會館、公所在中國有悠久歷史，其萌芽至少在宋代已經出現，明清時期，在一些重要的商業城鎮，會館、公所已相當普遍。美國學者羅威廉把會館、公所劃分為三種類型，一是同鄉類，二是同業類，三是同鄉兼同業的複合型。20世紀初，這三類會館、公所沿著兩個不同方向，即新型同鄉和同業組織演變。同鄉類會館、公所被同鄉會代替，同業及同鄉兼同業的複合型團體為同業公會取代。同鄉會與同業公會不僅與傳統會館、公所的職能不同，從制度層面比較，也有根本差別，這種差別蘊涵豐富的時代資訊，是20世紀初中國正在經歷的巨大而深刻的變革的折射和反映。本文以會館、公所到同業公會的制度變遷為考察重點，同時對政府與同業組織現代化的關係作一探討。
一、 近代同業組織制度變遷的三個階段和五個方面
20世紀初一種新的同業組織——同業公會破土萌芽，同業公會適應了新的歷史條件，它的誕生，對傳統同業會館、公所來說不啻是一個挑戰。
把傳統同業會館、公所與同業公會比較，不難發現，無論是團體的設立宗旨、會務、制度方面，兩者都有很大不同。從宗旨上比較，傳統商業會館的設立目的是維護小集團利益，同業公會的宗旨是糾正行業經營弊端，促進行業進步。從會務上比較，傳統商業會館的會務是限制競爭，協調同業關係，確定商品和雇工價格，聯合同業與官府損害本業利益的稅收政策及各種攤派作鬥爭；同業公會的會務有確立行業秩序，糾正行業經營中的弊端，協調同業關係，仲裁各類行業糾紛，調查本業國內外商情，以便在商戰中搶得先機，採取多種形式以促進行業進步，如培訓人才，加強國際交流等。從制度上比較，傳統同業會館的領導人採取公舉制，實行領導人輪流負責制，同業公會實行選舉制，會長（理事長）負責制；傳統會館對領導人的職權沒有監督措施，同業公會明確規定領導人的許可權，實行理事會執行、監事會監督的制衡機制等等。
促使同業公會誕生的因素很多，比如同業會館、公所的組織形式落後，缺乏民主性和辦事公正性，效率低下，易被少數人控制，不能很好發揮團體的作用等等。相反，同業公會引進了近代社會團體的許多理念和制度，追求機構決策的民主化和辦事公正、高效。因此，同業公會的出現並最終代替會館、公所成為中國同業組織的主體，乃是歷史的必然。
同業組織從傳統向現代的轉型經過了將近百年時間，大致分為三個階段。
上海開埠至1904年為第一階段。這是傳統商業會館衰落前的最後階段，從團體宗旨、職能到制度的蛻變已初見端倪。這一階段商業會館所處的外部環境發生變化，外貨的大量輸入和外資的侵入，給中國孱弱的民族工業和傳統的手工業、商業以巨大的壓力，甲午以後這種壓力變得更大，在資產階級改良派高唱“商戰”口號的感染下，也受自身處境的刺激，上海的民族工商業者在尋求應對之法，“合群禦外”就是他們的答案。在這種思維的引導下，一些新建的同業會館、公所從團體設立宗旨到會務與以往相比，有明顯變化。20世紀初，傳統商業會館、公所的制度變遷正是這種變化的延伸。
第二階段，從1904年1月清朝商部頒佈《商會簡明章程》，至1929年南京國民政府頒佈《工商同業公會法》前，這是中國近代工商同業團體組織蛻變力度最大、制度變遷內容最為豐富的年代。在外患日亟、中國民族主義思潮日趨激進的大環境裏，中國社會的思想文化、民眾意識也都趨向激進，以商會為首包括同業組織在內的商業團體也都受到民族主義思潮的影響，一方面，這些商業團體積極參與自20世紀初起中國的幾乎每一次重要的民族主義鬥爭，並在地方自治運動中成為地方的一支主導力量。另一方面，這些商業團體的制度改革也在日侵月蝕地緩慢進行。對於商業團體的制度變遷，毫無疑問，以西方民主制度為圭臬的地方自治運動影響最大，但不可否認，這一階段的兩個政府晚清政府和北京政府都起過不可忽視的作用。晚清政府1904年1月頒佈的《商會簡明章程》，儘管是一部商會法，但它對同業組織的現代化影響仍不可小視。隨後，民國4年、7年、16年北京政府又先後頒佈了三個法令，每個法令的頒佈都對工商同業組織的現代化起過有力的推動作用。可以說，至1928年，北京政府的法令對工商同業組織的規定，從宗旨、職能到內部運行機制的設計已趨於完備。
