充足的財政資源是清末新政賴以推行的基礎。為了擴張財政規模，晚清朝野各方對土藥稅政越來越重視，陸續提出各種不同的整頓方案。其間所涉及者，不僅是稅制本身，更觸動了中央與各省之間的微妙關係。
對於清末鴉片稅收中的統捐與統稅問題，前人研究比較有限，近年來稍有改觀，惟所論重點集中在稅政落實的過程和稅收成效的評估上，觀點似可再加探討。（注：比較有研究深度的代表性論著是何漢威《清季國產鴉片的統捐與統稅》，載《薪火集：傳統與近代變遷中的中國經濟——全漢昇教授九秩榮慶祝壽論文集》，臺北：稻鄉出版社，2001年，第545-589頁。）在收集相關檔案及報刊史料後，本文主要梳理從合辦土膏統捐到“八省土膏統捐”出臺這一過程，重點檢視中央推行財政集權時，地方督撫對抗上層的力度以及中央控制下層的能力；並藉此見微知著，觀覽地方督撫與中央政府關係流變的脈絡，感知清末新政運作的政治與財政環境。
一 合辦土膏統捐之開端
清末關於鴉片的分類和稱謂比較複雜，“土藥”、“土膏”、“燈膏”等，時常出現于報章雜誌及官員奏摺中。本文所說的“土膏”，系土藥及其所熬煙膏的合稱，在清末官員的行文中，“土膏統捐”的含義就是對土藥和煙膏進行一次性合併徵收的稅捐。（注：1912年《海牙國際禁煙公約》對“生鴉片”的定義是：“由罌粟花之子房內取出之汁自然凝結而成，但略施人工以便包裝及載運”；對“熟鴉片”的定義是：“由生鴉片原料特別製造而成，如溶解、如滾沸、如煎熬、如發酵，經次第加工煉成淨質，可供吸食之用”，這一限定也包括“膏渣”及鴉片吸食後所留下的一切其他灰渣。見威羅貝《外人在華特權和利益》，王紹坊譯，三聯書店，1957年，第674-675頁。按：上述規定僅限於某些嚴格的條約用語，就國內用語的習慣來說，統稱“土膏”：“土”一般即指“生鴉片”，“膏”則是指“熟鴉片”。本文所論僅指土產鴉片（土藥），進口鴉片（洋藥）則不涉及。）土膏“統捐”的由來與晚清厘金制度和稅章混亂有關。長久以來，各省雖奉行“以征為禁”的政策，但基於各種原因，土藥稅率（厘金、土稅和膏捐等）很不一致，且屢有調整。各省徵稅機構在徵稅過程中盛行折扣做法，明折和暗折並舉，以廣招徠。例如宜昌土稅總局——當時最重要的土藥徵稅機構，1887年之前實施的徵稅辦法中，往往採取在原定稅率的基礎上打二折征課。（注：林滿紅：《清末本國鴉片之替代進口鴉片(1858-1906)》，《中央研究院近代史研究所集刊》（臺北）第9期（1980年7月）。）就土藥稅厘中的通過稅而言，各地差別極大。根據滿鐵經濟調查會的著述，各省土藥稅率參差不齊，茲列舉1903年前後幾個主要省份的土藥稅率以作比較。（注：由於1903年以後許多省份實行聯省合辦統捐，在劃定區域內稅率趨同，故此，本文選擇此前的各省課征的稅率以作比較。）
1903年前後部分省份土藥課稅比較表
單位：每百斤課征銀兩
省份 稅率 省份 稅率
直隸 20 福建 35
河南 33 浙江 48
山西 55 廣東 30
甘肅 16.6 湖北 32
江蘇 30 奉天 50
安徽 20 四川 4.8 10（出省）
江西 43 陝西 30 35（他省移入）
湖南 16 26（過境） 雲南 6 12（出省）
說明：雲南情形系按“價值每千兩”計算。
資料來源：滿鐵經濟調查會：《支那稅制之沿革》，第291-293頁，轉見吳兆莘著《中國稅制史》（下），商務印書館，1937年，第102-104頁。
