長期以來，甲午戰爭以前的鐵路問題不為史學界所重視而一直晦暗不明。目前的近代史研究幾乎一致認為甲午戰爭的失敗直接刺激了鐵路建設，中國鐵路自此有了一個大發展，甲午以前的鐵路建設則無足輕重。但是如果沒有甲午戰前的政策基礎，僅僅靠一次戰爭的刺激能夠立刻從無到有嗎？甲午戰前的鐵路事業絕不是中國鐵路史上可有可無的一段歷史，甚至也不是中國近代史可以隨意忽略的一筆。本文正是試圖論述鐵路的這段歷史，來揭示清政府在近代化道路上所作的努力。
由於對早期鐵路史不夠重視，自然對甲午戰前清政府所推行的鐵路政策缺乏深入分析。從朝廷中開始討論修築鐵路事宜到中法戰爭爆發的二十餘年中僅有九公里的鐵路；自中法戰爭結束到醇親王奕譞去世的五年多時間中，已建成鐵路二百餘公里。鐵路只有在中央政府加力推動的時候，它才能真正獲得長足發展。那麼，在甲午戰爭以前，清政府究竟採取了哪些政策，採取這些政策的理由是什麼，又對中國的鐵路建設產生了怎樣的影響呢？
李國祁認為，由光緒初年到甲午戰爭，是李鴻章當權時代，在他的籌畫之下，鐵路事業一直在進行；而且認為中法戰爭後興辦鐵路，與其說是受戰爭失敗的刺激，不如說是受中法戰爭的延誤。（注：李國祁：《中國早期的鐵路經營》37、57頁。）也就是說，當時中國修建鐵路的努力是未曾中斷的。這種說法值得商榷，中法戰爭以前和以後的鐵路措施是截然不同的，因此作為中央政府來說並不存在這種連續性。
宓汝成先生認為：“清朝封建統治集團從70年代起，對於創設鐵路，經歷了從‘籌辦’、‘試辦’，到‘毅然興辦’的過程”，（注：宓汝成：《帝國主義與中國鐵路》53頁。）這是晚清鐵路政策的三部曲。這裏給人一種感覺，好象是清政府隨著對鐵路認識的加深而逐步強化對鐵路建設的政策，是一個連續的發展過程。實際上，這個三部曲跨越了許多斷裂，並構不成一個有機有序的連續性過程。從時間上劃分，“籌辦”是在奕訢主政時期，“試辦”和“毅然興辦”是屬奕譞當國時期，這裏隱去了兩者的不同，而把他們看作一個整體，給人一個直線發展的觀感，從而略去許多迂回曲折之處。
一
從“辛酉政變”到“甲申易樞”的二十餘年中，朝廷中對於鐵路的意見並不是始終如一的。以往的研究給人的印象基本上是朝廷一概排斥修鐵路之議，以至於鐵路建設在這段時間內寸步難行。實際上情況要複雜得多。大致說來，朝廷對鐵路的態度類似一個“U”形曲線， 是一個從拒斥到有些鬆動再到不議的過程。那麼，這個過程是怎樣的一個過程，又是基於什麼樣的原因呢？需要指出的是，這個過程並非一個連續的變動過程，因為當時鐵路問題並沒有成為國家的重點問題，而始終居於次要的位置。如此一來，有關鐵路的問題在朝廷中沒有成為一個獨立的政策性討論，這一點是在討論前要加以注意的前提。
同治初年，以奕訢為首的總署對待鐵路的態度是堅決而明確的，那就是，決不允許在中國修建鐵路。同治二年（1863）上海洋商稟請造上海至蘇州的鐵路時，總署即指示李鴻章：“鐵路與發銅線，事同一律，萬難允許”，並要求“密緻通商各口岸，一體防範”。（注：宓汝成：《中國近代鐵路史資料》第1冊4頁。）同治四年（1865），又通飭地方大員：“開設鐵路一事，屢經各國公使晤時提及，均經本衙門理阻各在案”，然而“恐各國洋人不向地方官稟明，私行設立銅線等事”，所以命“所有本處告後阻止各國情形，專肅布聞，即希密為轉飭所屬，嗣後各國領事如有向地方官請立銅線暨開鐵路等事，須查照本處辦法，力為設法阻止，以弭釁端而杜後患”。（注：宓汝成：《中國近代鐵路史資料》第1冊19—20頁。）尤其是在如何應付同治七年（1868 ）與各國修約事宜時，這種態度更為明顯。