第三階段，1929年8月至1948年。1927年7月南京國民政府成立後，即開始對資產階級領導的自治運動進行整合，整合的矛頭直指舊商會。1929年8月，南京國民政府頒佈《工商同業公會法》。此後，直至1948年，國民政府先後頒佈過40多個有關部門同業公會的法令。這些法令對同業公會的制度設計一方面繼承了北京政府法令的某些條文，在此基礎上向精密化演進，另一方面，南京國民政府為強化對社會團體的控制，在制度上有不少創造。經過強行整合，工商同業公會作為資產階級領導的商業團體，政治活動空間極度萎縮，趨於消亡，但它的同業管理職能和社會職能仍被保留。
這裏著重從五個方面考察同業組織從傳統商業會館到同業公會的制度變遷。
1、立案與備案，法人與非法人：法律地位的依據
在現代社會，社會團體分為法人與非法人兩種。法人社團必須經由國家行政機關核准方可設立，非法人社團只須向行政官署備案即可。19世紀中國的法律文化雖然沒有法人或非法人觀念，但要取得合法地位，必須向地方政府申請立案。立案所需文書隨著時間推移，要求越來越完備。《上海碑刻資料集》收錄了2篇會館、公所申請立案並獲批准的碑文（《上海縣為起建江西會館告示碑》、《上海縣為京江公所准予立案告示碑》），會館、公所申請立案的稟告包括組織創建緣由、發起人名單、會所地點、四止等。准予成立的是上海縣知縣，也即本地最高行政長官，知縣在批准前，已稟告“道憲”立案。
團體章程是同業成員彙聚的基礎，業規確定行業的經營秩序，對一個行業的興衰關係至大。立案時官府並不要求附呈這兩類檔，反映了早期官府對社會團體管理中的粗疏，但同治、光緒以後稟告官府要求批准業規、“給示勒石”的會館越來越多，表明會館、公所的權威仍然來自官署的承認與支持。
1915年起，北京政府頒佈的《商會法》第一次指出，總商會和商會均為法人，須經國家農商部核准後方得設立。而1918年的《工商同業公會法》規定，工商同業公會只須地方最高行政長官批准。顯然，北洋時代同業公會與商會不同，屬非法人社團。這一差別到1938年發生變化，這一年公佈的《商業同業公會法》、《工業同業公會法》、《輸出業同業公會法》把工業、商業、輸出業同業公會與商會一樣，均定為法人社團。關於立案之工商同業公會的業規是否應飭令公會會員及同業非會員一體遵守，1930年年初，上海工商各界與國民政府工商部發生分歧，工商部以業規中良莠難分，有行業壟斷之嫌為由，拒絕飭令同業一體遵守，但上海工商各界群起反對。1930年12月行政院373號批令規定，核准公會立案之行規無論已未加入公會，均須一行遵守。從此，主管官署對同業公會稟報之業規加強了審核，准予立案之行規均公開發佈。
2、團體領導人的產生辦法
團體負責人能否民主公正地產生，一定程度上決定了團體的生命力。中國商人對這個問題有著不同一般的理解，處理上也顯示了自己獨特的智慧。雖然19世紀70年代以前，中國商人沒有民主的概念，但會館、公所作為一種民間團體，其負責人則是公舉的，這在許多文獻中都有記載。所謂公舉並非選舉，但在形式上得到了大多數成員的認可。通常被公舉的是本幫的殷商，他們對公共事務熱情高，出力大（捐資多），社會交往廣，往往是會館、公所的發起人，最易被公舉為團體的負責人。傳統商業會館的領導人名稱有董事、柱首、司月等。領導人人數由行業店鋪的規模決定，行業較大，董事人數相對較多，反之也然。董事之外，另設司月。19世紀90年代前，商業會館實行的既不是集體負責制，也不是少數寡頭負責制，而是輪流負責制，董事按年輪值，司月按月輪值。如果一個會館、公所有24名董事，由兩名董事負責一年，24名董事12年輪到一次，如只有12名董事，則6年輪值一遍。司月2人輪值一月，兩名值年董事加按月輪值的兩名司月，這是負責會館運作的核心人員。有的會館不設董事，只設司月，也是兩名司月輪值一月，司月的人數和輪值一遍的時間成正比，司月越多，輪值一遍的時間越長。