《戰略與管理（總第19期）》刊首所載蕭功秦先生之《關於清末保路運動的再反思》（下簡稱蕭文）一文拜讀後，獲益匪淺，感觸良多。由此引發我對清末“保路運動”的興趣與思考，較蕭文也有些不同意見。現將幾點心得行諸于文，以求斧正。 

一．鐵路所有政策：關係經濟全局，成為經濟變革的核心政策 

鐵路建設事業，是晚清經濟領域中投資規模最大的產業，也是當時唯一能夠獲得大量財政支持而有利可圖的事業，對國家財政、金融運行與發展影響至巨；並同路權、礦權、租界權等密切相關，是列強在華經濟利益的集中體現；此外鐵路建設關係地方經濟發展、廣納私人投資，與民生息息相關。路政改革涉及國家資本、私人資本、外國在華資本的力量對比和地位；它幾乎決定著晚清中央政府與地方之間的經濟關係的成敗；它在決定中國鐵路建設發展方向與成敗的同時，也是對晚清中央政府主導經濟的權能的艱巨考驗。 

1901年起，清政府推行新政，鼓勵發展實業，鼎力宣導與支持私人投資。商部遂依借民力，而企圖加快中國的鐵路建設。1903年12月2日，清商部奏定《鐵路簡明章程》，計24條。其規定：“各省官商，自集股本請辦何省乾路或支路，須繪圖貼說，呈明集有的實股本若干萬，詳細具稟。聽候本部行咨該官商原籍地方官，查明其人是否公正，家資是否殷實，有無違背定章各情。俟咨複到部，以定準駁。”［（1）］ 

1903年至1910年，全國先後有十六省共設立二十家鐵路公司，基本上均為商辦。商辦鐵路多資本匱乏，又均有嚴格的規定而堅拒外資，不招洋股、不借洋債，故進行大量的民間融資。一時租股、派股盛及川、湘、鄂、贛、閩、豫、晉、皖、滇各地，股金源及米捐、鹽捐、房捐和薪捐等等。資金問題雖得緩解，但難以從根本上支持龐大的商辦鐵路建設計畫的資金需求。至1911年，計畫鋪成通車鐵路以千公里計，而實際建成並可通車者僅二百餘公里。 

清政府為振興鐵路建設而採取放手發展的辦法，“不分干支，比量民力，一紙呈請，輒行批准商辦。”路政遂成為濫政、弛政。清政府於1906年才著手進行全國的鐵路規劃，在鐵路建設領域各自為政、各行其事蔚然成風。商辦鐵路公司的鐵路建設就成了無規劃、無工期的“圈路運動”。此種一窩蜂式的搞地方鐵路建設也便難有實績。建設計畫龐大，資金匱乏、技術不足；同時，管理不善，效率低下，腐敗滋生，金融弊案累累［（2）］。外商以列強對華的軍事與政治實力為後盾，對中國的鐵路築路權展開了瘋狂的爭奪。1896至1899年間列強攫取的路權共達10096公里。滿清一朝共修鐵路4956公里，其中主要依靠外資修築者為4029公里，約占81％強。［（3）］列強同時依託鐵路線從中國爭奪了大量的礦權，還通過以鹽厘、關稅為擔保等方式全面侵蝕中國經濟。這引發了聲勢浩大的商民收回利權運動。 

1911年5月9日，晚清中央政府發佈上諭，宣佈了鐵路國有的國策。諭稱：“國家必得縱橫四境諸大乾路，方足以資行政而握中央之樞紐。從前規畫未善，並無一定辦法，以致全國路政錯亂紛歧，不分支幹，……上下交受其害，貽誤何堪設想。用特明白曉諭，昭示天下，乾路均歸國有，定為政策。如有不顧大局，故意擾亂路政，煽惑抵抗，即照違論。”［（4）］清政府鐵路國有政策體現了政府在新興工業上排斥商人資本，力求國家控制的政策傾向。這種政府壟斷政策嚴重地打擊了私人資本，將之排斥於當時中國最大的新興產業之外，迫使其數年內無法有效進行其他方面的投資。 