土膏統捐是對上述混亂稅率進一步整頓的產物。商貨貴於流通，商情錙銖必較，這是一個基本的商業規律。稅率高低不均必然引起土商的偷漏或繞越。為防止土商偷漏稅厘，各省土藥徵稅機構絞盡腦汁，形形色色的做法迭經嘗試，但總有缺憾。1892年初，兩江總督劉坤一借鑒山東、四川的經驗，對徐州土藥稅厘徵收進行改革，較早提出了土藥統捐的做法。（注：《奏請徐州土藥加捐各省概不重征折》，《劉坤一遺集》，奏疏，第20卷，中華書局，1959年，總第721-723頁。）面對徐州土藥稅徵收中嚴重的漏稅問題，劉坤一提出：“各商販如照章報完徐捐銀三十兩之外，再在徐局捐銀三十兩，准其加貼印花，無論運往何省，經過各關卡，但驗有徐局兩次印花者，概不重征。如僅捐銀三十兩，只能照免本省之厘，經過各省仍各照該省章程徵收稅厘”，（注：《奏請徐州土藥加捐出口銀兩概不重征折》，《劉坤一遺集》，奏疏，第25卷，第920-922頁。）這一統捐方案提出後得到清廷允准。相對于從前的做法，劉坤一所定“合併徵收”的土藥統捐制度是一次較大的改進，將原來“遇卡抽厘”的多次征課變為一次性徵收，在特定區域內，既簡化了徵稅的程式，又方便了土商的貿易。儘管如此，徐州統捐的收入反不如前，主要原因是鄰省山東的土藥稅率更低，落地稅、厘金和關稅三項各征16兩，無論運往何省概不重征，相鄰的安徽也採取類似的做法。這使得客土、（注：“客土”一詞的使用與國內鴉片在不同地區之間的運銷有關。相對於某一地區出產的鴉片而言，由其他地區運銷到這個地區的鴉片就是“客土”。）洋藥紛紛越占徐土市場。無奈之中，劉坤一又將徐局的徵稅作了調整，以迎戰鄰省土藥傾銷。但調整後的稅收成績仍不見好轉，甚至每況愈下，（注：調整之前，每年收入24萬－25萬兩，之後卻跌至21萬餘兩，見《戶部奏請在土藥繁盛各處設立總局仿洋藥稅厘並征折》，朱壽朋編《光緒朝東華錄》第4冊，中華書局，1958年，總第3963頁。）以至於戶部譏諷其“一再改章，竟同虛設”，致使朝廷徒受開禁之名，賦稅未獲徵收之實。
甲午戰後中央財政困絀，戶部研究了總稅務司赫德整頓土藥稅的意見後，提出了類似徐州方案的計畫。（注：《戶部奏請在土藥繁盛各處設立總局仿洋藥稅厘並征折》，《光緒朝東華錄》第4冊，總第3963頁。戶部要求各省：“遴派幹員在各省出產土藥繁盛各處設立總局，略仿洋藥稅厘並征之法，先行試辦。每擔百斤征銀六十兩，就近在總局交納，納足之後，發給印票，粘貼印花，任其銷售，無論運往何處，概不重征”。赫德關心土藥稅收的重要原因之一是戶部對其能力的看重，包括光緒皇帝也交旨由其經理全國的土藥稅收事項，這項計畫前後籌畫的時間長達一年左右，最後由於各省反對，此事未見顯效。見《中國海關與英德續借款》（科學出版社，1959年）第3-5、11-12頁；另外張元濟也提及戶部官員中對赫德經辦土藥稅存在爭論和分歧，見上海圖書館編《汪康年師友書劄》（二）（上海古籍出版社，1986年）第1691頁。）此舉仍是每省各自為戰，沒有規定聯合徵收統捐的辦法，“貿易戰”的困局依然無法避免，而且煙膏徵稅也未納入整頓範圍。對於戶部提出的稅制改革意見，各省由於警惕中央插手地方土藥稅政，均稱窒礙難行。
1903年底，張之洞主導的兩湖合辦土膏統捐首先衝破了土藥稅收整頓的困境，它是對劉坤一土藥統捐制度的重大改進，統一稅率所覆蓋的地域更為廣闊，既有土藥貿易區位上的優勢，又實行稅章改良，所以稅款劇增。這一制度的出臺有三個背景。
