一、19世紀50-60年代中央集權體制危機和洋務新政的發生 

中國自秦以後就是一個中央集權的國家，經過近兩千年的發展，到清代，中央集權體制已形成“內外相維”的結構模式，即所謂“部臣守經”、“疆吏達權”[1](p1296)，內則綜之以六部，外則統之以督撫，在國家治理方式上實行綜理與分寄的結合。省級政府只是中央的派出機構。 

從本質上看，中央集權是一種國家治理方式。這種治理方式既產生於一定社會歷史土壤之中，又存在於一定政治結構之上，為維繫一定社會統治服務。所以，中央集權的發展演變，歸根結底要受制於社會的變化，也受制于統治者的運用。 

中國古代哲學家荀子說：“禮起于何也？曰：人生而有欲，欲而不得，則不能無求，求而無度量分界，則不能不爭。爭則亂，亂則窮。先王惡其亂也，故制禮義以分之，以養人之欲，給人之求，使欲必不窮乎物，物必不屈於欲，兩者相持而長，是禮之所起也。”（《禮論》）這裏的“禮”，就是社會行為規範，也就是今天我們所講的社會制度。荀子揭示，社會制度起源於人的社會生活的需要。而人的社會生活是不斷變化發展的，這樣，隨著社會的每一步發展，客觀上都會對制度（其中當然包括政治制度）提出新的需求。 

19世紀50-60年代，清政府陷入空前的統治危機之中，導致其統治危機的直接事件是第一、二次鴉片戰爭和太平天國運動，然而實質則是傳統的中央集權君主體制無法應付這內憂外患同來的局面。 

首先看財政體制。在收入方面，“清代財政的主要歲收，在咸豐以前，共有四項，即一地丁，二錢漕，三關稅，四鹽課”，其中地丁收入約占全部歲收的三分之二[2](p2)。在使用方面，財政支配權集中於中央，“中央政府利用解款協款制度以支配各省收入”[3](p3)。這種體制的特點，一是財政來源主要建立在農業經濟結構之上，不僅來源單一，而且受康熙朝“永不加賦”的規定，缺乏擴張性，一旦財政需求激增就難以對付[2](p2)；二是財政分配制度高度集中，地方沒有獨立的財政權，嚴重地束縛著地方發展的能力。 

再看軍事體制。清代有八旗和綠營，其中綠營分駐地方。清朝為加強中央集權，建立了一套行之有效的控制軍權的辦法，在統馭上實行大小相制、集權與分寄相結合的原則。軍隊兵籍在兵部，同時又以地方督撫分任兵政，節制提鎮武臣，握有監督和提調黜免武員之權。這是以小分大、以文制武。另一方面，雖“將軍督撫分任各省兵政，其全權實操於部。故疆臣奏事，雖直達天聽，必經部核乃辦。”[4](p243)凡國家有重大軍事行動，中央則從各省抽調軍隊，派欽差大臣統帥，這又是以大制小。這套體制使軍隊的管轄、調遣、指揮之權分離，其結果勢必削弱軍隊的組織性和戰鬥力。光緒末年，有人反思這種體制道：“昔道光中承平日久，督撫調五百人以上即應奏請，折件往來，動需時日，盜賊不能速剿，實由於此，終致洪楊之亂，蔓延天下。”[5](p349)將太平天國發展的原因歸之於軍事調遣不靈是簡單的，但也從一個角度說明清朝軍事體制的弊端。 

統一的財政與軍事體制是清朝中央集權的主要支柱。清朝傳統的財政與軍事體制顯然已無法應付19世紀50-60年代的危機局面。咸豐在萬般無奈的境遇下，不得已採取了依靠地方的做法：任命各省舉辦團練，允許地方抽收厘金、辦理捐輸以補軍費之不足。1859年，任命督辦團練大臣、湘軍統領曾國藩為兩江總督，1861年又任命他管轄蘇、贛、皖、浙四省軍務，節制四省巡撫。這樣，就使地方督撫有了一定的財權和軍權，原來統一的中央集權體制出現了分散化的跡象。在鎮壓太平天國過程中興起的地方督撫權力直接打擊和削弱了中央集權的權威體系。 