司事是會館聘請的專職人員，一般用正副兩名司事“住宿會館，專管一切事宜”。（注：彭澤益主編：《中國工商行會史料集》，第768頁。）柱首性質和董事相同，一般設四名，叫四季柱首，每位柱首負責一季。輪流負責的目的顯而易見，為的是分散權力，因而大多數會館不設會首，即沒有長期主持會館工作的主要負責人。上海豆業公所光緒二十五年前採用司月輪流負責制，“向無董事代表名義”。（注：彭澤益主編：《中國工商行會史料集》，第793頁。）1900年豆業與米業公所合併，公推戚某為豆米業董事，實即後來的會長。傳統商業會館不設主要負責人，留出了很大的權利空間，一旦司年董事或司月不到會視事，大權就落到司事手中，難免滋生出種種弊端。
20世紀初，上海的商業會館已出現蛻變的萌芽，在西方民主思潮的衝擊和影響下，上海的民眾團體包括同鄉會館和商業會館在負責人產生上開始摒棄推舉法，逐步採用選舉法。光緒三十一年，振華堂洋布公所鑒於“世界潮流趨新革故，公所為私法機關，不得不一遵新法，俾洽時宜，於是重訂規劃，義取共同行選舉法”。（注：《移建振華堂洋布公所並創事務所記》，藏上海市檔案館，卷宗號S231-1-2。）光緒三十三年，豆業公所認識到“司月……由少數人推舉，……恐未足以孚全體同業之意”，遂議定選舉章程，由豆米業全體同行投票選舉董事。（注：彭澤益主編：《中國工商行會史料集》，第793頁。）20世紀初輪值制度雖然尚未完全被摒棄，但首長負責制逐步建立起來。1907年上海華商火險公會成立時，採用會長負責制，由同業公推朱葆三任會長。民國初年，上海的商業會館已普遍實行負責人選舉產生及首長負責制，輪值制度進一步瓦解。
除此以外，傳統商業會館對負責人的任期、許可權、罷免，董事病故或辭職後任者的遞補辦法等，都沒有成文規定，這些制度上的疏漏，對其生存和發展造成嚴重傷害，有時甚至牽動大局，導致團體的癱瘓或解體。同業公會時代，上述疏漏和弊端，大都逐步得到彌補和糾正。光緒三十三年成立的上海華商火險公會至民國六年改名“華商水火險保險公會”，同年十月修正的會章首次規定“會議時以正會長主席，如正主席不到以副會長繼之。正副會長以一年為限”。民國十七年改名上海保險公會，修正章程規定，公會設董事七人，董事會由董事中互推正副主席各一人，董事任期一年。但任滿後得連舉連任。正副主席的許可權是主持會務，對外為全體代表。公會公牘及出納銀錢由正主席和副主席及書記長二人以上簽名蓋章。（注：《上海市保險業同業公會史略》）江浙皖絲廠繭業總公所1915年章程規定總理、協理、議董任期均為二年，任期滿後若再被選可以連任，但以一期為限，議董尚未滿任期，因事不能任職可由總理協理從選舉票內按票數多少派人暫代。總理、協理、議董的許可權是，總理一人，總理本公所事務；協理一人，協理公所事務；議董分掌各項事務，其中選一人任會計董事，一人任交涉董事，一人任庶務董事，一人任助理交涉董事。如遇突發事件，總理、協理有權根據需要從同業中選為人幹練者為臨時董事，會同辦理。總理、協理如不稱職，或違背公所的章程，“關礙全體商業者”，“得決議除名或並於三年之內停止其選舉權及被選舉權”。（注：藏上海市檔案館，卷宗號S37-1-13。）
3、會員大會制度和民主監督機制的確立
會員在團體中的地位和權益，從一個側面反映了一個團體的民主化程度。傳統商業會館時代，會員的權利沒有明確的文字規定和保證。每年的團拜是會館所有成員都必須參加的聚會，這一天會館董事要全部出席宴飲和演劇酬神儀式。一些重要的議案通常在這一天作出，比如業規條款的修訂、重要的處罰決定等等。據文獻記載，這天的團拜，每個成員都有權發表意見。從實際內容看，這一天舉行的雖然是同業團拜，但和後來的會員大會十分相似。
會員大會是1927年北京政府頒佈的《工商同業公會規則》中首次列入的。這個法令的第七章《會議》把同業公會的會議分為兩類，一類是定期會議，一類是特別會議，定期會議又分為年會和職員會。雖然這個法令對年會的出席物件沒有明確規定，但這是一個所有會員都應參加的年會，從文字上揣摩，應屬無疑。年會討論各類重要問題，下列三條必須有超過2/3的會員到會時，才能作出決議，這三條是變更會章、職員之辭職或除名及修正被選舉權、清算人之選任及關於清算事項之決議。