“如開鐵路，發銅線……等數事，皆約內所無，時時前來饒舌”，總理衙門“疊次駁回”，（注：《籌辦夷務始末》（同治朝）卷49，6—7頁。）但是擔心在修約時外國“群起交爭”，所以總署先準備了一個意見與各省督撫將軍討論。不過要討論的是“應若何先事規畫，臨事折沖，俾其不便請行”，（注：《籌辦夷務始末》（同治朝）卷50，32—33頁。）因為前提已經設定：“無論如何曉瀆，總不輕易允許”。（注：《籌辦夷務始末》（同治朝）卷50，25頁。）果然，在修約交涉中，各國公使屢次提及修建鐵路，而總署唯“以不便於民覆之，以絕其念”。（注：《籌辦夷務始末》（同治朝）卷63，7頁。）
當時的總稅務司赫德以“客卿”身份于同治四年（1865）遞呈《局外旁觀論》，內稱“做輪車以利人行”為四條好法之一，中國“應學應辦”。（注：《籌辦夷務始末》（同治朝）卷40，20頁。）同治五年（1866）正月，英使館參贊威妥瑪呈遞《新議略論》，亦勸中國開設鐵路。 （注：《籌辦夷務始末》（同治朝）卷31頁。 ）總理衙門關於鐵路等事，“屢經辯駁”，認為“未便遽為置議”。（注：宓汝成：《中國近代鐵路史資料》第1冊14頁。）
上述各事主要是針對外國的請求而予以堅拒。但同治四年中，上海曾風言李鴻章有辦鐵路之意，總理衙門立即專門馳函查尋，李鴻章解釋說：“自是彼族設此＠③言。無聊嘗試，原可置之勿理”。（注：《海防檔》電線，22頁。）總理衙門這才算罷。由此看來，不論誰提出修建鐵路之事，一概不許。
總署反對修築鐵路的理由主要有以下幾點：第一是中國與外國情況有所不同，“倘任其安設飛線……開設鐵路，洋人可任便往來，較之盡東其畝，於大局更有關係”，（注：宓汝成：《中國近代鐵路史資料》第1冊19頁。）害怕洋人進入中國太深，以致多生枝節，製造隱患； 第二是鐵路會使中國險阻盡失；第三是有害民間田地、廬舍，尤其有礙風水；第四是妨礙民間生計，勢必會引起紛爭。
其實，拋開總署的書面理由而探索深層的客觀原因的話，會發現他們拒絕鐵路是其來有自的。我們不應忘記這樣一個事實，此一時期國人對鐵路所知極為有限，即便是親身乘坐過火車的官員們尚不能通曉其功用，又何況對鐵路連感性知識都沒有多少的朝廷大員呢？所以這只是情急之餘的藉口。不僅在朝中的重臣對鐵路所知甚少，各地方大員糊塗觀念也不少，最明顯的如左宗棠認為：“輪車機器、造鐵機器，皆從造船機器生出，如能造船，則由此推廣製作，無所不可”。（注：左宗棠奏，《洋務運動》（一），18頁。）鐵路究竟是怎麼回事都不清楚，何談見識？連李鴻章也認為鐵路“有大利於彼，有大害於我”。（注：《籌辦夷務始末》（同治朝）卷55，13頁。）在這樣的一個知識背景下，不可能進一步探詢鐵路問題。
另外一個重要原因是出於對洋人的疑慮，這種心理情結導致了對鐵路的猜忌，“銅線鐵路……皆其處心積慮，志在必遂者，平日屢次饒舌，均經堅持定議，再四折辯，未肯稍涉依違”。（注：《籌辦夷務始末》（同治朝）卷50，25—27頁。）在地方大員的覆奏中，也充斥著對洋人的懷疑，正與總署意見互為表裏。鐵路要麼是“彼族故神其說，以冀聳聽，尚非其最要之務”；（注：崇厚奏，《籌辦夷務始末》（同治朝）卷41，27頁。）要麼“其顯而易見者，則壟斷牟利也，其隱而難窺者，則包藏禍心也”；（注：官文奏，《籌辦夷務始末》（同治朝）卷41，42頁。）或者是“益令彼之聲息易通，我之隘阻盡失”，（注：劉坤一奏，《籌辦夷務始末》（同治朝）卷41，44頁。）或者是“輪車鐵路者，是欲廣通其路於中國也，以中國之中，而皆有該夷之兵，皆有該夷之民，皆為該夷任意往來之路”。（注：馬新貽奏，《籌辦夷務始末》（同治朝）卷45，46頁。）總之，“洋人可任便往來”實是可堪憂慮，且其心內必有所圖，將大不利於中國。