實際上，19世紀50-60年代清朝中央集權體制所面臨的危機，不僅來自內部太平天國的威脅，而且還來自外部西方侵略的挑戰。在清朝統一的中央集權體制下，皇權是國家主權的代表，又是中央政府統治權力的核心，皇權、國家主權、中央政府權功是三位一體的。兩次鴉片戰爭和不平等條約的簽定，打破了這種集權體制，造成了對無所不包的皇權的分割：它分割了中國的司法權、制定關稅權、海關稅收權乃至中央政府對財政收入的支配權。列強特權從另一個角度擊破了中央集權的權威體系。 

在19世紀50-60年代的中央集權體制危機中，包含因地方督撫權力擴大所帶來的中央和地方的矛盾，也包含因西方侵略和一系列特權所帶來的中國和西方的矛盾。這些矛盾，超出了原有體制所包含的範圍，反映社會的變化已向原有的中央集權體制提出了新的需求。對此，清政府不是毫無覺察。1861年設立總理各國事務衙門作為專管對外交涉的機構。總理衙門的職能後來擴展到通商、海關、海防、定購軍火、辦理借款及負責鐵路、電報、採礦、設廠等事務，成為專管洋務的機構。但是，清政府設置此機構，只是臨時應付，大臣是兼職的。所以，它對國內洋務事業的管理不能不受制於原有的軍機—六部—督撫體制。在擬總理衙門章程折中，奕原請“嗣後新舊各口中外商情是否和協，即令各該將軍、府尹、督撫按月據實奏報，一面咨報欽差大臣及通商大臣。”但咸豐的批示則是：“各省機密事件，應照例奏而不咨，如事關總理衙門者，即由軍機處隨時錄送知照，亦甚便捷，著無庸由各口先行咨報總理衙門。”[6](p2680、2721)也就是決策在軍機，執行在督撫，總理衙門既無權單獨安排有關人事，又不能單獨為之規劃決策和提供經費，其職責僅在核准和備案，起上承下達的作用。所以總理衙門雖是為適應變局作出的調整，又表明中央體制在總體上沒有發生根本性的變化。 

清朝的中央集權體制難以適應社會需要而主動調整，原因在於：(1)清朝中央行政體制是在皇權專制下運作的，它的發展變化，不能不受制于統治者主觀因素的制約。由於當時最高統治者和統治集團中的大多數官僚對體制危機和社會需求麻木不仁，所以也就很難主動進行自我調整與改革。(2)在精心構置的中央與地方內外相維體系中，中央六部行政職能很大程度上是建構在以大制小，即對地方權力的制約基礎上。以兵部而言，由於軍令和統兵權的分割，所以其職能主要是通過掌兵籍及對武職員的考核任免達到收天下軍事權的目的。戶部的內部設置，主要是十四清吏司，分別掌核各省錢糧收支數目，目的是保證各省賦稅定期報部繳納和所用經費的按期報部查核。這種建構，把實現對地方的控馭作為主要職能，勢必削弱中央行政機構社會管理的能力和對社會變化的瞭解及洞察能力。久而久之，變成只能依例而行的守成部門。 

一方面，是社會出現了變革需求，出現了體制危機，另一方面，是中央體制沒有適時作出合理的調整，在這種局面下，體制危機必須尋找新的突破口，地方督撫填補了這一空缺。 

地方督撫在鎮壓太平天國的過程中擴大了財權、軍事權，實力增強，因而獲得了影響中央決策的條件。 

地方督撫既是中央的派出代表，又是地方行政的最高領導，皇帝通過奏摺制度直接控制督撫，而督撫則通過請旨取得處理地方事務的“事權”。所以，當社會變化需要原有體制變通而中央體制不願變通之際，督撫就很自然地成為中央的主要依靠對象。 