這個法令對會員大會的規定，實際上決定了會員大會在同業公會內至高無上的地位。1930年後，同業公會實行的是理事會和監事會平行機制，理事會是執行機構，監事會是監督部門。監事的設立從理論上解決了團體領導人權力缺乏監督的痼疾。雖然紙面上的規定，能不能真正解決問題還大有疑問，但從觀念上看，監督制度的引進，不能不承認是同業公會制度變遷史上的巨大進步。
此外，為了規範理事會處事行為，避免個別理事利用權力假公濟私，許多同業公會還制定理事會及其他部門的辦事程式或細則規定。《上海綢緞商業同業公會理事會辦事細則》，分為總則、職權、文字處理、出納及事務，對理事如何處理日常事務，如何處理緊急事務，以至文書如何擬定、繕正、封發等等，都作了詳盡規定。這些規定無疑有利於彌補制度上的疏漏，避免弊端的滋生。
4、分科辦事機構的設立
傳統商業會館的職能可分為交流商情、協調同業關係、維護業規、慈善救濟等，但民國以前商業會館很少建立專門辦事機構，各司其職，不同的職能都要由輪值董事或司月操辦，不少商人不願擔任會館的董事，正是被繁劇的事務嚇退了。也有的會館聘請專職司事，駐會任事，但人手有限，效率低下。顯然在董事或理事會下，按不同職能設立專門辦事機構，是提高團體效率的有效措施。北京政府、南京國民政府的法令對此沒有特別規定，但自20年代起，分科辦事制逐步在一些同業公會內確立起來。資料顯示，同業公會在理事會下一般都設有調解、調查、教育、福利、宣傳、娛樂、救濟等科或股。一些同業公會為促進同業發展、糾正行業弊端，還設立相應機構。上海綢緞商業同業公會設立綢緞評價處，組織同業就貨價進行協商，以平衡供求。為提高辦事機構的效率，各同業公會為每個部門制定了章程，對職能、辦事程式或與理事會的關係等等作明確規定。
5、財務制度及公產保管
公產管理在傳統商業會館階段是一個極易引發糾紛、衝突的問題。造成這種麻煩的根源和會館公產來源的多元化有關，也和公產保管制度的不完善有直接聯繫。會館的公產主要指會所、義地、房產、地產及存款等。這些公產主要由會員的會費（抽厘）置辦。一些大行業的抽厘總數通常相當可觀，幾年即可購地蓋房，建造會所，設立義地義園。但大多數行業抽厘總數及會費並不寬裕，遲遲蓋不起會所，時日一久，當年經手的董事或去世，或回原籍，帳目上的疑點往往無法得到說明，給後續者造成麻煩和壓力。也有的會館得到大同行的額外捐助，會所是蓋起來了，但過了多少年，當年的捐助者因生意失敗，常會作出反悔，要求索回原先捐助的銀兩或房產。這種事常使會館陷入窘境。此外，會館財務制度上的不完善也給自己增添了不少麻煩。比如，董事當年在發起時大都對會館有過巨額捐贈，當他們在生意上遇到資金短缺時，往往向會館商借。由於沒有嚴格的財務制度，這類商借常常如願以償。但要索回借款，並不那麼容易。種種事實說明，會館公產的保管是一個十分棘手的難題，不少會館隨著歲月的流逝，公產流失，帳目不清。為避免類似情況發生，傳統商業會館制定了許多防範措施。據振華堂洋布公所光緒二十八年的新訂章程，該公所司月每期值班兩月，派兩家商號擔任，公所賬簿由司月掌管。兩月期滿，交該年司年看過無誤，當面交下月司月接手。公所的房租及多年積餘規銀也由司月負責經手。公所契據歸該年司年收存。
從北洋政府開始，政府加強了對商會和同業團體的財務監督。1915年的《商會法》列有《經費》一章，規定總商會、商會經費之預算、決算。1918年北洋政府的《工商同業公會規則》繼承了《商會法》的基本精神，要求同業公會的章程必須包括公會費用之籌集及收支方法。同時規定，工商同業公會之會務及用費之籌集及收支決算，應於每年年底呈地方政府備案。南京國民政府繼續沿用北洋政府的財務監管政策，1938年的《工商同業公會法》第六章《經費及會計》對公會的會費標準作出詳盡規定，另要求同業公會每年將預算、決算編輯成書在會員大會上報告，並呈主管官署備案刊佈。
