自辛亥革命以來，幾乎第一部研究清末歷史與辛亥革命史的歷史著作均涉及到清政府的鐵路國有政策以及由此引發的“保路運動”。傳統觀點認為，清政府以鐵路國有來出賣鐵路主權，愛國的士紳商人與民眾紛起反抗清政府的賣國行徑，以“商路亡，中國亡”為口號，發起“保路運動”，最終導致辛亥革命並使清政權走向滅亡。 

然而，重新來研究與反思這段歷史，就會發現問題決非如此簡單。本文將對清末的鐵路現代化政策的演變過程作一歷史的回顧，並進而分析清政府與主張商辦的士紳商民在路權國有與商辦的問題上出現的分歧，以及由此引起的鐵路風潮與政治衝突，通過研究清政府的鐵路國有政策失敗原因，發現許多發人深省的東西。 

從官辦到商辦：清政府鐵路政策的演變 

自近代以來，中國人在鐵路問題上經歷了思想觀念上的幾次重大轉變。 

如果說，直到19世紀70年代，相當一部分的中國士紳官僚還把拆毀鐵路視為是反對列強侵略的一種必要手段的話，那末，到了19世紀和20世紀之交，尤其是庚子事變以後，上自朝廷下至士紳平民，已經越來越清楚地認識到鐵路對於經濟發展與民族振興的重要性。這就使得“趕造鐵路為治內禦外之唯一良策”成為中國社會各階層的普遍共識。 

大體上，自甲午戰爭以後，清末的鐵路政策經歷了合股官辦、商辦與路權國有這三個階段。 

第一階段是“合股官辦”。甲午戰爭之後，清政府鑒於鐵路對於國防的重要性，決定由國家籌集資金自辦鐵路。然而，由於民間資金短少，清政府主要還是通過向國外貸款為主的籌資方式興建鐵路，從1896年到1904年間，一共興建鐵路一萬三千餘裏。這種“合股官辦”建路模式，在實際運行中也存在著相當的問題。由於商股與官股不易籌集，清政府辦的鐵路總公司不得不依靠洋債作為主要資金來源。作為回報，就把鐵路的管理權、用人權、稽核權、購料權拱手讓給外國的借款公司。此外，外國公司從中獲取的各種回扣、經紀費、餘利，為數也十分巨大，導致了中國鐵路利權的嚴重流失。更為嚴重的是，根據合同規定，中方必須以全路產業作為借款抵押，如果到期不能還本付息，外方將把鐵路占為己有。這種苛刻的合同與重利盤剝，顯然是中國人難以長期忍受的。 

正因為考慮到上述“合股官辦”的鐵路建造方式存在的種種弊端，以及主權喪失可能導致的後果，清廷在朝野的壓力下，後來便越來越傾向於鼓勵通過民間集資的方式，由中國人獨立建造鐵路。1903年四川總督錫良關於鐵路商辦的秦議自發表以後，從朝廷、商部、戶部、外務部到各省的紳商，均空前一致地表示了贊同，從洋人手中收回路權，由中國商紳集資，通過中國人自己的力量來建設鐵路，幾乎成為全國上下的共識。於是，由中國民間自主地籌措資金來建造鐵路的商辦模式，便應運而生。1904年，隨著經濟上的民族主義思潮的勃興，“拒外債、廢成約、收路自辦”成為全國士紳的鮮明口號。 

要實現鐵路商辦，就必須收回由外國公司發行的鐵路股票。1904年，張之洞聽從湖南士紳王先謙的建議，用650萬美元的鉅資，亦即以高於原價近一倍的資金，從美國人那裏贖回原先由美國合興公司發行的股票，從而贖回粵漢鐵路的修築權。這一贖回利權的成功，又進一步鼓勵了1905年至1908年各省商紳爭取贖回滬甯鐵路、蘇甬杭鐵路、廣九鐵路承辦權的社會運動。這一時期可以說是鐵路商辦運動進入高潮的時期。 

商辦鐵路政策的三大弊端 

然而，清政府的鐵路商辦政策自1904年推行以後不久，就出現了人們原先不曾預料的嚴重問題與弊端。事實上，收回利權運動更多地是激于道德義憤與愛國情緒。中國處於長期與外世隔絕、缺乏資金、技術、管理經驗的情況下，要通過商辦方式獨立建造遍及全國各地的數以萬里計的鐵路決非易事。困難主要有三個方面。 

首先是，民間無法籌集到修路所必須的巨額資金。中國作為一個傳統的農業國家，缺乏工業化所需要的資金來源，這可以說是任何後發展國家所面臨的共同問題。根據1909年郵傳部察勘各地自辦鐵路實況的報表，川漢、西潼、洛潼、江西、安徽合計估算資金應為7200萬兩，而實際到位的資金僅為1310萬兩，僅占應集資金的16.6%。這些鐵路估算里程為3420裏，而實際建成僅為89裏，僅為應建里程的2.6%。而且，在已經籌措到的資金中，實際上也主要為租股、土藥股、鹽茶股。[1] 

在所有紳商自辦的鐵路中，川漢鐵路問題最為嚴重。自商辦以來，時間已經過去了數年，集款只及全路所需款數的1/10，有人估計，按此集資速度與建路速度，須90-100年時間才能完成。用當時人們的話來說，如此下去，後路未修，前路已壞，前款不敷逐年路工之用，後款不敷股東付息之用，款盡路絕，民窮財困。 

