貴，竭力排斥和打擊漢族官僚。他以戊戌年間袁世凱曾出賣其兄光緒，藉口袁有“足疾”，解除袁的兵柄，將他逐回河南老家。湖廣總督張之洞有見於此，“震驚無所措”，為求自保，自動交出所編新軍，請改隸陸軍部，於是，載灃任命鐵良為兵部尚書，將兵權收歸到自己手中。載灃的所作所為“其主要目的就是如何把權力集中在自己手中”，“一切努力只是拼命抵擋或推遲國家的破產和政治革命”〔6〕。 在第一屆責任內閣中，新內閣以奕劻為首，皇族成員占了5名，且掌握軍事、 財政、外交等重要部門。載灃這樣做，只是“形式上的加強，非但不能使自己強大起來……且這種做法只能激起漢人的排滿情緒”〔7〕， “越發加深種族的反感……並認識到當此內憂外患日深之時，為了保住國家，決不能把政權交給如此自私自利的滿洲朝廷”〔8〕。從而使統治集團內部本來就已很深的矛盾更加激化。主持軍機處和外務部、負責官制改革實際領導的慶親王奕劻素以貪黷著稱，與其子載振屢遭言官彈劾，奕劻懷疑言官受大學士瞿鴻禨指使，唆使學士惲毓鼎彈劾瞿，又暗通報館，授意言官；陰結外援，分佈黨羽，結果瞿被革職開缺回籍。領導集團內部如此，其他各部尚書之間也是勢如水火，互相攻擊。學部尚書張百熙與侍郎唐紹儀“因事互相揭參”，結果張遭到申飭，開缺歸裏，憂憤成疾去世。1907年雲貴總督岑春煊入京任郵傳部尚書，彈劾靠賄賂而當上侍郎的朱寶奎，為奕劻所不容，於是藉口廣東會黨起事，調岑為兩廣總督，將岑逐出京師。岑行至滬上，托疾不行，拒絕赴任。統治集團內部矛盾衝突如此，而其他“在位諸臣，人各有心，或陽奉陰違，或始勤而終怠”。這就嚴重削弱了對政治改革的領導，加深了王朝統治的危機。 

二、地方督撫對改革態度冷淡、倍加阻撓，使改革流於形式。 

自鴉片戰爭後，中國權力逐漸下移，地方督撫坐鎮一方，軍政大權集於一身。義和團運動中，南方八省督撫拒行朝命，實行“互保”，開創了地方對抗中央的先例。“互保”固然保全了清王朝，但也給清朝最高統治者帶來了嚴重不安，引起朝廷“椎心側目”。慈禧太后在義和團運動後毅然決然宣佈變法，實際就包含了“藉變法之名，以收集權之實”。官制改革開展後，新官制的制訂和推行，尤其是三權分立的政治原則，打破了歷來督撫專制獨裁的局面；而地方行政機構與中央各部院對接後，地方事事受制於中央，督撫的人事權大為削弱，中央政府“真有身使臂，臂使指之勢，而督撫幾成局外之人”〔9〕。此外， 地方議會的設立，使督撫無疑多了一層監督。所以，督撫們對改革大多感到不快。署黑龍江巡撫程德全在奏摺中說：“立憲一事，論內閣之擔負責任則利於君，論國民之參與政權則利於民，論政體之齊一人心則利於國，獨不利於官耳。蓋眾目相矚，事理畢彰，欲徇私利則既畏譏彈，欲貪婪則更多顧忌，此憲政實行所以諸者什一，阻者什九也。”由於改革對督撫沒有什麼好處，“其權不如往日之重，其利不如往日之優。於是設為疑似之詞，故作異同之論，以阻撓於無形”。對於中央下達的許多新政改革措施大多陽奉陰違，敷衍搪塞，不是藉口“在在需時，非倉促所能告竣”，就是藉口“自治程度不齊，延擱不辦”，以致中央“所作的努力由於各省統治者的消極抵抗而受到阻撓”，“一令之頒，出國門而受阻……部臣、疆臣顯分畛域，疆臣所管轄，部臣不得而干涉之；部臣之所籌畫，疆臣或從而抵抗之，政出多門，權無專屬”。許多新政始終停留在紙上，不能付諸實施，均與此有關。所以，有人擔心說：“現在內患外侮，極為可憂，中外臣工仍以敷衍苟安為計，以傾軋排擠為能，恐安危之數，不在黨徒之煽亂，而在政論之紛歧。” 