同治三年(1864)九月，江蘇巡撫李鴻章致函總理衙門，提出“誠宜講製造之方”，“須以廣購機器為第一義”的主張，總理衙門復函“其一切章程及如何籌辦經費之處，統由閣下通盤核計入告。”[8](p6)第二年1月，在批復禦史陳廷經的奏摺時，清廷命曾國藩、李鴻章會同商酌整頓營伍、籌畫海防、置造外洋船艦之法[9](p118)。同治六年(1867)，曾國藩上折請將洋稅解部之四成酌留二成，一成濟軍需，一成為專造輪船之用。軍機大臣奉旨著照所請。[8](p34)這樣，由於清廷對新式企業創辦無明確的指導思想和通盤計畫，所以將企業的創辦、管理、人事任用和經費籌措之權都交給了經辦督撫，造成中央對地方控馭能力的進一步削弱和地方財權的進一步擴大。正如工部所說的：一些企業的開辦和購置機器、軍火等費用，“各該督撫僅于興辦時自行奏明，辦結後開單奏銷，多半籍口與洋人交涉，比內地情況迥殊，無憑造冊，是動用愈繁，報銷愈簡。”[1](p5491)企業名義上國有，實際上成為督撫的下屬機構。它們的出現，不僅提高了經辦督撫的地位，而且增強了省級政府對社會變革的適應性，在一定程度上擴大了省級政府的職能。這是晚清新政得以發生和發展的基礎。然而它給中央政府帶來的另一結果卻是：清政府在這一重要的歷史時期——現代化啟動時期未能通過體制調整而鞏固中央集權，反而造就了地方勢力。 

二、甲午新政和地方利益的擴大 

甲午中日戰爭中中國慘敗的結局，給統治集團以思想震動。光緒二十一年(1895)四月十七日，即馬關條約簽定後第三天，光緒帝發佈諭旨：“嗣後我君臣上下，惟期堅苦一心，痛除積弊，於練兵籌餉兩大端實力研求。”[10]（卷21p12）閏五月二十七日，又令臣僚就新政諸項條陳意見。各省大員紛紛複奏，其中如新疆巡撫陶模、廣西臬司胡燏棻、欽差大臣劉坤一、兩江總督張之洞等在條陳中積極鼓吹變法，就勸工商、興學校、開鐵路、鑄鈔幣、開礦產等措施的實施提出看法；與此同時，也有半數以上的地方要員反對新政，他們或以“揖盜入門”為由反對修鐵路，或以“地脈風水”為由反對開礦，以“與海防有別”之名反對練洋操[11]。儘管新政遭到部分臣僚的反對，但甲午戰敗的創痛畢竟觸動了光緒皇帝，促使他定下變革決心。在此後的一年中，光緒就新政推出了一系列措施。軍事方面，光緒二十一年(1895)六月諭令“各省挑留精壯三成，其餘老弱一概裁撤”[1](p3633)。經濟方面，同年六月諭令各省辦理制造船械，“應從速變計，招商承辦”，“一切仿照西例，商總其事，官為保護”[1](p3637)。十月又頒佈上諭：“鐵路為通商惠工要務，朝廷定議必欲舉行”[1](p3687)。光緒二十二年(1896)又准禦史陳其璋所奏，“凡各省產礦之處，准由本地人民自行呈請開採”[7]（卷385p27），文化教育方面，光緒二十二年(1896)十一月諭令：“育才為當今急務”，要求“各直省添設學堂，實力舉辦”[1](p3910)。 

在內容上，甲午新政是對洋務新政的擴展；在推行程式上，洋務新政只是部分地方督撫以請旨事權的方式進行，而甲午新政則是中央決意向各省推進。但清廷在作出一系列決策時，卻忽略了一個基本問題：由哪個部門來組織實施和領導？因為新政諸項措施早已突破了原來六部的職責範圍，而總理衙門對內又不是獨立的職能部門。當時已有個別官員的條陳涉及到這一問題。光緒二十二年(1896)九月，盛宣懷上奏提出自強之策，主張“特簡知兵重臣”，參酌各國練兵之法，“厘定章程，奏准施行，永為定制”；“特簡通達中外商務之大臣專司商政”；“特簡通達時務學行具懋之大臣專司學政”。雖然盛宣懷提出這些主張的出發點僅是“慮天下督撫心志不齊，難以統籌全局”[1](p3877～3882)。但這些主張本身卻觸及到一個根本性問題，即新政改革需要通過體制調整來加強中央的領導。當時光緒令總理衙門戶部復議，總理衙門的複奏只肯定了成立中央銀行和各省設立學堂等具體措施，對體制改革的內容卻不置可否[1](p3907)。盛宣懷的主張在當時沒有引起清廷的注意和認同，新政各項措施只能在中央體制基本沒有變動的情況下向各省推進。由於各省督撫對新政的態度不一，因而直接間接地左右甚至改變了中央的原有計劃。 