首先是將土藥稅用於槍炮廠經費。張之洞督鄂時，對湖北槍炮廠的經費來源極其重視。總理衙門飭令張之洞對該廠的經費自行籌畫，鑒於四川機器製造局是在本省土稅項下奏明支用，湖北援引四川成例，也請求該廠的經費由本省土藥稅項支付撥用，並獲准在案。其實，張之洞除了受到四川機器局做法的啟發外，另一個重要的原因是他對鄂省的土藥稅厘大加整頓，較有成效，稅收數額較前劇增，（注：《妥籌槍炮廠常年經費折》，苑書義等編《張之洞全集》第2冊，河北人民出版社，1998年，第786頁。將洋藥稅厘用於軍事工業的事例極多，而土藥稅厘用於兵器工業的僅見湖北和四川等省。另外，關於土藥稅整頓的問題，鄂省添設隘卡20餘所，派鎮道大員分南北兩路督辦，前此稅收僅7萬餘兩，推行一年之後，達到31萬兩，次年則因加稅，收入頓絀。見許同莘編《張文襄公年譜》（商務印書館，1946年）第72頁。）將其挹注於兵工廠也才會有這種可能。
其次是為了籌措庚子賠款。湖北省承擔的庚子賠款數額每年120萬兩，在各省中雖不算最多，但其財政壓力卻非常沉重。1902年春在給榮祿和鹿傳霖的信中，張之洞坦言相告：“近來各省籌款皆難，而鄂省為尤甚。因宜昌鹽厘抵還四厘五洋款，除江省外，較之他省實多派還洋款一次，是以尤形艱苦”，為籌措賠款來源，該省雖多方研究，但“司道會議，心志每不能齊，名目多端，實際了無把握”。（注：杜春和等編《榮祿書劄》，齊魯書社，1986年，第256頁；《張之洞全集》第12冊，第10236頁。）在羅掘各種財源的方法中，土藥貿易稅是張之洞刻意整頓的主要對象。幾經籌畫之後，1902年4月下旬，“就土預征膏捐”作為籌措賠款的主要措施出臺。這在各省實屬首創。這一改革的高明之處是將土藥與煙膏實行一次性合併徵稅，而不是像以往那樣分開來課征。鄂省稅章規定“每百斤除幹耗二斤，每土一兩收捐錢七十文”。在實施初期，對土藥舊有存貨，還規定了折扣的具體辦法：“至各棧店現存土膏須派妥員清查，從寬照六成完納，即按七十文收四十二文，以示體恤”。（注：《致宜昌土稅局宋道台》，《張之洞全集》第11冊，第8776頁。）但在執行時，土商“不免繞越湘省，致抽收未能十分暢旺”，估計年收入亦不過20萬—30萬兩間，可見此項稅章調整並未一步到位。
兩湖合辦土膏統捐的直接起因是為準備設立的湖南槍炮廠籌措經費。籌議這一計畫時，正好張之洞奉命赴京師襄辦要事，所以張氏並未參與具體的運作。（注：張氏進京原以為一個月即可竣事，但因參加議商學堂章程，之後受熱而病，又因德商躉船事件滯留旬餘，前後數月之久。見胡鈞撰《張文襄公（之洞）年譜》，沈雲龍主編《近代中國史料叢刊》正編，第47號，臺北：文海出版社，1969年，第216頁。）1904年1月，署鄂督端方與湘撫趙爾巽協商擬稿，由端方主稿上奏清廷，建議以兩省合辦土膏統捐的稅收盈餘辦理湖南槍炮廠。此項建議應該是清末鴉片稅厘整頓中最具“智慧”的變革，突破了原來各省以鄰為壑的格局，是對張之洞制定“就土預征膏捐”制度的進一步完善。