“大權統於朝廷，庶政公諸輿論”，是為政府所宣佈的預備立憲的原則。［（5）］《欽定憲法大綱》規定：立法權、財政金融權及發展實業、教育權等等，為“庶政”，得“公諸輿論”。鐵路所有政策的改革應當在議決與推行兩個環節上經由資政院、諮議局，以遵奉憲政改革原則，緩解朝野衝突。晚清政府在推行鐵路國有化中，置資政院、諮議局於異己地位，踐踏憲政原則，完全依靠行政命令，商辦鐵路公司一紙而亡，一任清政府“收股”，斷無依《公司律》而“轉（讓）股”之可能。晚清政府的憲政國基與法律尊嚴蕩然無存。 

清政府沒能區分各省在鐵路國有政策上的不同反應，強行劃一，勢必僵化政策靈活性，激化中央與部分省份的衝突。受打擊的中央權威與被侵蝕的地方利益之間難有彈性空間。所謂“如有不顧大局，故意擾亂路政，煽惑抵抗，即照違論”，排除了地方大員、朝廷幹臣等因應時勢，便宜行事的可能。在四川保路運動之中，兩任川督均曾力陳情勢，呈請清中央政府緩行國有政策，均招駁斥而不果。 

推行鐵路國有政策，對於不法商人造成的累累金融弊案概不查究，並不設法彌補民眾因之的損失。此損害民利、輕縱案犯的作法，必然招致民怨沸騰。同時，威脅恫嚇，迫民脅從無異於挑起民釁，觸發民變。由此朝野之間勢同水火，衝突不斷升級。 

鐵路建設牽動了廣泛的社會各階層的利益，成為清末經濟制度性危機的一個堤壩。商有政策雖不足以支撐中國鐵路建設，且漏洞不少、實績不彰，但是卻擔負總攬萬民之心，鞏固中央與地方關係、弱化朝野利爭的重任。清政府的路政宣導私人投資於先，監督管理廢弛於間，驟行國有於後。此以單純發展為名，行國家控制為實的路政改革，或許是基於某種理性分析與判斷，但實際上卻無疑自毀堤壩，泄民如川，致使商情震盪，萬民踴躍。路政改革成了瘋狂加速的絞肉機，把朝野間的各種勢力絞進去。晚清中央政府對此思想不足，準備不周。而清地方政府也出現觀望、猶豫、搖擺。鐵路國有政策在打擊了中央政府權威的同時，也將地方政府逼上絕路，有如一柄雙刃刀最終刺開了清末中央與地方之間貌合神離的關係。 

鐵路國有化暴露了清末政治體制的重大危機，在朝野之間猛烈對撞中形成了對政治機制的全面挑戰。這一政策在經濟上不能消彌利益之爭，自發地上升為尖銳的政治問題，引發朝野政治對抗和社會危機，終於引發了聲勢浩大的保路運動。 

二．保路運動：經濟分權主義、政治壓力主義、全面的社會動員 

清政府的鐵路國有政策與“保路運動”不是兩個可以等量齊觀的史實，兩者無論參加主體、活動內容、廣度、深度均不同。蕭文正是將內容更豐富意義更深遠的保路運動簡化為鐵路國有政策的對立面——鐵路商有政策（雖然論及從鐵路商有到“引進外資”政策的歷史演變和由此引發保路運動的基本過程），把歷史上某項單純的政策研究與重大歷史運動兩個處於不同層面的事物等同起來，對立起來。雖然由此可以得出一定的結論，但實際上是把深邃廣博的歷史資訊壓縮、刪簡到附會今人某種意願或價值取向的水準上。 