三、眾多中小官吏對新政缺乏足夠的思想準備和認識，甚至持反對態度。 

對於清末政治制度改革，廣大中小官吏的態度約為三種：一種是不反對改革，但由於對憲政大多陌生，所以，對改革不知從何著手。正如當時有人指出的那樣：“今以舊習慣之官吏，強其執行新政，學非所具，即有欲竭力辦事者，亦苦無正當辦法，故新政雖頒，上行而下不能效。”的確，倉促的改革，“對於毫無準備而處在古老而原始的環境下的官吏們，實在是件難於應付的事”〔10〕。由於這部分官吏對改革缺乏精神準備和必要的認識，以致許多新政在他們手中變了樣，一些本來是“益民之舉”，到頭來反而成為“擾民之舉”，這些官吏的“新政”非但無力，還招來了民怨。一種是對改革持反對態度，這部分官吏又分幾種情況：一部分屬於思想僵化、頑固守舊。他們認為“今制度若遽行更易，則綱紀必損；綱紀既損，邦本必敗；邦本既壞，又何以能立國？”“立憲為我國所未有，而以為西國所專久，舍本從人，適足以滋亂”。“六官之制，綿絡百代，今議者不此之察，乃取四千年相承不變之官制一舉而改易之，使五、六不更事之少年，假託西法，逞其狂悖，用夷變夏，亂國法而壞人心，其為患固未知所終也”。這些官吏對於新政大多“非阻撓即敷衍”。一部分是出於憂國憂民之心，認為當今民窮財盡，人才消乏，國家形勢危迫之至，若再事紛更制度，必“惑亂天下人心，大局不堪設想”。他們主張整飭官常，保存舊章，維持原狀，宜“稍紓民力，與民休息”，俟數年之後，閻閭元氣大複，庶幾民和政舉，主張“凡一切改弦更張之舉，不論其已經宣佈者亦不論其尚未宣佈者，均宜暫緩施行”。還且一部分官吏，因為改革將使他們不能再象過去那樣貪贓枉法，隨意魚肉百姓，所以拼命反對。“若憲政成，大小臣工無不有一之責成，聽人下之監督，其貪墨被宄、敗常溺職者上得而罷斥之，下得而攻退之”。這部分官吏是“以一己之私，行阻撓之計”。還有一部分官吏是趁改革之機，大行“網利之圖”。自銓選制度改由各部院長官薦辟後，社會上鑽營之風大盛。“仕途彌盛夤緣之習，奔走私門，風俗所以日即囂淩，人心所以日趨險詐，幹進者尤以聯絡權貴為終南捷徑”。“權勢之家趨者若蟻，一旦得志，憑社假威，狗苟蠅營，名曰運動，至有賄賂運動”。至於各地籌辦自治過程中這種鑽營投機之風更熾，安插私人親信，藉端苛斂，任意開銷公費。所以，有人說：“新政非不善，實由官之辦理不善者有以釀之。” 

此外，科舉制度的廢除、捐納的停開，堵塞了大批士人“求官謀食”之路，而新官制的頒佈施行，又造成了大批冗員，“使之絕無生路”，這一切也是引起大批官吏反對和阻撓新政的原因。 