還有一個令總署反對修建鐵路的原因，即各省將軍督撫的態度。封疆大吏們在覆奏總署時紛紛表示鐵路決不可行。首先是鐵路需費太大，對中國來說是“徒事虛糜”。持此觀點的是李鴻章、毛鴻賓。其次是擾民生計，容易誘發社會變亂。這種意見以曾國藩最具代表性。他說：“創辦電線鐵路，則車驢任摯旅店腳夫之生路窮矣”，萬一“中國億萬小民窮極思變，與彼為仇，”（注：曾國藩奏，《籌辦夷務始末》（同治朝）卷54，1—4頁。）實在是不堪設想之局面。丁寶楨說：“此事為害過大，使我之國計民生日耗日削於冥冥之中，不堪設想。”（注：丁寶禎奏，《籌辦夷務始末》（同治朝）卷52，27頁。）劉坤一也認為：“是專吾利以毒吾民，而慮民之群起為難”。（注：劉坤一奏，《籌辦夷務始末》（同治朝）卷54，13頁。）第三是與民為難，官府不能為之防護。李鴻章說：“百姓必群起抗爭拆毀，官不能治其罪。亦不能責令賠償，致激民變”。（注：李鴻章奏，《籌辦夷務始末》（同治朝）卷55，13頁。）雖然總署說明洋人曾表示自能派人看守，然而沈葆楨駁道：“彼雖曰自能派人看守防禦，設其人為百姓所戕，彼能晏然不問乎？設我百姓為其人所戕，我能晏然不問乎？萬事皆可從權，民心必不可失”。（注：沈葆楨奏，《籌辦夷務始末》（同治朝）卷53，5頁。 ）第四是國家剛從社會動亂中穩定下來，中國此時“寇氛未盡肅清，軍務省分，險隘未盡解嚴”，（注：崇厚奏，《籌辦夷務始末》（同治朝）卷54，19頁。）且“內地股匪未靖，伏莽滋多，遇此等驚世駭俗之舉，乘機煽動，作梗生端，即外國人之在中國者，亦斷不能平安無事”。（注：宓汝成：《中國近代鐵路史資料》第1冊20頁。）
光緒二年十二月（1877年1月）， 福建巡撫丁日昌上奏請辦臺灣鐵路，總理衙門的意見是：“舉辦輪路為經理全台一大關鍵，尤屬目前當務之急。並請飭下丁日昌，審度地勢，妥速籌策，務當力為其難，俾安內攘外，均有裨益”。（注：丁日昌奏，《洋務運動》（二），346 頁。）光緒五年（1879），奕訢又奏稱：“電線鐵路各事……應由該督等隨時酌度情形，奏明辦理”。 （注：《洋務運動》（一）， 203頁。）這種態度與前面相比，實在令人詫異。 為什麼會有這種變化呢？
十九世紀七十年代中期以後，鐵路已為更多的國人所瞭解，並且認識亦深化。不僅因為中外往來日多，風氣日開，更多官員親自見識了火車鐵路，而且當時傳入中國的相關知識也更為確切、真實。在傳教士和一般西人所辦的刊物中，頻頻出現介紹鐵路的文字，且已非簡短描述，而是詳盡介紹其工程及樣式，如《萬國公報》、《格致彙編》、《中西聞見錄》等刊物中所載。如此，則對朝中大臣瞭解鐵路亦有一定幫助。
再者是朝中已有人敢於提出修建鐵路的意見，而且奕訢亦表示贊同，此人便是李鴻章。同治十三年（1874）的海防議中，他提出“倘如西國辦法……有內地火車鐵路，屯兵于旁，聞警馳援，可以一日千數百里，則統帥當不至於誤事”。（注：《李文忠公全書》，奏稿卷24，22—23頁。）是年冬李鴻章見奕訢，“極陳鐵路利益”，奕訢“意以為然”。（注：《李文忠公全書》，朋僚函稿卷17，12—13頁。）只不過他不願再成為眾矢之的，因而只是暗中採取一些鬆動策略。這一點在吳淞鐵路事件中已經有所流露。光緒二年（1876）三月，總署在奏片中稱：“中國於此事無論害多利少，窒礙難行，即欲仿照西法辦理，亦當權由自主……如中國將來以鐵路為有益，仍聽中國自主。”（注：《清季外交史料》卷5，19—20頁。 ）吳淞鐵路的交涉更多涉及政治意味，尤其是買回鐵路後，拆毀鐵路更含有一種維護道統和意氣用事的意思。