保路運動所揭示的意義遠不止於鐵路所有政策方面，事實上它更揭示了晚清社會深刻的經濟危機、政治危機，標誌著晚清經濟與政治的全面失敗。討論清末鐵路所有政策的演化及其影響與作用，是從一個側面去發現更為本質的晚清社會深刻的經濟、政治與社會危機，以及諸種因素之間的內在關係。晚清政府的鐵路國有政策導致的保路運動的爆發，就使得單純的政府政策問題上升為廣泛深入的社會運動，從單純的經濟問題上升為尖銳的政治衝突。這應是我們觀察與研究“保路運動”所應把握的動態特徵，而非在80餘年後的今天進行某項政策的簡單比較。 

保路運動在經濟上的主張是經濟分權主義 

清末中國經濟進入了一個複雜的利益多元的混合發展、彼此牽制的局面。沒有外資與國內非國有（主要為私人資本）資本的支援與參與，中國的近代工業建設與經濟發展單憑晚清政府的自我積累與發展是難有實績的。事實上，沒有私人資本與外資的投入，國家經濟是否能夠得以維繫均已成問題。晚清末年，中國經濟發展更加體現為一種地方式的自我發展，這是經濟利益多元化的一種體現，擺脫清政府嚴格控制和壟斷是私人資本與外商的願望。 

晚清皇朝從維護其自身的政治利益和法統地位出發，迷信中央集權、政府壟斷式的經濟發展模式，企圖以之改變國家經濟要政散佈朝廷之外的局面。這基本上是以意識形態為經濟決策的根本依據，沒有認識到肯定經濟利益的多元化是推動經濟發展所必須，而經濟發展則是保障政治穩定的根本。由於晚清政府對於現實政經基本關係的錯誤判斷，以經濟多元發展為核心的現實主義的經濟發展道路受阻。 

經濟民族主義實際上是經濟分權主義的體現之一，即商有資本與外國資本在鐵路建設事業中均有權得以發展。經濟民族主義並不等同於經濟排外主義。反對國有的目的是保障商民自身以及地方的經濟利益，不是根本上排斥外國資本進入中國鐵路事業，而是主張不以路權設定抵押，否定借款以貨物買賣優先權為條件的不平等條款。 

各省對鐵路國有的不同意見體現了經濟發展中的分權主義要求，即依據各地的不同情況而制訂相應的鐵路建設政策，此為經濟分權主義體現之二。如果說四川保路運動實際上是傳統封閉心態在新的條件下的延續，那麼滇、桂、黔這些更趨閉塞的區域遵行中央政府的鐵路國有政策，難道就是經濟開放主義了嗎？當然不是這樣。滇、桂、黔的私人資本根本沒有實力創立商辦公司而獨立地承建本省鐵路並同外資競爭；反之，倒可以在外資的引入中取得實質的利益。 

單純的經濟主張上升為一場廣泛而聲勢浩大的社會運動，其政治原因是對政府腐敗與賣國的不滿與抗爭。以“賣國”與“愛國”冠名於鐵路國有政策與商有主張，是將經濟問題政治化的一種自然選擇。經濟分權主義吸納了社會能量，成為政治道義的宣洩管道。 

保路運動是自下而上將經濟問題政治化的一種巨大社會實踐 

保路運動是一場廣泛參與的社會抗議運動，它不同於由晚清官僚自上而下發動的洋務運動，不同于知識份子發動的維新請願活動，同樣有別于立憲派的憲政活動。它不以社會改良，或奪取政權為目標，而以保障自身經濟利益為旨歸，以訴諸全面的社會動員並政治解決為手段。它表明晚清政治活動方式的變換軌跡，是以經濟多元化導致政治的多元化，促成政治實現方式的不斷創新和突破。這在政治實現方式上是晚清史所僅見的。它的核心意義便是敢於挑戰統治權威。它是晚清末年的中下層社會力量抗爭封建統治者的政治運動，具有早期資產階級社會政治運動的一些特徵，體現了社會政治經濟發展的方向，在政治發展史上不是倒退與反動，而是發展與進步。 