第二是，商辦鐵路公司不但缺乏合格的工程技術人才與經營管理人才，而且也同樣缺乏經營管理的監督機制。這兩方面因素相結合，必然導致商辦鐵路公司經營管理不善，任人唯親，挪用貪污嚴重，效率低下。例如，就以川漢商辦鐵路而言，在已經收到的少量的路款，約1000萬元，又層層被經管鐵路的人員貪污挪用達200余萬之巨，以致全蜀紳民追討無門。事實上，當後來粵漢鐵路移交時，政府才發現，該鐵路公司實際收入的資本為1600萬元，其中花了大約1000萬元，只鋪設了40英里的鐵路，這樣低下的效率，加上高層職員的浪費貪污成風，致使商辦公司的信譽掃地。 

問題的嚴重性還在於，商辦公司的被侵蝕的股款，絕大多數是普通民眾按畝加捐而來的脂膏汗血，可以說是小民一家數十年心血所聚，民眾所蒙受的這種巨大的損失，必將引發民憤民怨，一旦發作，後果不堪設想。[2]清政府顯然也意識到由此引發社會政治危機的可能性。 

第三是，由於商辦鐵路各自為政，各省和地區在幹線上的統籌和協調難以解決。各省所定路線，各有畛域，無法使一條貫穿各省的鐵路有效地建造起來。枝線與幹線鐵路如何銜接，軌道如何貫通，這些重大問題，事先均沒有統籌全局的規劃。其結果必然會形成路線交錯，重複建設，造成驚人的浪費。 

事實上，不少士紳與商民力求把鐵路築路權收為民辦，並非出於單純的愛國動機的驅使，相當一部分地方商紳，把興辦鐵路看作一樁一本萬利地撈取好處與發財的好機會。由著名劣紳王先謙於1905年冬組建的“粵漢鐵路籌款購地公司”便是一個典型例子。王先謙雖然以愛國為號召，要求全省紳民購買商辦鐵路公司的股份，而他本人卻不願在公司出資購股。其理由是，作為經理，他理所當然接受免費“幹股”。 

一些外國在中國的觀察家也認識到鐵路商辦政策出現的嚴重問題。一位日本駐東北的領事在給國內的報告中寫道：“中國的危機迫在眉睫，人們相信，必須發展地方工業，必須抵制外國商品的進口。但是，人們卻沒有進行過社會經濟形勢、供求關係的調查，沒有對於收支進行全面性的綜合考慮，準備工作也付諸厥如。這些模糊的不成熟的實踐，可能是為了滿足較高層官吏的要求，或者為了回應民眾的喧鬧呼聲，然而對工業的本質特點卻是一無所知。”這位作者尖銳地指出，這種收回鐵路利權運動，“把官員們輕信易欺與半通不通的士紳的愚昧觀點結合起來了。”[3] 

清廷鐵路國有政策的形成 

1907年至1908年間，政府與民間地方士紳之間在建路問題上的立場開始出現分歧。 

清政府認為，為了解決鐵路商辦的種種弊端，鐵路路權應該收歸國有，由國家統一籌畫，向西方銀行借貸資金，並聘請西洋工程技術人員來建造鐵路。另一方面，相當多的士紳商人則繼續主張由民間自辦鐵路。他們擔心，讓洋人出資興建鐵路，不但會喪失利權，而且會引狼入室，產生更為嚴重的後果。 

清政府的鐵路政策幾經反復，在對全國商辦鐵路進行了15次調查與反省之後，到了1909年（宣統元年），政府的鐵路國有政策大體成形。其主要思想可以概括為以下幾個方面： 

首先，清政府認為，由於中國經濟與商業不發達，國內資金缺乏，因而通過籌集內債來積聚經濟建設所需要的資金，只能是杯水車薪，無濟於事。正因如此，不得不通過向外國銀行借債，來獲得鐵路建設所需要的資金。 

中國向外國大舉借債，有無還債能力？清政府認為，由於國債主要用於生產交通這樣一些可以贏利的專案，而非用於消費與軍事這樣一些非贏利的項目，鐵路開通所帶來的利潤，足以使國家在十年或稍長的時間內，償還全部債務本息。事實上，從中國通過貸款方式建成的鐵路已經還本付息的事實來看，還是有成功的先例的。 

第三，任何一個外國銀行決不可能把如此巨額的資金借貸給任何私人。只有國家與政府，才有能力對借貸鉅款承擔責任並具有足夠的信用。這也正是路權收為國有的原因。正因如此，貸款築路與路權國有互為前提。 

事實上，從各國交通現代化的發展歷程來看，鐵路築路權國有，幾乎是後起的各國的通例。俄國、日本、德國、墨西哥均是如此。如果說，其他各項商務活動可以由民間自行經營，那麼，鐵路工程這樣的大型事業，則應該而且必須由政府來統一經營。因為只有政府，才具有足夠的權威和能力，來集中並協調使用各種資源，而且，也只有政府有權力要求私人出讓建設鐵路所需要的沿途所經地區的土地。民辦公司建造鐵路，難以統一規劃。例如，富裕地區可能會出現多條鐵路重複建設，而貧困地區則會根本沒人樂意投資建造鐵路，哪怕那兒的鐵路對於國計民生十分重要。[4] 

商辦派對鐵路國有政策的反抗 

宣統元年四月十九日（1909年6月6日），張之洞代表中國政府與美、英、德、法四國銀行簽訂了借款合同，總計借款為550萬英鎊，利息五厘，以建造湖廣境內粵漢與川漢鐵路。 

這一草約的簽定當時並沒有引起民間社會強烈的抵制。如果沒有意外情況出現，那麼，清政府確定的鐵路建造權收為國有的方針，將從此確立。然而，當時卻出現了兩件事，使清政府推行這項政策出現了嚴重的困難。 