（注：柯文說：“在另外一些情況下，中國人反對西方影響帶來的革新……由於種種原因在政治上是無法接受的……沈葆楨在1876—1877年收購並拆除外國建造的吳淞鐵路一事。這一種行動表面似乎是由於反對西方技術的保守情緒所引起，但最近的研究沈氏的真正動機帶有更多的愛國色彩……對他說來，吳淞鐵路的問題在於這條鐵路是由外國商人未經中國授權製造的”。柯文：《在中國發現歷史——中國中心觀在美國的興起》，26—27頁。認為沈葆楨意氣用事見李國祁：《中國早期的鐵路經營》44頁。）
第三方面的理由則是來自於臺灣本身。同治十三年（1874）日本進犯臺灣後，引起了朝廷對台防的重視。丁日昌抵台後，以臺灣為四面環海，交通不便，並與內地情形不同為由上奏請開鐵路以利臺灣防務，給了總署一個藉口，於是總署上奏建議批准臺灣籌辦鐵路。
在總署的這些行動引領下，進言請開鐵路的上奏也多了起來。光緒五年（1879）六月，貴州候補道羅應旒奏：“火輪車、電線之類亦當設法次第添設，通數千里之聲氣如咫尺，致數千里之貨物于須臾，於用兵、救荒及平物價、治盜賊各政事無所不便”。（注：《洋務運動》（一），178頁。）翰林院侍讀王先謙奏：“至於水雷、炮臺、電線、鐵路， 防海所不可少，皆當次第籌辦。”（注：《洋務運動》（一），199 頁。）左都禦史志和等也稱：“各國以鐵路調兵，以電線通軍報，亦曰兵貴神速也。中國無鐵路，則徵調難，已吃虧一著。”（注：《洋務運動》（一），211頁。）這些職位不高的官員能如此上奏， 本身就是一個重大的變化，亦可略窺朝廷態度鬆動之一斑。不過，這時的政策恐怕也只能稱作鬆動而已。這表現在：一來，吳淞鐵路終究予以拆除，沒能加以利用；二來，臺灣鐵路也終於沒有辦成。所以此時的鐵路建設雖提上日程，卻也僅停留在紙面與口頭上。
光緒六年底到七年初，由於劉銘傳上奏請開鐵路而引發了朝內一場關於要否辦鐵路的辯論。此次論戰一般已被作為“洋務”和“頑固”對立的一個典型事例提及，不過這裏並不是對雙方孰是孰非作出評價。如果換一個角度，把問題的焦點集中於鐵路問題本身時，就會發現另外一些值得注意的地方。
以前在討論鐵路問題時，並沒有把它作為一個主要問題處理。如同治年間鐵路是作為修約內容之一項而述及，光緒初年則是作為臺灣海防的輔助措施才得以批准。但這次在朝廷中的爭論卻是把鐵路專門作為一項政策問題來處置的，這體現了朝廷上下已經開始重視鐵路問題的存在。
劉銘傳，包括李鴻章，在這次提出籌造鐵路的時候，也頗具策略性，此次具有以下幾個特點：
首先，是由於客觀實際情況的需要，主要是來自俄、日的威脅。劉銘傳認為：“俄自歐洲起造鐵路，漸近浩罕，又由符拉迪沃斯托克開鐵路以達琿春。此時之持滿不發者，以鐵路未成故也，不出十年，禍將不測。日本一彈丸國耳，其君臣師西洋之長技，恃有鐵路，動逞螳螂之臂，藐視中華，亦遇事與我為難。”（注：《劉壯肅公奏議》卷2，1—3頁。 ）李鴻章也贊同這一點，並認為：“中國與俄接壤萬數千里，向使早得鐵路數條，則就現有兵力，盡敷調遣；如無鐵路，則雖增兵增餉，實屬防不勝防。蓋處今日各國皆有鐵路之時，而中國獨無，譬猶居中古以後而屏棄舟車，其動輒後於人，必矣。”（注：《李文忠公全書》，奏稿卷39，20—26頁。）光緒五年底日本挑起的琉球事件和光緒六年與俄國的伊犁交涉都是很現實的問題，朝廷不能不因此對鐵路重視起來。