其體現有二：一是自下而上地將經濟問題政治化，打破了既存的統治格局與政治秩序；二是結成廣泛反對者的聯盟，將政治化的經濟問題社會化。 

在清末諸種政治力量的分化組合過程中，清政府尤其是它的中央政府被孤立了，地方勢力與諮議局在保路運動中站到了與晚清北京政權對立的陣營中去，實現了由廣泛的社會各階層、各集團參加的政治壓力聯盟；在清末諸種可調動的社會政治資源的配置上，清政府也同樣被拋棄了，輿論、社會道義與普遍的民眾情感等均站到了清政府的對立面。 

保路運動把民眾作為所依靠的核心力量進行廣泛的社會動員。從而形成在野力量的總聯盟，這在清末是所僅見的，它不將推動國家社會發展實現民族富強視為皇朝的專利，同時揭示了社會變革的動力來自於以民眾為基礎的各階層社會力量的聯合。 

三．保路運動的歷史性啟示 

“帝國主義和現代化二詞都幾乎屬於超歷史的範圍。”［（6）］我們應當儘量避免落入此兩種具有高度概括性或帶有主觀先驗性的理論的支配之下。研究歷史不是為階級的或文明的某種必然規律而“添上前人之足”，而是從歷史普遍的因果聯繫中去發現與認識“前人足跡”的內涵與啟示。 

從不同的歷史觀出發，就會有不同的結論。從民族主義史觀看，“保路運動”是一場反對列強經濟侵蝕的愛國民族運動；從階級史觀出發，“保路運動”是一場反帝反封建的社會政治運動。蕭文認為上述兩種意見是“傳統”的、“簡單”的，其從文化的、制度的、政治的、社會的幾個方面綜合理解，得出的結論是：“保路運動的思想基礎是經濟排外主義”，“實際上是一種傳統封閉思想在新的條件下的延續”；是“觀念層面的經濟排外主義思潮，社會層面的地方主義勢力（筆者注：一直被視為促使國家分裂的政治倒退力量）與政治層面的諮議局力量（筆者注：蕭文稱之為離心力量），這三方面因素彼此密切結合的產物”；“是為商辦公司的地方主義與分利集團勢力所利用的”，“以愛國主義為堂皇口號”，而激發“民眾樸素愛國情緒”所形成的魚目混雜、飽藏私利與欺世盜名的歷史倒退。概括起來說，蕭文認為保路運動是，與清政府具有現代化導向的，符合經濟發展規律的，並在檢討與修正商有政策基礎上形成的——鐵路國有政策相對立、相抗衡的反現代化歷史發展規律的“人類的非理性的激情”運動，在民國“既定的鐵路國有政策”中受到報復和嘲弄，恰似一個可憎可笑的歷史反動插曲。 

蕭文事實上並沒有突破階級史觀的“傳統”，只不過是假借現代化而實現階級立場的新選擇而已。制度梗阻是晚清政權危機的根本所在：經濟改革與政治改革的關係在世界各個國家的現代化進程中，均存在一個私人經濟大發展的過程。國家投融資與私人投融資相生相伴，殊途而同歸，共同獻力經濟。推行鐵路國有而舉借的外債最終必然轉化為國民稅負，歸根結底要由中國自身的經濟力量來承擔。然而，將私人投資為主轉為國家財政（以外債支出為主）投資的清末路政改革的失敗，說明晚清社會因制度梗阻而無力進行經濟政策的調整。制度的嚴重梗阻窒息了經濟成長的活力，使利益衝突尖銳化，經濟關係分裂化，經濟問題政治化的壓力驟增。如不進行有效的經濟改革，便難以消除矛盾增進共同利益，並將無法避免地在政治上產生對立與紛爭，從而帶來社會的全面震盪，危及皇朝命運。 

克服制度性梗阻的根本途徑應是協調政治革新與經濟變革二者的關係。以政治革新而在經濟領域中推動經濟發展的合力的形成，以經濟發展的合力而促進政治的妥協與進步，從而使二者步入良性互動的軌道。 