端折申具的理由大致有二：一是為準備成立的湖南槍炮廠籌集餉項，這是該折的主要理由；二是兩省合辦土膏統捐可防止土商偷漏和繞越，希冀稅項暢旺，“不開源而源足，不病民而國裕”。（注：《統辦膏捐充槍彈廠經費折》，《端忠敏公奏稿》，《近代中國史料叢刊》正編，第94號，第365-368頁。）端折稱之為“一舉兩得”，既供給槍炮廠經費，又使兩省的土藥稅收更有保障。對於合辦統捐的方法，奏稿說：“將膏捐一項由兩省委員合辦，凡原運湖南行銷及由湖北過境運往湖南行銷土藥，一律均照鄂省章程徵收膏捐。此項膏捐本系取之吸食之家，已有成法可循，決不至稍滋擾累”。此外，該折希望“所有征存土膏捐稅之款，分別撥足鄂湘兩省按年應徵應解之數，其餘悉數儲為新廠常年經費”。奏上之後，練兵處在與政務處議覆時，對此項建議否決了一半：鄂廠繼續擴充鞏固，湘廠緩辦，且湘省應該襄助鄂廠經營擴張；兩省土膏統捐可以合辦，但此項收入必須另款存儲，以備練兵處提撥。顯然，練兵處對這項收入產生了很大興趣。
張之洞由京師返回湖北前後，得知此種結果，立即上奏，援引成案請求以兩省合辦的稅收盈餘用於湖北槍炮廠。折中針對練兵處和戶部的要求，特意解釋說：“此次統捐今年甫經試辦，為數尚難預定，總之不能甚多，斷不敷添機添廠之用，所差尚遠”，“時勢危迫，旦夕千變，其關係中國日逼日緊，應辦各事，繼日待旦猶恐不及，故添機造械之舉萬難猶豫延緩，以致坐誤光陰”。（注：《請留膏捐餘款添制軍械折》，《張之洞全集》第3冊，第1639-1640頁。）折上允准。這其中不乏玄妙之處，最關鍵的是兩省合辦統捐的預期收益。張之洞具折時為1904年9月底，奏稿中稱稅收為數無多，但在此前的5月初，他已經得知可能收入的大致數目。5月2日端方即告之：“系膏捐所收之款，除撥還兩省舊有正雜各款及鄂省賠款捐外，其增收之數約一百萬，作為南北兩省公之款合辦槍廠”，張之洞又詢問另一知情者朱滋澤，也有相同的說法。（注：《致長沙趙撫台》，《張之洞全集》第11冊，第9139頁。）張氏奏稿中的說法系為掩飾之詞，以求此款留在湘、鄂。張折入奏之前，端方曾有附片上達清廷，極力強調湖北槍炮、鋼藥廠的經費困難，以及生產潛力與經費不足的矛盾，（注：《槍炮局廠情形片》，《端忠敏公奏稿》卷3，第368-370頁。）實際上也是為捍衛土膏統捐利益所做的渲染，而張之洞的力爭則起了關鍵作用。
兩湖合辦土膏統捐始於1904年1月，其實際效益遠遠大於預期效益。就1905年6月宜昌土膏局總辦孫廷林對稅款收入所作的統計來看，自1904年1月至1905年1月，湘省各局的收入，扣除局用開支及湘省歲額24萬兩，“實在溢收銀一百三十二萬四千八百九十七兩有奇”。（注：《致長沙端撫台》，《張之洞全集》第11冊，第9335-9336頁。）這一數字已經超出端方等人預計的1/3。兩湖統捐的分配協議規定，合辦土膏統捐的收入兩省平分，鄂省應得款項66萬餘兩，這一數字相當於合辦之前的3倍甚至更多。湖北省的賠款和槍炮廠經費大部分藉此挹注。合辦統捐期間，鄂省督轅屢屢向湘省催款，（注：《致宜昌總局朱道台》、《致長沙陸撫台》、《致長沙端撫台》、《致長沙端撫台》、《致長沙端撫台》，分見《張之洞全集》第11冊，第9182、9241、9295、9318、9336頁。）要因就是槍炮廠需款孔亟。
聯省合辦土膏統捐的第二個階段是湘、鄂、贛、皖四省合辦土膏統捐。這一計畫的籌畫和運作也與張之洞有直接的關係。（注：湖北清理財政局編訂《湖北全省財政說明書》，歲入部，土藥稅，清末鉛印本，第13頁。）由兩湖合辦到四省合辦的運作，同樣是在中央未加干預之下自然發展的結果。江西和安徽兩省同意將本省的鴉片稅收體系併入兩湖體系形成四省聯辦，以謀求更多的收入。張之洞之所以主張將安徽和江西納入合辦的體系中，最重要的原因是這兩個省份也是西南土藥行銷的主要地區，皖、贛兩省土商的運銷路徑多經兩湖地區，若棄置不顧，還會有較多的偷漏，直接危及兩湖的土膏稅課收入。