在政府加強監管的背景下，自20年代起，同業公會對公產保管和財務制度也作了相應的調整。這一時期各同業公會和商業會館普遍設立財務科，專司其職。此外，在章程中都列出專章，對財務制度作出說明。上海綢緞商業同業公會理事會的辦事細則第四章為《出納及事務》，第10條規定，本會經費由財務科總幹事秉承財務科主任及副主任意旨按照預算，在每月10日列表提交理事會核撥。第12條，現金出納由財務科備置現金均應存放於指定之銀行或錢莊，支付款項時由財務科總幹事簽具支票，交秘書審核蓋章後，遞交財務科主任會同常務理事二人中之一人，簽章後支付支票送請蓋章，應備置底簿，記載日期、銀行或錢莊名稱、支票號數、支付款數等，以便稽核。（注：藏上海市檔案館，卷宗號S116-1-1。）
二、政府與同業組織現代化的關係
由前述可知，從制度層面看，同業組織從傳統商業會館到同業公會，其間的嬗變內容相當豐富，這些變化擺脫了沿用了數百年的不良制度，使同業團體建立在更加牢固的基礎上，與新的時代要求更相適應。
推動同業組織從傳統向現代轉型的主要動力是經濟結構和社會環境的變化，清末西方民主思潮、法律知識的廣泛傳播，也有不可低估的影響。
不庸諱言，在推動傳統商業團體的制度嬗變方面，政府最初是滯後于現實生活的。以商業會館負責人選舉制而論，早在1905年，上海的振華堂洋布公所等已在章程中規定董事選舉產生。但直到1915年北洋政府的《商會法》中，才規定商會的負責人選舉產生。上海最早的同業公會誕生於1907年，北洋政府直到1918年才明令推廣同業公會。但不能由此否認，北洋政府、南京國民政府對同業組織的制度嬗變、傳統商業會館的改組和新型同業組織的推廣也起過重要作用。
北洋政府和南京國民政府對同業組織現代化的影響表現在兩方面：
1、為新式同業組織的推廣和傳統同業組織的嬗變提供法律依據
北洋政府和南京國民政府頒佈了一系列法令，對工商同業公會的宗旨、機構、活動、職員、會議、經費等問題作出規定。這些規定使得工商同業公會或按令改組的商業會館與傳統商業會館迥然有別，它們體現了一定的時代精神，是新型社會團體。
北洋政府的相關法令有4個，即：
《商會法》（民國四年十二月農商部頒佈）
《工商同業公會法》（民國七年四月頒佈）
《修正工商同業公會規則》（民國十二年）
《工藝同業公會規則》（民國十六年十一月）
南京國民政府頒佈的相關法令至少有40個，即：
《工商同業公會法》（民18年8月）
《修正商人運動指導綱要》（民22年7月6日第四屆中央執行委員會第78次常務會議通過）
《航商組織補充辦法》（民23年3月21日國民政府公佈）
《修正航商組織補充辦法》（民25年9月14日中央民眾訓練部）
《商業同業公會法》（民27年1月13日中央社會部公佈，同年11月1日施行）
《工商同業公會法》（民27年1月13日中央社會部公佈，同年11月1日施行）
《輸出業同業公會法》（民27年1月13日中央社會部公佈，同年11月1日施行）
《工業商業輸出業同業公會委員名冊式樣》
《非重要各業加入商業或工業同業公會標準》（民28年9月30日中央社會部頒行）
《非常時期人民團體組織綱領》（民29年6月1日國民政府公佈）
《非常時期黨政機關督導人民團體辦法》（民29年8月22日第二屆中央常務委員會第155次通過）
《非常時期職業團體會員強制入會與限制退會辦法》（民29年8月22日第五屆中央常務委員會第155次會議通過，民29年10月11日行政院公佈）
《人民團體會員證式樣》
《職業團體書記派遣辦法》（民29年2月22日第五屆中央常務委員會第141次會議通過，同年10月24日行政院公佈）
《職業團體書記服務規則》（民29年2月22日第五屆中央常務委員會第141次會議通過，同年10月24日行政院公佈）
《督導工商團體辦法》（民30年3月21日社會經濟兩部同時公佈）
《社會部獎助人民團體暫行辦法》（民30年6月25日社會部）
《人民團體實際負責人緩役辦法》（民30年5月29日社會部）