如練兵，清廷的指導思想是裁兵節餉，用節省軍餉練新軍，比例為“裁七留三”。然而，恰恰就在這一點上很快受到阻礙：各省發不出遣餉，同時又害怕裁兵過多會影響地方治安，故而多持謹慎態度。除山東準備分五年裁汰五成外，其餘各省“或請將兵額酌裁，尚無成數，或僅裁綠營二三成，所裁營勇更屬寥寥無幾。”[1](P3946)實際上，山東省光緒二十四年(1898)裁至三成時，巡撫張汝梅就以“地方緊要”為由，奏請免裁其餘二成[4](p101)。裁兵受阻，經費困難，也制約了新軍的組建，據總理衙門光緒二十二年(1896)十一月的奏報，編練的新軍只有北洋袁世凱、聶士成兩軍及江南自強軍、湖北洋槍隊，其餘各省多未推行[1](p3907)。然而，節餉練兵畢竟是刻不容緩的事，朝廷在嚴催各省繼續裁兵的同時，又不得不實行變通之法。光緒二十四年(1898)正月，胡燏棻奏請“就各省現有兵餉精練陸軍”[1](p4043)；五月，上諭令各省六個月內將“並餉練隊”妥議複奏[1](p4098)。實際是允許各省就便行事，根據各自裁兵的情況自行練兵。致使各省軍事改革進度不一，全國軍事改革也未取得整齊劃一之效。 

在發展工商方面，朝廷的意旨是“從速變計，招商承辦”，但實行中官與商爭利的現象仍比比皆是。光緒二十二年(1896)五月，湖廣總督張之洞遵旨將經費困難的漢陽鐵廠招商承辦。然而第二年，卻又以“用款無定”，官與商之間“成見難融”為由將原官商合辦的湖北紡紗局改歸官辦[12]（卷101,p2）。光緒二十三年(1897)，黑龍江將軍恩澤擬訂阿林別拉溝煤礦章程，確定的原則是“務期利興弊除，官商兩益”，所以仍應官督商辦[13](p265)。光緒二十四年(1898)，張之洞奏准開辦萍鄉煤礦，並“請援照開平，禁止商人別立公司及多開小窿，抬價收買”[13](p267)。直隸永平金礦原系集股商辦，北洋大臣榮祿到任後認為“該礦獲利優饒”，即命改為官辦[14](p555)。在奉天，通化、懷仁兩縣金礦招商承辦後，將軍依克唐阿立即上折準備等“經費充足，逐漸擴充”後，“將各處商廠一律收歸官辦，所得未可限量”[14](p557)。光緒二十二年十二月，朝廷令各省於省會設立商務局，但除兩江總督張之洞奏准江蘇蘇州、鎮江、通海設立商務局，巡撫胡聘之奏設山西商務局外，餘各省均未照辦。 