其次便是將鐵路問題與自強運動聯繫起來。劉銘傳說：“自強之道，練兵、造器固宜次第舉行，然其機括，則在於急造鐵路。”（注：《劉壯肅公奏議》卷2，1—3頁。 ）李鴻章認為“西洋諸國所以勃焉尚起者，罔不慎操此術，而國計、軍謀兩事，尤屬富強切要之圖”（注：《李文忠公全書》，奏稿卷39，20—26頁。），“中國有可富可強之資，若論切實辦法，必籌造鐵路而後能富能強，亦必富強而後可以居中馭外，建久遠不拔之基。”（注：《李文忠公全書》，譯署函稿卷12，2頁。）
第三，鐵路對國防軍事利用極大。關於這個方面，劉銘傳說得極為詳盡、透徹，“於用兵一道，尤為急不可緩之圖”，因為“惟鐵路一開”，“雖萬里之遙，數日可至，雖百萬之眾，一呼而集，無徵調倉皇之過，無轉輸艱阻之虞。”（注：《劉壯肅公奏議》卷2，1—3頁。 ）李鴻章的意見是：“兵合則強，兵分則弱，中國邊防海防各萬餘裏，若處處設防，非特無此餉力，亦且無此辦法。苟有鐵路以利師行，則雖滇、黔、甘、隴之遠，不過十日可達。”（注：《李文忠公全書》，奏稿卷39，20—26頁。）無論海防塞防，有鐵路周轉都可講求，這實在是一個頗具誘惑力的理由。
也正是基於這種策略，慈禧才肯定為之所動。然而，辯論的結果卻是以“疊據廷臣陳奏，僉以鐵路斷不宜開，不為無見。劉銘傳所奏，著無庸議”告終，（注：《清德宗實錄》卷126頁。 ）鐵路動議最終沒有獲得通過，這又因為什麼呢？
首先值得注意的是在整個討論過程中，看不到總理衙門的意見。劉銘傳上奏請旨飭下總理衙門議覆，但我們所見到的檔案中，只有上諭與廷臣奏議直接聯繫，而且上諭中根本沒有提及總理衙門有無相關意見。由此看來，總理衙門，尤其是奕訢，很有可能只當了個傳聲筒，卻將自己置身於此事之外。與請築臺灣鐵路時相比，總署的確是一點作用都沒有發揮。
另外一個原因則是在南北洋大臣身上。北洋大臣李鴻章雖然一直講求鐵路，但是可能由於以前的經驗，這次表現得很慎重。他認為“今尚非其時，傾須俟諸數十年之後，”（注：《李文忠公全書》，譯署函稿卷12，2頁。）認為劉銘傳此意不過是“蓋欲先創規，以為發軔之端， 庶將來逐漸推廣。”（注：《李文忠公全書》，奏稿卷39，20—26頁。）另外他擔心借洋債有三弊：“恐洋人之把持而鐵路不能自主也”，“恐洋人之淹謀，而鐵路為所佔據也”，“恐因鐵路之債，或妨中國財用也”。（注：《李文忠公全書》，奏稿卷39，20—26頁。）南洋大臣劉坤一雖然表示“欲仿造鐵路火車，實與李鴻章、劉銘傳有同志”，但同時又認為“有妨民間生計”，“內地稅厘，將歸烏有。”（注：《劉坤一遺集》，奏疏卷17，8頁。）這樣的意見，很難讓慈禧抉擇， 鐵路之議就此作罷論。
二
光緒十年三月十四日（1884年4月9日），朝廷中發生了一次重大的人事變動。正在中法戰爭進行當中，執掌中樞達二十餘年的恭親王奕訢被開去一切差使，代之以醇親王奕譞遙領軍機。此事史稱“甲申易樞”。在此之後，朝廷對於鐵路的態度發生了急劇的變化。
更換中樞之後發生的三件有關鐵路的事件足以說明這個變化。
第一件事是光緒十年（1884）五月，詹事府代遞左中允崔國因奏稱“建設鐵路，則調兵轉餉運漕，均可迅速，且通商惠工，可奪外洋之利。”（注：《清德宗實錄》卷184頁。）慈禧下諭：“鐵路一事， 前經李鴻章等會議，以需費至钜，未即興辦。惟此等創舉之事，或可因地制宜，酌量試辦。著總理各國事務衙門，會商李鴻章詳加酌覆，妥籌具奏。”（注：《清德宗實錄》卷184頁。）這裏很耐人尋味， 對此周盛傳認為：“今此議發自京員，又奉有酌量試辦之諭旨，且不發交南洋，而獨命中堂會商，總理衙門不欲旁撓之意，蓋可想見，此誠難得之機遇。”（注：請開清江鐵路稟，《周武壯公遺書》卷12。）當時上海天津各西報也報導中國將興建京津鐵路，（注：《中法越南檔》第834號文， 光緒十年閏五月四日。轉引自李國祁：《中國早期的鐵路經營》。）