晚清立憲改革有名無實。皇族內閣的政治聚合功能失效，無力維繫穩定的社會秩序。立憲派和地方勢力在憲政改革中僅獲得了名義上的政治地位。新的政治格局沒能化解社會矛盾，消除政治紛爭，反而孤立了以皇族為首的晚清中央政府，這使得通過政治途徑解決經濟問題、社會問題的效能急速下降。政治多元化傾向加劇，導致新的政治組合和新的政治實現方式的產生。固有的政治秩序已被突破。晚清經濟變革失敗，就在於政治改革的不徹底，它固化了制度性的梗阻，窒息了經濟變革與成長。 

國家虛位，工業化的政治理論基礎的空白 

國家在經濟活動中的地位和作用，決定於政府的政治權能和經濟力量。清帝國的憲政改革不以建立近現代國家為目的，沒有確立“清”的國家概念，政府地位與職責不清，因此還不能算作近代意義上的國家。光緒三十四年八月初一頒發的《憲法大綱》［（7）］僅對於“君上大權”和“臣民權利義務”作了規定，並無有關政府之規定。直至宣統三年九月十三日公佈的《十九信條》［（8）］才涉及“內閣”廢立、“不得以命令代法律”的行政原則和“官制官規，以法律定之”的行政體制。不過，此時的清皇朝已經名存實亡了。有君無國（家）、有官無（政）府、有臣無（公）民，可以說是當時的真實寫照。君國不分、名利不辨的清王朝是根本無法奠定實現經濟變革所需的思想基礎和明確其制度指向的。 

沒有政治服務經濟的工業化政治理論基礎，便沒有現代化的社會發展與進步。對外和戰，對內剿撫是晚清政府基本的理國綱架。清政府工業化的政治目標概源於此。全面的政治、經濟、社會控制，便是當政者應對內憂外患，維繫皇朝命脈的圭皋。因此，辦洋務、興實業、自強新政均系朝廷主張、國家所為。 

經濟服務於政治需要和皇朝利益，使經濟問題單一化成為一種順理成章的政策選擇。近代工業經濟的成長，使清政府認識到對工業的控制是維持政權的重要手段。因此，官員對企業的支配與國家對企業的控制廣泛地存在著，中央政府反對由各省支配企業，嚴重制約了中國近代工業成長。 

經濟上有利益爭奪，政治上就互不信任。阻礙中國工業發展的因素並不是資本的絕對短缺。問題的實質在於事實上本來有限的經濟資源，在缺乏變革的傳統束縛中一直沒有發揮作用。中央政府在思想上和政治上，都不能建立和保證一個促進現代法律、商業和教育等制度建立的體制，而如果沒有這種體制近代企業就不能繁榮發達。 

權威主義的終結 

假如有足夠的權威，就可以推行一個“合理”的政策嗎？不然。 

在清政府與保路集團的對峙中，可以看到兩種政治權威的存在，只不過後者沒有制度化，而成為制度體系的一部分。在權威多元的社會中，找到一種相對意義上居於支配地位的權威並不難。如果這種起支配作用的政治權威，不能迅速有效地通過征服，吸納等方式消除其他權威，也不能有效地協調與其他權威間的關係，那麼政治多元勢必產生。雖然居支配地位的政治權威擁有政治上的優勢，但在具體政策上的力量對比關係中，則未必處於壓倒的優勢。如果再在政治資源的調動與集中上受挫，則勢必轉為劣勢。清政府在與保路集團的鬥爭中舉措失當、多有反復，以致最終唯有訴諸武力鎮壓，就說明了這一點。 

保路運動說明，政治權威的多元化是伴隨經濟利益多元化而出現的。在出現制度梗阻，多元利益不能取得相應的法律地位時，政治多元化便處於沉潛的狀態。當經濟利益衝突上升到政治局面時，政治權威多元化衝突也便公開了。 

從路政危機朝野較量中，我們不難認識到：對於權威來說，是否禁得起挑戰，要比是否制度化更為重要。清政府堅信皇朝權威的絕對統治地位，卻不能威伏子民，反而激起民變，震盪國基。相反，保路集團則無畏皇權，逆勢而上，取得了最終的政治實績。 