在興學方面，甲午時期朝廷的興學主張，最初是以“各省添設學堂”，即以推廣新式學堂為宗旨。但普設學堂，所費必多，所以光緒二十二年(1896)五月刑部侍郎李瑞棻奏請“自京師以及各省府州縣皆設學堂”，同時又提出變通之法：“令每省每縣各改其一院，增廣功課，變通章程，以為學堂”，即將書院改制為學堂[15](p143)。同年九月，禮部提出整頓各省書院的三項辦法：定課程、重師道、核經費[15](p71)。這樣，這一時期各省的興學事業出現了幾種不同的情況：一是設立學堂，如兩江總督張之洞創設的江南儲才學堂（1895年）、四川總督鹿傳霖奏明開設的中西學堂（1896年）、安徽巡撫鄧華熙奏設的二等學堂（1897年）、經直隸布政使按察使提出，總督王文韶批復奏請設立的畿輔學堂（1897年）、江西巡撫德壽請設的務實學堂（1897年）、陝西巡撫魏光燾奏請設立的陝西中學堂（1898年）。二是書院改制，如光緒二十四年(1898)湖廣總督張之洞將兩湖、經心兩書院照學堂辦法改定章程；江蘇學政瞿鴻禨奏請將江陰南菁書院改為學堂[16]。三是在舊書院基礎上酌增西學課程，這是大量的。其理由如浙江巡撫廖壽豐所言，是因為舊書院“勢難驟為更張，另設則無此經費，唯有酌籌改並，因勢宣導。”浙江的做法是，省城設求是書院，兼課中西，各府州縣“或就書院加課，或設學堂專課，各視經費多寡，議章開辦”[1](p3982)。雲貴總督崧蕃上折認為“滇省風氣未開，學者不知門徑”，所以只就省城經正書院添設算學館，各州縣“均於舊有書院添設算學”[1](p4005)。陝西也是“迭經通飭府廳州縣，各就地方書院增設算學格致等課”[1](p4012)。 

雖然新政在實行中逐漸偏離了中央原有計劃，但地方利益卻有擴大趨勢。原因首先是，由於各地新政實行不一致，常常藉口各種實際情況要求中央承認他們的變通之法，這樣就進一步瓦解了原來中央集權體制下執行政令整齊劃一的局面，致使中央對新政實際領導能力的下降。其次，由於新政需要經費，中央又無力籌措，只得允許地方“就地籌款”。光緒二十一年(1895)六月，光緒在批准戶部奏請鹽斤加價、重抽煙、酒、稅厘等擴大財政收入的辦法時諭令：“著該督撫一體實力舉行”[17](p235)。光緒二十三年(1897)十月，戶部奏請各省興辦鋪稅藥牙[17](p238)。第二年閏三月，戶部奏摺又稱：“迭經欽奉諭旨，飭令各省考核錢糧，稽核荒田，開辦蠶桑，振興商務，並行令各省督撫就地籌款。”[1](p4080)此時就地籌款的特點，是在已有的將厘金、捐輸納入地方收入的基礎上，擴大了工商雜稅的比重，從而造成清政府財政結構進一步分化成了中央與地方兩個部分。中央控制地丁田賦關稅和通過指撥解部的6%～18%的厘金[2](p224)。地方則控制了大部分厘金、新增商業稅和各種捐稅。在就地籌款的名義下，地方千方百計增加新稅種，而對中央增加財政收入的有關舉措則採取應付拖延甚至對抗的態度。光緒二十四年(1898)，戶部為償還外債，擬訂以七處厘金作抵，劉坤一馬上上折，認為七處鹽貨厘金改征抵借，江南驟短軍餉洋款至一百八九十萬兩之多，因而要求“將應解京協各餉指款截留備抵”，並振振有辭地說：“以本省之款，供本省之用，理勢宜然”[18](p26)。上述種種，形成了中央與地方互爭財源的局面。再次，裁軍練兵各省進度雖然不一致，但讓各省“就餉練兵”、自行練兵，實是將軍隊的籌建和籌餉之權都交給了地方督撫，從而使一些省份原來屬於國家經制部隊的綠營在挑練的過程中不動聲色地改變了隸屬關係，由國家軍隊變成督撫直接掌握的軍隊，兵部對各省軍隊數額更無從掌握，某些省份督撫的軍事實力卻提高了一個等級。 