第一件是，當張之洞正準備上奏請求清廷批准之際，美國也在繼四國之後，要求為中國鐵路貸款，此事因牽涉美國與四國銀行關係等諸多方面，也就拖延了下來。第二件是，4個月以後，張之洞本人作為鐵路國有政策的主持者突然逝世。由於張之洞本人在士紳與民眾中有著較高的威信，張的逝世，使湖北商辦派士紳不再受到張的牽制，他們要求民辦鐵路的呼聲日益強大起來。 

此外，一個不利的因素是，自慈禧與光緒死後，清廷的權力中樞本來已經變得非常軟弱無力並缺乏權威。在張之洞死後，繼任主持鐵路國有的是盛宣懷，儘管作為一位商務方面的專家，對鐵路的具體事務比張之洞更為在行，然而卻在社會上聲名不佳。各省士紳商民對他主張國有政策的動機抱著相當的懷疑。這就極大地影響了在鐵路問題上的分歧雙方之間的溝通與信任。 

另外還有一個不利於清政府推行鐵路國有政策的因素，那就是，到了1909年之後，地方諮議局與中央的資政院已經相繼建立，並具有相對於清政府的獨立地位。各省諮議局恰值開設的時機，而地方諮議局正是地方士紳、商人與激進青年留學生的政治大本營。這意味著，如果政府缺乏足夠的辦法與權威來說服各省的士紳商辦派，那麼後者就可以利用省諮議局這個現成的合法政治舞臺，與清政府的鐵路建設的中央集權政策分庭抗禮，並利用這個政治舞臺進行反對鐵路國有的廣泛社會動員。 

正是在這種背景下，民間的反對鐵路國有政策運動開始發展起來，並在湖北形成聲勢浩大的抗爭運動。湖北諮議局全體會議通過決議，後來又進一步提出拒款方案十項，其中包括勸勉各房主以其兩月房租收入購買股票，開設鐵路彩票，不用外國技師以節省經費。並進而決定由各府縣分擔股額，各縣從5萬元到10萬元不等。此外要求湖北全省教育會成員每人以每月俸1/10購股由此合計可達420余萬元。他們進而估計，湖北各地的商會、軍人會、及其它團體，均深受輿論刺激，分擔股份不成問題，估計可達二千數百萬元。[5] 

毫無疑問，這些士紳民眾是民族主義者，他們的愛國之心無可置疑。然而，事實上，這些人們對鐵路商辦的樂觀前景的估計顯然是不切實際的，他們並沒有針對國有派所指出的商辦鐵路的三大弊端，即資金不足、管理困難與缺乏統籌，提出有力的反駁並提出相應的解決問題的措施。他們所採取的辦法，仍然是與以往一樣，即從道義與感情上來激發民眾與商紳的排斥洋款的民族主義情緒，其思路實際上相當簡單，那就是，只要中國每個人的良知覺悟激發起來，人人各盡所能，有錢出錢，有力出力，中國就會眾志成城，2000萬元資金是可以通過國內集資實現的。他們的充滿激情的號召，實際內容卻相當空洞，對於如何籌款並沒有具體的落實辦法。 

從宣統元年初到宣統二年中期（1909至1910年）一年半的時間裏，在鐵路國策上左右搖擺並軟弱無力的清政府，陷於進退維谷的兩難境地。在此關鍵而敏感時期，清政府各部及攝政王本人都對此採取相互推諉的態度。從攝政王到郵傳部諸大員，既不願意得罪國內為數眾多的商辦派士紳，也不願得罪於四國銀行與政府。 

清政府鐵路國有政策的正式出臺 

到了宣統二年（1910年）七月，清政府在鐵路政策上的猶豫不決局面發生了變化，最重要的原因是，盛宣懷這位強硬主張鐵路路權國有政策的官僚接掌了郵傳部大權。這位新上任的郵傳部尚書，在受攝政王召見時，明確地表示了鐵路築路權必須收為國有的施政觀點。 

首先，他明確指出，湘、鄂兩省設立拒款會，不借外債，籌款自辦，實際上，只不過是“與實事毫無補救”的“徒托空言”而已。而粵漢鐵路贖回已經達3年之久，而迄今卻一無成效。他認為，這一事實足以說明那些堅決主張商辦的士紳們是何等地清談誤國。他還講而指出，事實上，按目前拒款派的辦法，即使再過30年，所集之款也不足建造鐵路，因為，迄今所謂集款達到多少，完全是不可靠的數字。 

其次，他認為，向外國借債雖然並非萬全之策，但是，對於中國這樣一個財政困難，資金嚴重不足的國家，凡是舉辦開礦、修建鐵路與其他興利事業，只要政府在與外國談判並簽定合同時，能做到“嚴定限制，權操於我”，使外人只有投資得息之利，無干預造路用人之權，在這種條件下借洋款利大弊小，是可行的。 

盛宣懷的這番談話，確實把鐵路國有論的觀點表達得言簡意賅，對拒款派的不切實際，也可說是切中要害。攝政王聞奏後“大為動容”，便命令盛宣懷與外務部與度支部妥商辦理。[6]這位當政已經兩年多的攝政王顯然也希望以雷厲風行之勢，來推行在他看來利國利民的鐵路國有政策，以此來樹立自己的威信，改變世人認為他當政以來過於優柔寡斷的印象。 

從1910年秋至1911年初，清政府感覺到，商辦派的拒款風潮稍趨緩和，並認為在這種情況下，鐵路國有政策出臺，可能不會像兩年前那樣引起民間強烈反彈。另一方面，盛宣懷在與美、英、法、德四國代表之間，經過20餘次的艱苦談判之後，終於使四國代表進一步作出若干讓步，讓步的主要內容包括，四國銀行允許中方在借款期間有權將借款之半數存於交通銀行與大清銀行（原先規定只能存於四國銀行）；刪除了原定四國有權參與建造的若干枝路的條款。郵傳部在修改了張之洞與英法德三國所定的鐵路借款草約之後，已經進入最後簽約階段。 