《非常時期工商團體訓練綱要》（民31年1月7日社會部公佈並呈奉行政院核准備案）
《非常時期人民團體組織法》（民31年2月10日國民政府公佈）
《人民團體組織指導員任用規則》（民31年3月4日社會部）
《人民團體組織指導員服務規則》（民31年3月4日社會部）
《人民團體立案證書頒發規則》（民31年3月4日社會部公佈，同年12月11日修正再公佈）
《人民團體圖記刊發規則》（民31年3月4日社會部）
《人民團體整理辦法》（民31年3月2日社會部公佈）
《指導人民團體改組辦法》（民31年3月2日社會部）
《人民團體職員選舉通則》（民31年6月13日社會部）
《指導人民團體改組、組織、改選、整理總報告表呈報須知》（民31年4月24日社會部）
《全國人民團體總登記辦法》（民31年3月20日社會部公佈，同年5月7日修正再公佈）
《社會部推進人民團體組訓與目的事業主管官署聯合辦法》（民31年6月4日社會、經濟、農林、交通、教育、內政、財政、糧食、外交、軍政各部衛生署及蒙藏僑務委員會會商決定）
《社會經濟兩部處理商會及同業公會案件手續》（民31年8月10日社會經濟部會同訂頒）
《人民團體集會須知》（民31年5月30日社會部公佈）
《人民團體掛牌式樣及實施辦法》（民31年10月31日社會部）
《加強工商團體管制實施辦法》（社會部加強管制方案實施辦法之二，民31年2月16日國家總動員會議26次常會通過）
《工商團體分業標準》（民31年11月27日社會部）
《人民團體理事監事就職宣誓規則》（民32年3月18日社會部公佈，民32年3月31日修正呈奉行政院備案）
《人民團體旗幟式樣以及實施辦法》（民32年3月26日社會部）
《人民團體會員訓練辦法》（民32年12月26日社會部）
《直轄人民團體書記甄別訓練辦法》（民32年5月14日社會部）（注：李森堡：《同業公會研究》，青年書店出版。）
1915年頒佈的《商會法》並沒有涉及同業公會，但它對同業公會有同樣重要的影響。這個法令第一次規定，商會領導人由公舉改為選舉，同時規定了董事的任期、許可權等。《商會法》規定商會必須由地方行政長官咨陳農商部核准後，方得設立，發起人向地方行政長官申報時，要“詳擬章程”。這些條文雖對商會而言，但一些商業會館也被要求按此辦理。《江浙皖絲廠繭業總公所章程式》稱：“民國四年，該公所有會議章程四十五條，稟奉農商部核定備案。”（注：藏上海市檔案館，卷宗號S37-1-13。）
北京政府頒佈的最重要的法令是1918年4月的《工商同業公會法》。這個法令規定，全國重要城市的工商業必須按行業建立同業公會，同時就工商同業公會的宗旨、職能、政府與工商同業公會的關係作出具體規定。這個法令在中國工商同業組織的發展史上具有承前啟後的地位。首先，用法令來推廣工商同業公會，這在中國近代是第一次。其次，從條款內容看，這是一個相當成熟的法令，《商會法》中一些符號歷史潮流的條款都被移植了過來，並且更加完善，許多條文後來一直留在南京國民政府頒佈的同類法令中。宗旨是一個團體的靈魂，1918年的《工商同業公會法》對宗旨的表述相當精湛，1929年以至此後南京國民政府的幾個法令對宗旨的表述幾乎一字不易照抄。這個法令對原有會館、公所態度謹慎，沒有要求它們按法令改組為工商同業公會，以致當時新舊並存，顯出過渡時期的鮮明特徵。
1923年，北洋政府頒佈《修正工商同業公會規則》，在原有基礎上對一些條款作了調整，規定工商同業公會之設立，以各地方重要行業為限，哪些行業可設，哪些不能設，由當地總商會確定。但這個法令有一處調整在原來的立場上後退。1918年的法令規定，舊會館、公所可照舊活動，沒有明確規定，一行業有了舊會館是否可以設立同業公會。這樣的“疏漏”實際上有利於新的同業公會的誕生，有利於它們與傳統會館競爭，進一步取而代之。但1923年的修正規則明確規定，一行業如有舊會館存在，不得另設同業公會，這對新型商業團體的成長顯然不利。
1927 | 
兼論政府與同業組織現代化的關係