從中央集權的角度看，由於清政府沒有適時地調整中央體制，沒有建立起有力的新政領導機關，只是一味通過下放事權來推行新政，從而又一次失去了重整中央權威的機會，促使地方利益坐大。“百日維新”中，康有為提出設立制度局以為新政的總領導機關，後雖沒有成立，但在他的推動下，光緒下令在京師成立礦務鐵路總局和農工商總局作為新政的執行和管理機構。這些措施觸及到了中央體制的改革問題，但戊戌政變後慈禧以“總局設在京城，文牘往還，事多隔膜，一切未能靈便”[1](p4220)為由裁撤了農工商總局。路礦總局雖然保留下來並制定了《礦務鐵路公共章程》，但既缺乏權威，又沒有明確確定與各路督辦大臣的關係，因而難以擔負起統一管理之責[19](p144)。 

三、1901-1905年新政時各省獨立地位的初步形成及與中央的矛盾 

世紀之交，清政府又一次面臨統治危機。這次危機，一方面來自八國聯軍侵華戰爭，另一方面也來自地方勢力的挑戰。1900年，在清政府對八國聯軍宣戰之機，東南地方督撫劉坤一、張之洞等竟與英國訂立《東南互保章程》，後來加入者又有兩廣總督李鴻章、山東巡撫袁世凱、閩浙總督許應騤。東南互保表面上是為防止義和團向南發展，實際上則是借西方勢力以保護各自的地方利益。 

光緒二十六年(1900)十二月，慈禧在西安以光緒名義發佈諭旨，指斥各省“平時無不以自強為辭，究之臨時張惶，一無可恃，又不悉朝廷事務萬難，但執一偏之詞，責難君父……近二十年來，每有一次釁端，必申一番誥誡，臥薪嚐膽，徒托空言，理財自強，幾成習套。事過之後，循情面如故，用私人如故，敷衍公事如故，欺飾朝廷如故……”[1](p4615)這表明朝廷多少感受到了來自地方的兩種危險：一是來自走在新政前列並初步形成地方利益的督撫的挑戰，二是來自相當部分囿于積習對新政拖延塞責的地方督撫的阻力。這一切都昭示著中央集權權威的下降，昭示著中央集權權力的失靈。這促使慈禧多少認識到“法弊則更”，於是1901年4月成立督辦政務處，從而使新政進入到一個新的階段，即“變通政治”的階段。 

從光緒二十七年(1901)三月設置督辦政務處的上諭看，此機構的職責是“體察時勢，抉擇精當，分別可行不可行，並考察其行之力不力”，似是新政的領導機構；但在設置上，“以軍機大臣領督辦事”，對新政諸項措施詳議後又須“次第奏聞”[1](p4655)，所以又只能是參議和督察新政實施的機構；從組成看，由於自洋務運動以來，新政的實施都在各省，所以上諭令劉坤一、張之洞遙為參預，使督辦政務處又成為中央和地方實力派的結合。其中地方實力派起了關鍵性作用。光緒二十七年(1901)五、六月間，劉坤一、張之洞提出了著名的“江楚會奏三折”，包括整頓中法以行西法諸條，其中有部分內容涉及到變更舊有體制的問題。如提到學習外國，於都城設專管籌畫兵事之大臣，使“全國之軍，歸一衙門綜理，則餉械操法，事事劃一”；設參謀館，研究各國兵法；制定礦律路律商律交涉刑律，設置礦路商務大臣[1](p4757、4764)。當時慈禧懿旨只是籠統地說：“著按照所陳，隨時設法，擇要舉辦，各省疆吏，亦應一律通籌，切實舉行。”[1](p4771)這樣，在新政初期，中央並沒有能夠拿出“變通政治”的整體方案，沒有建立有力的新政領導機構，所以各項改革仍是延續甲午新政以來的做法首先在地方推進，但明顯加大了力度。其中較甲午時期更為有效的是地方實業的發展。而發展最快的則是省鐵路公司和礦業公司。 