而李鴻章也確曾命駐德公使李鳳苞訂購一百二十裏鐵路器材，（注：《西國近事彙編》甲申卷2，譯光緒十年閏五月二十二日至二十八日西報， 轉引自李國祁：《中國早期的鐵路經營》。）說明可能有所行動。另外一個佐證是光緒十年六月二十四日（1884年8月14日）， 美國使館參贊何天爵（C.Holcombe）致函總理衙門稱：“貴衙門須行奏明中國現造鐵路，擬向美商總借中國庫平銀二千萬兩……所有入奏摺稿及奉准朱批，須由貴衙門用印文送交何參贊，以便向美商商借，而憑取信”。（注：宓汝成：《中國近代鐵路史資料》第1冊64頁。 ）說明總理衙門方面可能也確與美使進行過接洽活動。
第二件事是光緒十年（1884）十月、十一月間，京師傳聞“神機營王大臣等擬借洋債五百萬兩，修置鐵路，自西山起至蘆溝橋止，”（注：山東道監察禦史文海奏，《洋務運動》（六），169頁。 ）以便運煤供神機營炮廠之用。另一說是“嗣聞用機器取煤，借款五十萬，自西山開鐵路至德勝門，以便運煤，造機器。”（注：浙江道監察禦史汪正元奏，《洋務運動》（六），174頁。）此事並未找到確證， 但言官們對此攻訐甚急，尤其是內閣學士徐致祥，連續上折攻擊辦鐵路之舉，甚至說“宣導此說與贊成此說者，非奸即諂，而置國家之大害於不顧也。借夷之款以增夷之利，用夷之法以遂夷之計。”（注：內閣學士徐致祥奏，《洋務運動》（六），172頁。）十一月二十五日（1885年1月10日），上諭：“徐致祥此奏，並不平心論事，輒敢肆行訾詆，殊屬妄誕，著交部議處。”（注：《光緒朝東華錄》1862頁。）繼准吏部議：“降三級調用，不准抵銷。”（注：《光緒朝東華錄》1867頁。）因進言反對修鐵路而獲咎處分，這在朝中還是第一次。
第三件事是在中法戰爭期間，雙方試探進行和談的時候，盛宣懷與林椿酌議，法國借銀二千萬，以一千萬購法國船械及鐵路料，一千萬現銀，借作整備海、陸軍及造鐵路。（注：《李鴻章全集》，電稿（一），312頁。）此議一出，朝中言官交章諫阻。 徐致祥奏：“無論竭中國之力不足以應，而以彼之款專開鐵路，並監工匠頭俱用伊國之人，則千萬之資耗於中國，而鐵路之利收自洋人，造成後斷不能禁彼之不行也。”（注：徐致祥奏，《中法戰爭》（六），26頁。）周德潤奏：“法以一千萬兩現銀，聽中國自造鐵路，雇法工匠，是鐵路之外不得用此項銀兩，工匠之中不得用別國之人。既開鐵路於中國以便其私圖，複收現銀回本國以坐享厚利，明言通融，暗實攘奪。”（注：周德潤奏，《中法戰爭》（六），30頁。）總之，一不可借法款，二不可造鐵路。但是清政府最終同意“由法國在北圻一帶開闢道路，鼓勵建設鐵路。彼此言明，日後若中國酌擬創造鐵路時，中國自向法國業此之人商辦，其招募人工，法國無不盡力襄助。”（注：《中法越南條約》第七款，《中法戰爭》（七），424頁。）除借款之議未予應允外， 還是將其他有關鐵路動議寫進了正式條款，這也是清廷在外交中第一次在鐵路修建方面作出的讓步。
上述三事表明朝廷在鐵路上的態度已發生了極大的轉變。雖然這時還談不上有正式的鐵路政策，但是這一轉變已經體現了奕譞時期在鐵路方面不同于奕訢時期的動向。這個趨勢在中法戰爭以後更加明顯。
中法戰爭結束以後，朝廷下詔各臣工切籌善後，鐵路問題立即被作為一項重要內容提了出來。李鴻章言：“法事起後，借洋債累二千萬，十年分起籌還，更無力籌水師之歲需。開源之道，當效西法採煤鐵、造鐵路、興商政。礦藏固為美富，鐵路實有遠利……非聖明主持於上，誰敢破眾議，以冒不韙。”（注：《清史稿》交通志，4428頁。）光緒十一年（1885）七月，閩浙總督左宗棠病故，臨終遺疏言：“鐵路宜仿造也。外洋以經商為本，與中國情形原有不同，然因商造路，治兵轉運靈通，無往不利。其未建以前，阻撓固甚，一經告成，民因而富，國因而強，人物因而倍盛。有利無害，固有明征。天下俗論紛紛，究不必與之辯白……請俟海防大臣派定之後，飭令議辦。”（注：《交通史路政編》第1冊，38頁。）左宗棠以前對鐵路的態度並不積極， 而今也認識到鐵路“有利無害”，並請朝廷商辦。他的意見對朝廷產生了相當大的影響。