因此，在政治上貶低保路集團，正是把政治權威是否制度化作為評價其合法性標準的體現。 

政策的有限性：漸進主義的政策剖析 

晚清中國社會的根本歷史使命，是實現社會變革，改組經濟，平衡利益，順通政治，吸納異己，寬容社情，順應時變。不克服觀念、制度、體制上的梗阻就談不上挽救政治危機、實現政治穩定、經濟成長和社會進步。避開這一基本歷史條件的限制，而追求一政一策的合理與完善，在此一政一策的安排上努力體現充分的彈性，並附以應備的權威加以推行，就應當贏得民眾對此的充分理解和支持；否則，便指責主事者不能盡心盡力、靈活適變，或民眾蒙昧愚頑、不可理喻，這就否認了政策的有限性。 

政策的制定與實施是受制度限制並受當政者的利益和思想所左右的。因此，政策不是單純地存在並可供選擇的。單純依靠對政策本身的預計，並不足以確保政策的有效實施，尤其是從某種主觀價值模式或簡單事實出發來推演政策，進行政策選擇，對於現實問題的解決往往起到相反作用。 

政策是在既有制度限定與現存社會力量對比關係之間的平衡產物。由此，我們不難發現清末只有採取鐵路所有因地區不同而不同的政策，即承認經濟分權主義，才能獲得可行而有效的政策選擇。 

政策以及政策的組合畢竟是要受到制度的制約，它僅是對制度進行某種形式的修補，而無法替代制度本身的變革。不從根本上改變清政府的經濟制度，而單憑“合理”政策，希求鐵路建設走上健康發展的大道只是一個幻想。依靠政策調整的累積而達至經濟變革的最終完成，往往需要穩定的政治、社會環境，並依賴社會各階層、各集團的共識。保路運動告訴我們：政策累進往往僅適用於社會變革壓力較小的情況下；反之，在那些面臨嚴峻社會挑戰與承受巨大變革壓力的情況下，除非得到強大的外力支援，否則是難以取得實績的。 

漸進主義是相對於特定歷史條件的產物 

漸進與激進是社會變革領域中的兩種基本方式，是諸種社會力量鬥爭與妥協的結果，而非可以任人選擇的。在複雜多變、動盪激越的歷史潮流中，諸種社會力量之間此消彼長，決定一時之勢，當屬正常。進入本世紀來，中國社會圍繞兩種方式始終存在著鬥爭。 

晚清政府迫於時勢，因應時變，奉行漸進主義道路，這只不過是在維繫皇朝命脈與對抗世紀性歷史潮流之間的漸變與漸不變，名變與實不變，以不變應萬變的一種平衡術而已。漸進主義模式更多地體現為社會強權下的一種“社會生存方式”，而非一種“社會發展與變革方式”。 

然而，不願意接受中國社會發展艱難曲折的歷史命運者，盲目地迷信權威，害怕激烈的社會變革，由之而斷言漸進主義的歷史優越性和激進主義的歷史禍患性，逢激進主義必毀之，遇漸進主義必頌之，這難免走到另一個極端。對歷史期許過甚，難免失望與困惑。 

注釋： 

（1）參見《中國近代鐵路資料》第三冊，第926頁。 

（2）其中，尤以鐵路建設所引發的金融弊案為最。如川漢商辦鐵路公司之挪用200萬元案，施典章挪用四川鐵路公司350萬兩投機股票案。參見《東方雜誌》第7期“上海金融危機”。 

（3）參見《中國鐵路史（1876—1949）》，李占才主編，汕頭大學出版社1994年版，第154頁。 

（4）參見《中國近代鐵路史資料》宓汝成編，第三冊，中華書局1963年版，第1236頁。 

（5）根據1909年的資政院章程，資政院有權討論諸如全國的預算與收支決算、有關稅制和公債的發行事項、修訂或廢除法律等等。 

（6）參見《劍橋中國晚清史（下卷）》，中國社會科學出版社，第4頁。 

（7）參見《光緒朝東華錄》。 

（8）參見《宣統政紀》十四。 

（資料來源：《戰略與管理》1997年第4期）