就在即將簽約的關鍵時刻，一位名叫石長信的專管駁正政令違失的監察官員（給事中），在宣統三年四月七日，呈交了一份頗有創意的奏摺。石長信的這份奏摺把鐵路劃分為“乾路”與“支路”兩種類型，主張把貫通全國的主要線路的乾路歸由政府借款興辦，而其餘支路，則由各省紳商集股商辦。奏摺還列舉了德、法、奧、日本、墨西哥等國的鐵路均歸國有。而中國能把支路讓民間自辦，已經屬於其他國家民眾難以享有的特殊權利。 

最後，這位給事中畫龍點睛地指出，如果當年不是張之洞聽信王先謙的錯誤建議，以鉅款為代價，向美國合興公司廢約並贖回路權，以及由此造成的反復折騰，7年至今，粵漢鐵路早已建成並交付使用了。而京漢鐵路則到了10年還本期了。[7] 

這一建議確有其獨創性。它為朝廷打破僵局提供了一條新的思路。石長信的著名奏摺呈交之後，立即引起了攝政王的重視，猶豫不決的清廷統治者茅塞頓開，幾天以後，清廷上諭稱讚其“不為無見”，交郵傳部評議。 

盛宣懷則立即以郵傳部的名義，對石長信的奏摺予以積極呼應與補充，盛宣懷在該奏摺中稱，欲使鐵路縱橫四達，則非國家出全力，斷難辦到。盛氏的奏摺還進一步以德國作為例子：數十年前，德國民間亦要求自辦鐵路，而且也是聚訟多年，一路不成，由於德國政府認識到如此重大要政，決不能因民間牽制而受到耽誤，於是決然定策，鐵路路權全部收歸國有，正因為如此，才有今天德國鐵路的四通八達，星羅棋佈。德國的經驗可以作為中國的前事之師。 

盛宣懷奏摺還進而批評了民疤（商辦）鐵路之不當。他認為，民辦鐵路有著一系列難以克服的困難。他指出，各省商辦鐵路，如能隨時集款，隨時興建，自今六七年來，也多少應有所成就，然而，由於民辦鐵路缺乏國家控制，經理之人，或者是結黨營私，或者是蹈虛而不務實，而從老百姓那兒搜括來的鉅款，又虛糜坐耗，甚至侵挪倒賬。其結果是“路工濡滯，耗費浩繁，皆出意料之外”。他還指出，鐵路不能完工，則所入必不能敷所出，虧損反過來又使民眾受苦，“是欲利地方，而適所以害地方也”。[8] 

在收到石長信的奏摺後的第6天，清廷就正式發佈上諭，向全國發佈了乾路國有的定策。 

1911年5月9日發佈的這份上諭，可以說是對以往政府的商辦鐵路政策的自我清算。該上諭指出，以往路政，不分枝幹，不量民力，一紙呈請輒行批准商辦，導致路政的錯亂紛歧。這種商辦政策的結果是，在廣東“收股及半，而造路無多”；在四川“倒帳甚巨，參追無著”；而在湖南與湖北，則是“設局多年，徒資坐耗”。上諭稱，如果這種狀況曠日持久，民累愈深，後果何堪設想。該上諭最後宣佈，全國各省集股商辦的幹線鐵路，一律收為國有。而枝路則仍許商民量力酌行。至於如何收回之詳細具體辦法，則由度支部與郵傳部根據這一宗旨，悉心籌畫。[9] 

此詔書宣佈之後10天，即同月20日，盛宣懷就與英、法、美、德的銀行財團締結了借款合同。 

四國銀行借款合同及其評價 

應該說，相對於過去清政府與外國所簽定的鐵路借款條約而言，這份合同還是較為有利的。盛宣懷於1911年5月20日代表清政府與四國銀行簽定條約的基本內容是： 

一、清政府向德、法、英、美四國銀行借款1000萬英鎊，年利息為五厘。用於建造1800華里的鐵路以及車輛設備，鐵路將在3年內完工，貸款則須在40年內還清。 

二、受貸款方則以兩省的百貨厘金、鹽厘金等合計520萬兩作為抵押。此項貸款本利，如能按期償還，則貸款方不得干預各省之厘捐。 

三、條約還明確規定，鐵路建造與管理的全部權力歸中方所有，並由中方自行選派三名洋人總工程師，外國銀行對所聘總工程師有否決權，但須說明否決理由。總工程師聽命于中方督辦大臣。其委任、辭退有關人員須經中方總辦同意，如有分歧，由中國郵傳部作最終裁決，對此裁決，不得提出異議。 

四、所用鐵軌，必須使用中國漢陽鐵工廠自行製造的產品。價格則由郵傳部比較他路歐美產品價格而定。所需從外國購入的重要原材料與產品，須通過招標方式進行，經理之人須通過公共市場，擇價格最廉者或貨料最佳者購買，定購材料及支取費用，須由中方督辦大臣或總辦核准簽字。進貨時須由中方所聘者驗看後才能進貨。如中國的原料或產品與各國原料或產品相比，質同價低，或價同質高，則應優先購買中國原料或產品。以鼓勵中國工藝。而購置中國工廠生產的產品，均不用給錢。[10] 

特別要指出的是，盛宣懷在其給朝廷的奏摺中，聲稱，為了使條約盡可能對中國有利，他已經盡了最大的努力。他在例舉了該條約談判中所爭取到的各種有利於中國的讓步之後，聲稱，“以上各節，磋商數月，會晤將及二十次，辯論不止數萬言。于原約稍可力爭者，舌敝唇焦，始得挽回數事。實已無可再爭。”[11] 