奕譞在複出以後一直就是建設鐵路的熱心支持者，並且海軍衙門成員中，奕劻、善慶唯奕譞是從，李鴻章、曾紀澤都是力倡鐵路之輩，可以更加順利推進鐵路建設。光緒十二年（1886）四月，又由李鴻章奏請將鐵路事務統歸海軍衙門管理，使鐵路事宜有了正式的行政管轄，也使鐵路建設有了主持機構。（注：曾鯤化：《中國鐵路史》，44頁。）從此，對朝廷來說，鐵路已不是要不要建的問題，而是如何建以及在何處建。
唐胥鐵路的公開及合法化是對這一說法的第一個注腳。李鴻章在光緒六七年間暗中修造的短短小鐵路如今不僅得以保留，甚至可以公開招股續接至閻莊。
開平鐵路的接修僅僅是個試探，並且工程進展得也很順利。在這種情況下，海軍衙門於光緒十三年（1887）採取了公開的步驟，奏請修築津沽鐵路和臺灣鐵路，並得到慈禧的批准。不僅如此，海軍衙門在上奏中還請求“設合用無弊，擬將京外開礦各處，均次第仿照興辦”，（注：總理海軍事務奕譞等奏，《洋務運動》（六），188頁。 ）為將來續修津通路打下伏筆。這樣，中國鐵路建設進入第一個加速發展時期。
這個時期的鐵路建設能夠形成如此規模，取得如此進展的原因首先得力于海軍衙門成立並主持統辦全國鐵路事務。奕譞、李鴻章、曾紀澤等提倡建築鐵路之人主持海軍衙門，推行政策靈活有力，少了許多掣肘之處。另外便是將鐵路建設與海防建設聯繫起來。關於鐵路與海軍相輔相成的建議，李鴻章在光緒九年就已提出：“倘海多鐵艦，陸有鐵道，此乃真實聲威，外人斷不敢輕於稱兵恫喝。”（注：《李文忠公全書》，譯署函稿卷14，25頁。）在中法戰爭期間，盛宣懷進言：“倘不謀自強之政，先為不教之戰，海無鐵艦以衝鋒，陸無鐵道以征饋，”（注：盛宣懷為條陳中法戰事呈閻敬銘說帖，見《歷史檔案》1989.3。）這仗根本就沒法打。劉銘傳在申請修辦臺灣鐵路時也稱：“如遇海疆有事，敵船以旱隊猝登，隔絕南北聲氣，內外夾擊，危迫將不忍言。若修鐵路既成，調兵極便，何處有警，瞬息長驅，不慮敵兵斷我中路。”（注：《劉壯肅公奏議》卷5，20頁。）鐵路原來僅作為有裨於國防而提出， 現在鐵路最重要的功用被強調為它的國防作用。
奕譞時期在鐵路政策方面取得的最大成就是完全確立了鐵路建設的國策地位，同時徹底結束了長達十年之久的朝廷中的鐵路論戰。這個結果是圍繞津通鐵路的爭議展開而取得的。
光緒十四年至十五年，朝廷中爆發了一場關於鐵路問題的激烈論爭，其導火索是慈禧批准了修建津通鐵路的請求。這次論爭波及面之廣、規模之大、程度之激烈是為諸多鐵路史著作反復提及的，也是一直被作為“頑固派”和“洋務派”關於要不要學西方之“用”進行論戰的範例。然而，事實上，這裏有些東西恐怕是被誤讀了，為眾人所反對的是津通鐵路而不是鐵路本身，這個區別應當予以注意。當然不是沒有人要求停辦鐵路，但更主流的意見是改建他處鐵路，因而將津通鐵路之爭依然看作是否應辦鐵路的問題，恐怕是不太妥當的。
例如，在朝諸臣所上奏摺中，軍機處共發下八件供討論，其中：
山西道監察禦史屠仁守奏：“北洋大臣李鴻章必欲肇始於津沽，而遂接辦於通州，則失策莫此為甚矣……竊以議鐵路於今日，惟自京師達清江，於國家大計有宜籌者。”（注：屠仁守奏，《洋務運動》（六），201—202頁。）