四、嚴重的財政困難是造成改革失敗的又一原因。 

自經甲午戰敗和義和團運動，“天下之財，悉應賠款”。清朝財政已是油幹燈枯，到了山窮水盡的地步。改革在很大程度上是為了解決財政困難。但改革本身需要錢款，於是從中央到地方，無不向人民層層攤派，“部臣籌費無出，責之疆吏，疆吏責之州縣，州縣舍百姓將誰責耶？”“自近時新政試行，於是立學之費取之農，練兵之費取之農，其他雜款加稅無一不取之于農”。清政府承認：“各直省自攤還賠款、舉行新政以來，用如泥沙，取盡錙銖，搜括已不留餘力，額外科派，民不堪命”。自庚子賠款攤派各省之後，民間搜括無餘，商業蕭條，倒閉相望，城市村落，十室九空；加上水旱災荒，各地無不哀鴻遍野。新政不但未給人民帶來實惠，反而成了人民的災難。加上官吏橫暴，罔惜民艱，遂引發人民對改革的普遍不滿和反政府鬥爭。政治制度改革的十年間，以抗捐抗稅為內容的民變遍及全國城鄉。據不完全統計，十年間，全國大小民變不下3000多起，此起彼伏的民變給人們展現了一幅亂世景象，給改革蒙上了一層陰影，但也給反清革命造成了強大的聲勢，推動了反清革命鬥爭的高漲。“昔漢臣賈誼陳時局之危，譬謂抱火厝積薪之下，而寢其上，火未及燃，因謂之安，數月以前，我國時勢，蓋有類於是，今則火既燃矣，且將燎原矣”。 

五、盲目仿效日本立憲做法，給改革帶來了無窮災難，直接導致立憲派對清政府的背離，加速改革的失敗。 

清末立憲發生在世界上大多數國家已採用資產階級政治制度之後，清政府有足夠的時間和條件對別國的憲政經驗進行借鑒，但是究竟採用何國的憲政形式，最終取決於清政府本身。清政府在派遣首批出國考察憲政大臣的諭旨中說，要“兼采”各國之長，但實際上是有選擇的。清政府認為美國“設官分職頗有複雜拘執之處，自非中國政體所宜”。英國雖為君主立憲國，但“國會實握有立法、司法、行政之三權，故有萬能會議之目，名為立憲，實則國會專制之政治”。“其實權全歸國會，凡不經國會許可，如有施法、廢法之為，以違法論，此偏重之弊，有斷不能采行者”。權衡之下，認為日本政體頗與中國接近，“凡國之內政、外交、軍備、財政、賞罰、黜陟、生殺予奪，以及操縱議會，君主皆有權以統治之，論其君權之完全嚴密，而無有絲毫下移，蓋有過於中國者”。“日本憲法，其宏綱要旨，無非上保皇室之尊榮，下予人民以幸福，施之我國，至為合宜”。“我國行立憲，當仿日本為宜”。日本憲法又稱帝國憲法，誕生於明治年間，明治維新時，維新志士為推倒幕府、削平群藩，挾天子號令諸侯，規定憲法欽定，日本的立法、司法裁決權、軍隊統帥權、議會的召集與解散、法令的發佈、官員的任免大權，“全握于天皇一人之手”，其行政內閣則為“完全屬於天皇施政之機關”。日本名為立憲國家，實則與封建專制無別。日本的立憲政體，對於力圖強化皇權的清王朝來說是最合適不過的了。1907年清政府第二次派遣考察憲政大臣，就專門考察了日本。在制訂的欽定憲法大綱和中央及地方官制官規中，大多抄襲日本的成文法規。清政府對日本憲政的抄襲模仿，表明它不過是要一個名義上的君主立憲，實際上的開明專制。它這樣做只能是東施效顰，給政治制度改革帶來極大的危險，造成整個統治集團的分崩離析，直接導致立憲派對它的失望和背離。 