如果把該條約與張之洞於1909年與三國銀行所簽定的草約相比，盛宣懷所簽定的這項合同，其條件確實更為有利。盛氏也確實為此付出了相當的心血。可以相信，作為一個成功的精明的商人，盛氏在與四國銀行所進行的艱苦的談判中，他確實有機會發揮了自己的討價還價的經商談判才能。盛宣懷相信，只要採取上述辦法，粵漢鐵路分段趕造，限定三年內接通，而在10年之內准可還本。而且，新頒佈的鐵路國有政策，不會與民爭利，只要商民願意，可以附股，與國家同受利益。[12] 

事實上，這種國有鐵路也是後發展國家現代化事業中常例。俄國在19世紀60年代，鐵路多數是由私人公司建造，到80年代以後，政策則變為由政府承建，把民辦鐵路贖歸國有。[13]其次，德、日、墨西哥以及許多其他國家，均有過允諾商辦，然後又改為國有的階段。 

為什麼必須收歸國有？除了本章前面所提及的商辦鐵路建設面積的種種弊端與困難外，還因為，中國作為一個落後的農業國家，在現代化初期階段，與其他所有後發展國家一樣，都面臨著建設資金極度匱乏的困難。農業剩餘對於從事工業化所需要的巨額投資本說，只能是杯水車薪，而這些都是現代人所瞭解的簡單經濟知識。關鍵不在於可不可以向外國銀行借款築路，而在於是否因為借款而喪失利權。事實上，通過自主的合理的談判，以不附加政治條件作為前提，向當時發達國家的商業銀行貨款築路，不失為一種可以考慮的辦法。 

下面，讓我們來看一看這份條約本身的內容。 

首先，從利率來看，平心而論，這項年利息為5%的貸款應屬於低利率的。清末中國國內錢莊的平均利息高達12.5%至14.8%。西方各國之所以能以此種低利率貸款給中國政府作為鐵路建設經費，並非是因為西方資本家和食利者慈善過人，而是因為，工業化國家有足夠的剩餘資本與遊資，對於西方國家的食利者們來說，其在國內銀行存款獲取的利息更低，正因為如此，以接近5%利息借貸給中國，比放在銀行生利更有利可圖。 

第二，貸款抵押，乃是獲得經濟貸款的條件，這可以說是經濟學的常識，在當時的條件下，任何國家都不願在沒有抵押的前提下，把大宗款項貸給一個經濟落後的窮國。這項借款合同與中國以往的鐵路借款合同相比，不是以鐵路管理權或鐵路所有權作為抵押，而是以百貸雜類與鹽厘捐為抵押品，其風險性要低得多。 

第三，在當時中國缺乏鐵路建造技術能力的情況下，雇用西方國家工程技術專家乃是應有之義，雇用有經驗的外國工程師，能夠盡可能地避免返工，保證工程品質，並可以避免由於雇用經驗與專業水準不足的本國人所造成的巨大的經濟損失。在中國當時缺乏自己培養的有實際經驗的工程師的現實條件下，拒款派以節省經費為理由，要求拒騁洋人工程師，顯然是不切實際的空談。必須指出的是，該合同在用人權上，嚴格地限制了洋人總工程師的數量、職權範圍，明確規定了其聽命于中方總辦或督辦，並接受郵傳部的最終仲裁。應該說，這是在吸取以往條約的教訓後，在保障中方利益方面的一種進步。 

第四，本合同還明確規定了優先使用中國工業產品與原材料。此外，對所採用的貸款國的產品與原材料，規定了中國所擁有的監控權利。 

第五，最為重要的一點是，本合同規定了四國銀行及其政府為貸款方，並不擁有經濟利益以外的政治附加條件。這個商業性鐵路建造借款合同，與過去在雲南、山東與東北嚴重損害中國主權的鐵路建築合同有所不同。 

如果把這項鐵路貸款合同，與清王朝被推翻兩年以後由民國政府與六國銀行所簽定的“善後大借款”相比，就可以十分清楚地看到兩者大不相同。後者加之於中國的政治經濟條件是如此地苛刻，以至於連美國新任總統威爾遜都認為，西方從這項“善後大借款”的所獲得監督權利與措施，已經“近乎侵犯中國本身的行政獨立”，因而撤銷了對美國銀行團的支持。 

清政府贖回商路政策的出臺及各省的反應 

這裏值得注意的是，清廷的鐵路國有政策出臺以後，並沒有在全國各省引起一致的反對，各省的反應迥然不同。有的省表示積極支持清政府的國有政策，而在有的省則表示強烈的反對，並斥責政府“賣國”。各省的態度之所以有如此大的分歧，與其說是各省的“愛國程度”有高低，不如說是各省　在考慮自身利益上各有打算。 

對國有政策表示支持的省份有雲南、貴州、廣西這些邊遠省，這些省份甚至希望政府儘快宣佈本省鐵路國有。他們認為，即使國家經濟力量不足，仍然不妨及早宣佈國有，以便安定民心。邊遠各省與內地各省對清政府的鐵路國有方針，態度是如此涇渭分明，雲貴總督李經羲對此認識得很清楚，他認為，其原因是，“滇、黔、桂以無力，望國有，非若湘、粵、蜀為私利而妒國有”。 

在鐵路路權國有問題上，在四川、湖南、湖北與廣東，士紳中反對國有的勢力則更為強大，而這四省中，湖南、湖北與廣東反對國有的聲浪又相對溫和一些，反對最激烈的是四川士紳。這種態度上的差異同樣可以從這些省份的利益差異上得到解釋。正是這些省份出現的反對國有的風潮，發展為強大的政治反抗運動，導致清王朝的最終崩潰。 