戶部尚書翁同龢等奏：“鐵路勢必舉辦，然此法可試行於邊地，而不可遽行於腹地……津通鐵路宜暫緩辦，俟邊遠通行，民間習見，然後斟酌形勢，徐議及此。”（注：翁同龢等奏，《洋務運動》（六），213頁。）
翰林院侍讀學士徐會灃等奏，請停津通路，宜設德州至濟寧鐵路，俾通南北運河，不通洋人碼頭，我可獨專其利。（注：轉引自李國祁：《中國早期的鐵路經營》77頁，又見李鴻章駁京僚諫阻鐵路各折函，《李文忠公全書》，海軍函稿卷3，22—27頁。）。
另有國子監祭酒盛昱奏：“竊以為施之荒漠廣遠之區則有利無害，施之人煙輻輳商賈通行之路則有害無利。今聞由天津至通州將設鐵路，愚民震駭，鹹謂非便”。（注：《洋務運動》（六），200頁。 此奏未由軍機處發下。）
上述諸人的意見是鐵路可辦，但津通之地不可辦。給事中洪良品等會奏、屠仁守等會奏、禮部尚書奎潤等會奏、左庶子朱琛奏中主要著意之點是反對由津至通開鐵路。只有河南道監察禦史餘聯沅、倉場侍郎游百川、內閣學士文治三人上奏堅決反對辦鐵路。（注：上述各奏摺見《洋務運動》（六），201—218頁。）如果說在朝內言官中反對辦鐵路的意見還略與贊成者持平的話，那麼在接下來地方將軍督撫的意見中，反對辦鐵路的人已是微乎其微。
慈禧諭令軍機處著慶裕等十三人覆奏，除裕祿未見覆奏外，在其餘十二人中，劉銘傳表示支持辦津通鐵路，主張修鐵路但非津通的有四人，王文韶認為可“或者移置黃河北岸，自陶城埠起，經東昌府至臨清州止”。德馨提出：“計不如先就南北適中之處，自保定以達王家營，先行安設試辦，既免外人窺伺，並可獨擅利權。”張之洞主張：“似宜先擇四達之衢，首建乾路以為經營全局之計，以立循序漸進之基。至津通一路，其緩急輕重之宜，尚有宜加審察者……臣愚以為宜自京城外之蘆溝橋起，經行河南，達於湖北之漢口鎮。”黃彭年的意見是：“臣竊觀天下之大勢，鐵路之宜先辦者二，可緩辦者一，不妨試辦者一，”津通鐵路即屬不妨試辦者。 （注：黃彭年奏見《中國近代鐵路史資料》第1冊166 —167頁。其他見《洋務運動》（六）234—256頁。）
在餘下七人中，反對修鐵路的有二人（奎斌、卞寶第），另有四人含糊其辭（曾國荃、崧駿、陳彝、慶裕），一人稱毫無所知（定安）。很明顯要不要鐵路已不是問題。經過轉圜，後來朝廷批准了張之洞改建蘆漢鐵路的意見，而朝中再無異議，也可看出此次爭議確有對人不對事的味道。
在對待西方各國要求打進中國鐵路市場的問題上，這一時期的處理也頗有可稱道之處。
吳淞鐵路事件之後，西方對中國鐵路採取了“等待”的策略，一時間顯得頗為沉默。但是在中法戰爭之後，“1885年間，建造鐵路之說甚囂塵上。‘歐洲已經組成了一些大的聯合企業，預計在對法戰爭以後，中國的市面將完全興旺。’（注：作者自注：此處引自甘博士：《中國的鐵路投資》。）……英國的重工業非常需要這樣一種刺激”。“鐵路建造這門工業當本國的鐵路線一旦建成以後，就不得不向外輸出。這時，中國這個地方正被以為可進行這樣的大規模的鐵路建造，以‘復興英國的整個鋼鐵業。’”（注：（英）季南：《英國的對華外交， 1880 —1885》，270頁。）恩格斯在1886 年也認為：“商業復蘇的唯一希望——這至少對制鐵業來說是直接的，對其他部門則是間接的——在於中國還有可能為修建鐵路而開放”，（注：恩格斯致奧·倍倍爾，《馬克思恩格斯全集》第36卷，456頁。）“最後一個新的市場是中國， 這一市場的開闢可以使英國的貿易暫時恢復繁榮。因此，英國資本極力要修建中國的鐵路。”（注：恩格斯致尼·弗·丹尼爾遜，《馬克思恩格斯全集》第38卷， 467—468頁。）總的說來， |