立憲派是清政府預備立憲的推動者和擁護者，主要由資產階級工商業者、部分知識份子和官僚組成。他們主張通過改革把中國變成真正的資產階級君主立憲國家，建立“一個權力集中於國會”的內閣，使自己能參與對政府的管理。他們的要求同清政府有限度的立憲活動直接形成了對立和衝突。立憲派批評朝廷籌備立憲有名無實，純屬“塗飾敷衍”，皇族內閣違背憲章與“君主立憲政體有不能相容之性質”，要求給諮議局、資政院以真正議政之權；批評九年預備立憲期限是“徒為遷延時日”，對憲政籌備計畫表示不滿，要求朝廷盡速召開國會，成立責任內閣。1908年日本控制朝鮮後，日俄加緊勾結，密謀蠶食我國東北和內蒙地區，英法也加緊對我國西南邊疆地區的侵略，以孫洪伊為首，各省諮議局議員代表以“時局驟變，驚心動魄者不一而足”，聯名上書，要求縮短立憲預備年限，提前召開國會，清廷未予理睬。次年，直隸等十一省諮議局代表再次呈文資政院，要求於1911年（宣統三年）召開國會。清政府蠻橫拒絕了代表要求，斥責他們“浮躁冒昧，不曉事體，遇有內外政事，輒藉口立憲，相率干預，一唱百和，肆意鼓簧”，並將代表溫世堯發往新疆軍台“效力贖罪”。1911年4月，皇族內閣成立後， 激起了立憲派的強烈不滿，立憲派指責朝廷“朝令夕改”；對憲政“不誠不敬”，皇族內閣違背憲章，與“君主立憲政體有不能相容之性質”，要求加以解散，召開國會，重新組織新的名副其實的責任內閣，並再一次組織赴京請願活動。但清政府仍冥頑不靈，竟喪心病狂地下令軍統領衙門將請願代表武裝押解回籍，諭令各省督撫“嚴飭開導彈壓，如不服勸諭，糾眾違抗，即行查拿嚴辦”。同月，資政院呈奏各省諮議局及各省人民代表請求立即召開國會折，提醒清政府“人心難得而易失，機會一往而不返，及今圖之，猶可激發輿情，。安大局”，要求提前召開國會，設上下議院，結果再次被清政府斥為“越權”“妄行呈奏”。至此，立憲派對清廷徹底失望，而資政院、諮議局“俱變為表達民意或煽動人民壓迫朝廷的機關”〔11〕。一位清朝官員對此驚呼道：“犯上作亂之事，昔出於密謀，今見於公議；無父無君之說，昔起於匪類，今創於搢紳；世變之奇，至此已極，異日之患，臣不忍言。”它真實地披露了立憲派對清政府的憤懣。立憲派“其初恐清廷不立憲，其繼憤政府假立憲，其後乃不欲出於和平立憲，而思以鐵血立憲”。眼見清朝政府無可挽救，革命鬥爭形勢日益高漲，立憲派於是相率背離清政府，或轉附革命營壘，尋求出路。清政府陷入了孤立無援的絕境。 

1911年4月，湖廣川粵等省爆發了大規模的保路運動， 清政府對四川諮議局負責人不適當的處理，和對請願群眾的血腥鎮壓，終於釀成了人民武裝暴動，緊接著爆發了武昌起義，清王朝的新政活動終於走到了盡頭。武昌起義爆發後，許多官僚紛紛上奏，指出：“今國勢之危，過於漢季且將十倍，出萬死而求一生，惟持國會與責任內閣成立。”並以朝鮮滅亡為例，“殷鑒不遠，在夏後之世”。當前解救危機的一線希望就是廢除《欽定憲法大綱》，“弭一時之禍變之源者在此，奠萬世無疆之業在此”。陸軍統制張紹曾在奏摺中則指出：“皇位之統宜定，人民之權利宜尊，軍隊之作用宜明，國會之許可權宜大，內閣責任宜專，殘暴之苛政宜除，種族之界限宜泯。”要求清政府“以英國之君主憲章為准的，憲法由內閣起草議決，君主不得否決；軍隊調動指揮由國會議決，不許隨意逮捕監禁槍殺人民；組織責任內閣，總理大臣由國會選舉，皇族永遠不得充任內閣及國務大臣”等十二條政綱。同年11月3日， 繼湖北獨立後，又先後有湖南、陝西、廣東、江西、安徽等省宣佈獨立，“大局幾於瓦解”，時局對清廷越來越不利。至此，清廷終於決定採納張昭曾等人的意見，下罪己詔，承認數年來政治制度改革“皆有名無實”“敷衍人民”，“此次變亂起源，其肇因雖有萬端，歸納言之，政治之無條理及立憲之假籌備所產生出之結果”。宣佈取消內閣暫行章程，解散皇族內閣，頒佈十九條信條，宣誓太廟，幾乎毫無保留地接受了當初立憲派提出的全部要求。然而，已為時太晚，這時誰也不理睬它的這些許諾。人民指責它是“洋人的朝廷”，立憲派指責它“搞欺騙”，革命黨人決心推倒它。清廷眾叛親離，日暮途窮，終於在國人唾棄中走向滅亡。 