不久後，清政府發佈了對鐵路幹線國有的具體措施。清政府要實現鐵路路權國有的目的，就必須從商辦鐵路公司手中贖回原屬於商辦公司股民的股票。然而，由於各省的情況並不相同，清政府採取的辦法也因而有所區別。從政府擬定的辦法來看，湖北湖南所受待遇最優，廣東次之，四川最下。清政府之所以採取這種區別對待的態度，乃是因為它認為，各省商辦公司的股票，由於虧損情況有所不同，因而其實際價值並不相同。由於湖南、湖北商辦鐵路公司的股票虧損數並不太大，因此，清政府對湖南、湖北兩省所採取的辦法，是以國家保利股票，按兩省商辦鐵路公司股票的票面價額，來換取商民手中持有的這些商辦鐵路股票。至於廣東，由於公司股票實際虧損過多，其真實價值不及票面價額的五成，清政府提出的解決辦法是，從優發給六成的國家保利股票，其餘四成，發給國家無利股票。清政府認為，對於處於破產邊緣的廣東商辦公司的股民來說，政府的這一贖買方案無疑還是大為有利的。一位外國研究者曾就此一作法指出，“鑒於情況的複雜，以及每一個鐵路公司實際上已經破產的事實，政府的建議看來不僅是合理的而且是寬宏大量的。” 

然而，政府對四川的解決辦法則是，僅僅換回實際上用於鐵路建設的股款，而並不換回全部股款。四川鐵路公司總共募集了1400萬兩的股款。據估算，其中的一半，即大約700萬兩，可以用來換取政府的股票。而其餘的另一半，即700萬兩中，幾乎有一半是由於該公司的一位經理施典章，在從事上海的墨西哥的橡膠股票投機時虧空淨盡。[14]因此，政府只同意發給四川鐵路公司股東大約400萬兩的國家保利股票。至於被施典章挪用到上海錢莊去從事投機而全部虧空的300萬元，則政府認為沒有必要對此負責。盛宣懷明確指出，政府的錢來自全國百姓，政府沒有權力慷全國百姓之慨，來彌補四川商辦鐵路公司自己造成的投機損失。[15] 

保路運動中的溫和派與激進派 

清政府將川漢商辦鐵路收為國有的上諭，於五月初到達成都。成都商辦鐵路公司召集在成都的股東，舉行臨時會議，共同商議對策。 

一開始，在商辦鐵路公司內部，確實存在著溫和與激進這兩派意見。 

商辦派中的溫和派，以在京的資政院川籍議員蕭湘為代表。這些人已經現實地認識到，商辦鐵路可以說實際上已經破產，此路行不通已是無庸置疑的事實，尤其在政府已經明確廣發告示取消各商辦公司向老百姓攤派的租股之後，民間勢必不再認購租股，而租股本來就是本公司股金的主要來源，既然連這種租股來源都成了問題，更不用說：“募股有名無實，全不可恃”了。但他們認為，雖然繼續堅守商辦立場已經沒有意義，但是，人們表面上仍然應反對國有，這樣做的目的是向政府提出更高的要價，以爭取更多的補償金，這一實際利益才是保路運動的基本目標。用他們的話來說，那就是，“以索還用款為歸宿，以反對國有為手段”。[16] 

另一派是保路運動中的激進派。羅綸可以說是其中的代表人物。由羅綸等2400餘人共同簽名並由王人文代奏的奏摺，反映了商辦派中的激進派人士的基本觀點。他們首先認為，鐵路國有就是與民爭利。其次，認為即使鐵路收回國有，但也不能借外債築路。因為“借外債是明明導外人干預財政也”。第三，即使不得不借外債，那麼，也只應使外人僅對中國擁有債權而不能擁有抵押權，因為外人一但擁有抵押權，鐵路無疑將直接或間接地斷送給外人，“中國將步印度之後塵”，“外人占人乾路，扼我財權，足召亡國之禍”。他們還認為，按鐵路借款合同規定，聘用洋人為總工程師，就是間接地受各國銀行的控制，認為即使因鐵路建設所需，必須向外國購貨，由於四國銀行所在國（法德美英）有優先售賣貨物之權，那就是受洋人束縛，等等。 

構成保路運動中的激進派的，主要是一些熱血青年學生與中下層的士紳人士。他們並不是腰纏萬貫的大股東，他們對如何從政府那裏獲得更多的還款問題，至少不是主要的興趣所在。而且，他們對商辦鐵路過程中的種種困難內情，也並不如何清楚，與其說他們是受一些實際的個人利益的驅使而反對國有政策，不如說是出於對洋債抱有強烈的懷疑與不信任的態度。在他們看來，任何與外國商人與銀行相聯繫的經濟合同，都會被洋人利用來對中國進行經濟侵略和敲榨。他們所認為的合理的借款，應該是沒有抵押的，應該是沒有洋人作為總工程師的，在他們看來，給外人以優先購貨權，就是受外人控制，而受外人控制就是路權盡失。 

在他們的論斷中，現代中國人可以依稀地感受到自兩宋以來中國傳統的士大夫知識份子中的清議派的影子。清議從字面上理解，指的是公正不阿的輿論力量。在中國傳統政治中，它基本上包含著兩重意義，一是遵循並效忠于剛正的道義原則而形成的議論，二是指在野的負有時望的人士對權貴的抗爭態勢。清議對政治權貴的抗爭，主要不是通過對上層政治人物的私下遊說活動來影響政策，而是通過社交集會、發表文章、通過奏摺以及地方輿論形成的壓力來影響政策。可以說，清議是中國特殊的文化歷史條件下一種特殊的政治參與方式。 