早在甲午戰後，清廷就鼓勵興辦鐵路。但事實上，當時主要鐵路幹線的修築權紛紛落入外人之手。1896年，清政府任命盛宣懷督辦鐵路總公司。光緒二十八年(1902)十一月的上諭提出：“各處開辦鐵路，關係重大，盛宣懷如與他國公司議立各項合同條款，著先由各督撫核定，始可簽押，以期周密。”第二年正月，巡撫趙爾巽在奏報中援引此例，以“鐵路條款，其得失之所判，利害之相關，非各該省之督撫不能明晰”，“礦務之關係，較鐵路為尤巨”為由，請設山西礦務公司[1](p4995)。同年閏五月，四川總督錫良奏請設立川漢鐵路公司，“官設公司，招集華股，自保利權”[20](p1058)。之後，各省鐵路、礦務公司紛紛成立。據統計，這一時期各省的鐵路公司16家，其中商辦公司11家，官督商辦2家，官商合辦2家，官辦1家。值得注意的是，當時各省設立的商辦公司，無不得到地方督撫的支持和保護，保護之法就是由紳籌擬集股辦法，“藉官力以行之”[20](p1039)。所以各個鐵路公司紛紛從地方官府那裏獲取了“就地籌款”的權力，各種租股、鹽斤加價股、糧捐股、彩票股紛紛出現。此外，湖南、山西、福建、安徽等省成立了官辦礦務公司，這些公司一方面籌集商股開礦，另一方面又聲明凡省內申請開辦礦務者，均須先盡省總公司辦理、或只能作為其分公司[1](p4995、5109、5207)，成為集經營和管理兩重職能的官商實體。 

練兵方面，朝廷的意圖在兩方面，一是裁綠營，光緒二十七年(1901)七月，命各省原有之綠營防勇，限於本年內裁去十之二三；二是練新軍並變更軍制，“精選若干營，分為常備續備巡警等軍，一律操習新式槍炮”[1](p4695、4719)。之後，各省雖也有拖延及奏請緩辦的現象，但總的來說，裁兵的速度加快了。走在前面的如湖北、湖南，於光緒二十九年(1903)議定分十年裁盡的計畫；四川於光緒三十年(1904)議定分十年裁盡；河南則定於三十二年(1906)一舉廓清[4](p91)。裁綠營的同時，各省按常備續備的要求變更軍制。據光緒二十八年(1902)至三十年(1904)先後收到的江蘇、陝西、直隸、江西、貴州、新疆、綏遠等地的奏報，各省裁減綠營、防勇和變更軍制的工作均取得一定進展，多則裁軍一萬多人，少則幾千人；有的將練軍、防勇改建常備續備，有的則以挑練綠營組成；巡警則多以挑留綠營改編而成[1](p4860、5212)。 

興學堂方面，光緒二十七年(1901)五月，張之洞、劉坤一上折提出興學堂並分設小學、中學、大學的主張。八月初二，朝廷諭令“各省所有書院，于省城均改設大學堂，各府及直隸州均改設中學堂，各州縣均改設小學堂”[1](p4719)。鑒於“通省學堂同時並舉，財力或有不逮”，以至出現“觀望遲延”的狀況，這年十月，上諭又命各省仿照直隸總督袁世凱所擬山東學堂章程，“先于省城立學堂一區，分齋督課”，待“漸有師資，再行次第推廣”[1](p4784)。此後，雖仍有“觀望遷延”的現象，但由於朝廷目標明確，迭催各省通籌舉辦，所以新式學堂以較快速度在各省興起。單就1902年的情況看，據三月閩浙總督許應騤的奏報，已將各屬原設書院均改為中小學堂，各城義塾也“一體改設”[16](p779)。同年六月，兩廣總督陶模奏報，除各府廳州縣中小蒙養學堂已設法籌辦外，單在省城廣州，就設立了官府和官紳所設學堂3所[16](p785)。浙江巡撫任道鎔奏報，各府州縣已開辦中小學堂三十餘處[16](p789)。此外，這一年各省還有18所大學堂或設立，或由書院改建，或在籌設中[16](p812～827)。 

值得注意的是，各省新政的發展，使省的獨立性大大增強。這不僅表現為一省財政、軍事體系的確立，而且還突出表現在兩方面：一是省級行政機構進一步發生變化，各種工商和其他新政的行政管理機構紛紛設立。如福建省的統轄通省礦務的商政局[1](p5207)