六、列強對清政府的改革持冷談態度。 

帝國主義承認，“在宣統朝代，列強無論聯合地或單獨地都未能有效地支持北京”。列強雖“贊成一個強有力的中央政府，但在創造這樣一個政府方面做得太少”，相反地，“各國之間的相互競爭，積極地從這個政府手中爭著經濟權利，以致引起各省同聲反對中央”。“滿清朝代的崩潰，部分地是由於列強的默認”〔12〕。在所有列強中，當時與中國政局關係最緊密的是日、俄兩國。日、俄對於清政府的政治改革始終抱著敵視的態度，尤其反對中國有一個中央化的有效率的軍隊，反對中國在滿、蒙、新疆地區的任何進步政治舉措。它們只是“寄希望於鄰國的紛亂中趁機獲得好處”。日本只是一個勁地“不贊成中國迅速進行政治改革”，“勁直地反對中國一切改變現狀的舉動”，“也不贊成中國向外借款以實行改革”，“而堅持要求中國先解決日本在滿洲的懸案”〔13〕。伊藤博文和桂太郎還採取兩面派手法：一方面以日本政治家的身份“影響攝政王”，對攝政王的“任何舉措”表示“支持”〔14〕；但另一方面，當他們“假裝支援攝政王政府的時候，個別日本人又在鼓勵中國南方的革命活動”〔15〕。由於列強並“不支援北京欲使中國現代化的努力”〔16〕，導致了清政府政治改革的失敗。待到武昌起義爆發，各省紛紛獨立，帝國主義列強又指責它懦弱無能，不能迅速撲滅革命，決定徹底拋棄它，另擇新的代理人。 

統治中國260多年的清朝，自1840年第一次鴉片戰爭後， 其統治早已腐朽不堪，難以為繼。“今日之中國其敝壞固已達於極點，而毀屋重構，輪奐一新，未嘗無及矣，則革命之謂也，彌縫補漏，跼蹐以處，立憲之謂也”〔17〕。當時“官亂於上，民變於下，海外黨徒，長江會匪，東三省馬賊，環伺而起”，能解決中國問題“舍革命而無由”〔18〕。改革阻擋不了革命狂瀾，任何枝枝節節的改良都無濟於事。因此，從這一點來說，清末政治制度的改革失敗，清王朝的滅亡是不足為怪的。 

清末政治制度改革是1901至1911年間中國社會鼎沸年代的一部分，是近代中國社會新舊變遷的重要環節，是中國由封建君主專制制度向資產階級君憲制度邁出的重要一步。君主立憲與民主共和都是資產階級專政，它們只是在政權的組織形式上不同而已。清末實行的立憲政體雖不完備，但畢竟已不同於封建君主專制，帶有向資產階級政權過渡的性質。它的一部分改革成果如立憲政治、地方自治、教育改革等等，日後得到了保留和完善，並成為資產階級革命派推行民主共和政治的基礎。由清末發端的中國政治制度改革並未因清朝滅亡而中止，辛亥革命的勝利和對封建勢力的掃蕩，以及新的資產階級民主共和國的建立，加速了中國政治制度近代化的進程，把中國政治制度改革再次推向一個更新更高的階段。＊ 

注： 

〔1 〕中國第一歷史檔案館編：《清末籌備立憲檔案史料》（下）（以下未注明出處的資料均選自該書）。 

〔2〕〔3〕〔6〕〔10〕〔13〕〔14〕〔15〕〔16 〕李約翰：《清帝遜位與列強》中譯本，第15—17、15—17、136、238、145、137、41、340頁。 

〔4〕〔5〕〔7〕〔8〕〔11〕〔12〕轉引《外國資產階級學者是怎樣看待中國歷史的》（下），第111—112、109—117、136、220 —241、451—457、608—641頁。 

〔9〕〔17〕〔18〕《中華民國開國五十年文獻》第一編，第16 冊，臺北正中書局1964年版，第348、341、341頁。 

（資料來源：《歷史教學》1995年第11期）