與中國傳統的與近代史上的清流派相比，各路運動中的激進派的清流遺風表現在，他們也是同樣地“陳義甚高”，並熱衷於不切實際的大言高論，清流派人士在這種慷慨激昂的高論中，感受到一種宣洩長期壓抑感的快感。所不同的是，兩宋式的士大夫，與清末中法戰爭與甲午戰爭中的清議派或清流黨，均是以理學作為自己崇高原則的價值基礎，而保路派中的清流士紳，則以經濟排外的民族主義的封閉原則，以無條件地排斥外國貸款，以及“路亡國亡”的激進口號，作為他們所理解的愛國主義的信念支柱。 

清政府與保路運動衝突的兩極化 

事實上，四川商辦公司原先就存在著溫和派與激進派的觀點的分歧，清政府的所作所為，卻起到了“為淵驅魚”的作用。郵傳部大臣盛宣懷堅持對四川商辦鐵路公司虧空部分股資不予承認的僵硬態度，激起各方強烈不滿，從而使商辦派內部的分歧態度反而趨於統一。保路運動中的上層溫和派原先主張，只要政府如數還款，就同意把商辦改為鐵路官辦，此時，由於清政府不願全數還款，他們感受到自己的利益受到損害與威脅，於是一反原來的態度，也跟著激進派一樣，變得強硬起來。他們說政府“不但奪路，並且謀財”，這正是他們的心裏話。 

在這種情緒化的緊張氛圍中，農曆五月十七日，政府與四國銀行的正式合同文本到達成都，這一合同書經過激進派在報刊上加以曲解的“詮釋”與猛烈抨擊，立即被市民們視為喪權辱國的“賣國契書”，在報刊的煽動下，民情更加激昂。激進派則成為保路運動中的主流。 

農曆五月二十一日，四川商辦鐵路總公司召開動員大會，討論決定，川路為光緒皇帝批准川人自辦，不能收回國有，四國銀行條件太苛，要求政府收回成命，如不同意，川人將死爭到底。大會以後，成都正式揭出“保路同志會”的招牌。各州縣的保路組織也公開活動。保路運動開始在四川廣泛開展起來。報章輿論在鼓動民眾參與保路運動方面起到巨大的作用，整個社會很容易被熱血、激情、道義、國人的苦難與洋人的卑劣這樣一些充滿煽情性的語辭鼓動起來。人們在現實生活中經歷了太多的不幸，人們的情緒太需要宣洩了。在一個充滿不滿與怨憤的社會氛圍中，情緒化的輿論本身就會成為一種主宰人心的巨大力量。 

這種群情激昂的場面，當然給四川護督王人文以極為深刻的影響。為了避免出現局面更大的失控，他以四川護督的名義，向朝廷請求應順川民的要求，收回成命。 

面對複雜化的情況，清政府是如何作出反應的呢？ 

一貫被人們認為平庸無能的攝政王載灃，此時則一反常態，顯得頗為剛決。他認為，政府決不能作出讓步，他的看法是，鐵路國有是于民于國都有利的事，道理實在也很明白，在這種情況下反對鐵路國有，只能理解為無理取鬧，對於無理者讓步，朝廷威信又如何保持？如果其他省也來效法四川，朝廷的統治又如何維持下去？於是他發出嚴辭斥責。 

攝政王載灃之所以一反過去的優柔寡斷，在民眾的反抗面前變得強硬起來，乃是因為這位主政者認為，政府在此關鍵時刻不可過於示弱，民氣囂張之時，為求得妥協而一味退讓，只能使政府喪失威信，這會使政府將來辦事“更難措手”，以致一事無撋。[17]用他的話來說，鐵路國有、民有、急辦、緩辦，均屬無妨，但政策既定，就不能反復。 

兩天以後，即農曆五月二十三日，王人文再次向朝廷表明自己的意見，而且態度更為堅決明朗，他甚至指名道姓地指斥盛宣懷“欺君誤國”，認為借款合同喪失利權太大。在電文中他還向攝政王具體地描述了兩天前在成都召開的鐵路總公司大會的人心激奮的場面：“大會到會一千余人，一時哭聲震天，坐次在後者多伏案私泣。臣飭巡警彈壓，巡兵聽者也相顧揮淚。日來關於鐵路合同攻難之文字演說紛紛四出，禁不勝禁，防不勝防。 

而在政府方面，態度也同樣變得越來越強硬。整個形勢劍拔弓張，並迅速兩極化，農曆六月二十九日成都全市罷市。而革命黨人則在其中進一步在保路同志會中策劃革命煽動。 

在被稱為“趙屠夫”的趙爾豐到任取代王人文以後，他同樣感受到成都市民民情激昂。一開始，他所具有的現實感也促使他認識到，對川民中強烈的抵制情緒決不可硬行壓制。他也採取與王人文同樣的態度，要求清廷收回川路國有的詔令，以避免事態進一步擴大，但清政府在盛宣懷與端方這兩個強硬派的影響下，態度一直十分強硬，清政府不但不肯作出絲毫讓步，而且還對趙爾豐進而施加壓力。 

農曆七月一日，成都全面罷市，學校停課，各街供光緒牌位，表示對現行政策的抗議。七月初五，四川將軍玉昆，總督趙爾豐直至司道各官等均聯名電奏，以現在四川民氣甚固，事機危迫萬狀，懇求曲顧大局，准予暫歸商辦，以免激生意外。7天后，又發出第二次聯名電奏。可以說，這是處於危機四伏中的地方官員們作出的最後努力。但仍然無濟於事。十三日，鐵路公司會場出現川人自保之商榷書，提出不納稅的主張。矛盾進一步激化。 

十五日趙爾豐逮捕諮議局議長蒲殿俊、羅綸等人。成都市民聞訊後，紛紛聚集于總督府前，此刻，四川省府的巡防軍開槍射殺民眾數十人。這一血案的造成，使局勢更是一發不可收拾。革命形勢迅速成熟。十七日，清廷令趙爾豐剿辦四川“逆黨”。二十日，又進而令端方帶兵入川，而端方在半途被起義士兵所殺，與此同時，武昌起義也趁機爆發，清政府的鐵路國有政策也因清政權的崩潰而告終。保路運動則作為埋葬清王朝的革命的導火線而載入史冊。 

鐵路國有政策失敗的原因與啟示 

基於上述分析，我們可以認為，單純從一個後發展國家交通現代化的邏輯來看，政府所採取的鐵路路權國有政策，是在對過去商辦鐵路失敗作出反思之後形成的，是合乎一個後發展國家的經濟邏輯的。然而，這樣一種合理的政策為什麼在實際中遭到失敗？甚至最終導致這個政權的滅亡。 

首先，即使是合理的政策，只有在得到民眾充分理解的基礎上，才具有現實可行性。對於一個推行現代化實業政策的主政者，作出某種政策選擇，不但需要合乎經濟發展的邏輯性，而且需要合乎政治運作的邏輯性，必須考慮到天時、地利、人和等多方面的條件制約。 

一個政府要推行一項與民意相左的或民眾尚不能充分理解的政策（即使這項政策最終是對國家民族有利的），就必須充分考慮到，自己是否具有足夠的權威資源來支持這項政策的推行。權威合法性的意義在於，它是一種促進或控制社會認同的重要資源，它能有效地減少決策實施所必須支付的各種社會成本和政治成本。 

然而，當時的清政府卻沒有足夠的權威資源。事實上，到1908年以後，這場新政運動已經陷入嚴重的困境之中。政治腐敗、地方主義的膨脹。諮議局與資政院的離心力量的發展，財政上的危機，攤派苛捐雜稅引起的社會中下層階級不滿情緒的迅速滋長，立憲派士紳的激進化趨勢，從排滿革命風潮到農村的搶米運動，各種政治與社會反抗運動的崛起，這些改革綜合症引發的社會問題，不斷削弱了清政權的政治權威，並使政府陷入四面楚歌的困境。而且，自1908年慈禧與光緒死後，清政權缺乏足夠權威的強勢政治核心來控制局面。 

儘管如此，對於清政府來說，推行社會分歧較大的新政策，並非必然導致失敗的命運，在這種“民氣尚固”情況下，是否懂得適當的妥協與讓步，避免矛盾的激化，就顯得尤為重要。靈活性是任何一個推行改革的政府作出政策決定時必須具備的重要因素。而清政府恰恰是一個缺乏足夠的權威，又在矛盾與分歧相當激化的條件下過於固執，缺乏應變彈性的政府。 

事實上，清政府在推行鐵路國有政策時，地方官員對本地的社會民情的瞭解更為直接真切，也深知由此可能引發動亂的危險。前文提到的四川都護王人文，就曾多次發出電報，建議政府收回成命，他甚至在受到攝政王嚴厲斥責之後，反而更加強烈地繼續堅持已見，這正是因為他作為地方大員，親身感受到保路思潮在動員民眾方面所具有的巨大影響力。 

而一向以態度強橫著稱的趙爾豐，受命伊始也同樣主張妥協，直到後來受到攝政王的強烈壓力，才為了保全祿位而變得強硬起來。此後準備接替趙爾豐的岑春宣，也是一名以作風強硬粗獷著稱的官僚，他在尚未入川以前，就已經發表了富有強烈個性與靈活性的政見。 

所有這些親臨前臺的重要地方大員處理四川鐵路問題的態度，都與朝廷僵硬的做法相左，這不是偶然的。然而，他們所表現出來的靈活性均沒有受到政府的肯定，相反，他們的態度反而被清朝主政者視為是這些地方官員無能的表現。在如此關鍵的危機時刻，處於廟堂之上的朝廷主政者已經完全喪失了對現實民情的感知能力。 

這裏還應特別提及的一點是，盛宣懷拒絕償還四川商路公司中虧空的300萬元，這一關係到四川股民切身利益的處理辦法，是激起四川反對鐵路國有風潮的導火線，並進一步引發先是在四川，後來又蔓延到湖南、湖北與廣東的反對國有的風潮。對於盛宣懷的這一做法，究竟應該怎麼看？ 

盛宣懷拒絕由政府支付四川商辦鐵路公司原先虧空的部分股資，不能說完全沒有道理。盛氏曾明確表示過，政府不能把從全國老百姓聚集到國庫的錢，用於補償民辦鐵路公司由於自己經營不善所造成的虧損。這話聽上去也可以說振振有詞。然而，政治決策的邏輯並不等同於經濟的邏輯。 

盛宣懷本人是一個相當成功的商人，他有著過人聰明。但政治家的智慧並不等同于商人的智慧。政治家的精明首先表現在對民眾心理有切實的洞悉，政治家需要有一種對複雜的問題進行協調的能力。從某種意義上說，商人需要的是精明的斤斤計較，而政治家則恰恰需要的是在“識大體”基礎上的“模糊”，需要著眼於政治上的大局。質而言之，需要的是一種“大智若愚”的胸襟。 

正因為如此，張謇後來在評論清末鐵路國有失敗的原因時，曾批評盛宣懷完全不懂得國家對於人民應懷有一種“涵複之義”，當一個精明的商人在承擔政府官員角色，並面對政治大局時，如果仍然沒有擺脫經商時那種單純的“算盤思維”，他就是大愚若智了。這裏實際上還涉及到一個重要問題：一個政治人物原有的社會角色以及受這種社會角色制約而形成的? 

（資料來源：《戰略與管理》1996年第6期）