張之洞與贛、皖兩省撫轅往返籌商，確定了四方合作舉辦的有關事宜。四省合辦的開端時間為1904年7月。具體做法分為兩個部分：一是“鄂、湘土膏統捐，由宜昌經過者，歸鄂並征；由湖北邊境赴湘、不經宜昌者，歸湘並征”；二是“贛、皖統捐，由鄂過境者，歸鄂並征；不由鄂過境者，歸贛皖自征”。（注：《致京戶部》，《張之洞全集》第11冊，第9209頁。）為達到有章可循並實現劃一徵收，四方協商制定了“四省合辦土稅膏捐現行章程”，共計5條。（注：《四省合辦土稅膏捐現行章程》，《申報》1905年7月10日。）新的土膏稅率確定每土百斤統稅征膏捐114兩。（注：胡鈞：《張文襄公（之洞）年譜》，第222頁；《湖北通志》第50卷，第50-61頁。林滿紅認為，“本國鴉片唯一稅率高於外國鴉片的時期，是一九○四至一九○五年間的統稅時期。本國鴉片所有稅收一併征課，每擔115兩，較外國鴉片所繳一擔110兩為高”。（《清末本國鴉片之替代進口鴉片》，《中央研究院近代史研究所集刊》第9期，第422頁）此論似顯籠統。問題有二，首先，在林所列的時限內，至少有三種以上的徵稅制度（兩湖合辦統捐、湘鄂贛皖合辦統捐、兩廣合辦統捐以及其餘各省正在實行的多種徵稅制度），每一種均較洋藥稅率為低；問題之二是探討洋土藥稅率之高低，系就整體而言，但不應絕對化，洋藥稅與土藥稅的售賣，風險有別，地方徵收的稅種和勒索名目也有較大的差別。）
四省合辦統捐以後，稅收成績是否較以前增加？特別是新加入的江西和安徽兩省，較之以前有無增收？此類史料較為零散，具體情況尚有待進一步考訂，但一般而言，兩省收入當不會比原來降低。
在湘、鄂、贛、皖四省合辦土膏統捐之前兩廣也開始合辦土膏統捐。兩廣地區消費的鴉片多為洋藥，稅收整頓深受英人干預，極難有所措置。土藥稅收的整頓在初期也頗有曲折，任何一省的單獨整頓均不見明顯成效，廣東歲收土藥厘金僅僅7萬兩上下，廣西招商承包，每年亦僅6萬兩。岑春煊督粵，對土藥稅收大加整頓，沿用張之洞在兩湖地區的新經驗，籌畫兩廣合辦經征事宜。岑督首先命廣西候補道丁乃揚在梧州設立兩廣土膏統稅總局，並制定有關合辦章程。從媒體報導的情況來看，該項章程內容較略：“銷售本省土藥，於入境第一厘卡除去箱簍，每百斤再除皮五斤，按淨土征土稅庫平銀三十兩，膏捐庫平銀七十兩，逐餅粘貼印花，發給執照，注明土斤稅捐及印花數目各若干，以便經過各局卡查驗放行，不再重征”。（注：《兩廣合辦土稅膏捐現行章程》，《申報》1905年7月10日。該項報導屬於事後追補。兩廣合辦統捐，兩省執行新稅率的時間不同，廣西較早；在廣東尚未按合辦以後的新章徵稅時，廣西梧州局徵收統捐的範圍，按照兩廣協定，既包括銷往廣西的土藥，也包括銷往廣東的土藥。廣東本省改章較晚，原因複雜，此不展論。）不過，由於柯逢時撫桂省時已曾舉辦土膏統捐，較有基礎，故該省於1904年1月開辦，而廣東則從是年12月才開始辦起。（注：“度支部議覆兩廣劃辦土藥請獎折”，中國第一歷史檔案館，會議政務處檔案全宗，187-1123號。）粵桂合辦之後，稅款的分配規則確定為“東六西四”，（注： 廣東清理財政局編訂《廣東財政說明書》第6卷，土藥稅，第2頁，廣東省財政廳，1928年重印本。這一比例1909年後又有改變。）這與兩湖的“溢款均分”制度是有區別的。
改章後兩省的收入大幅度增加。按照柯逢時的統計，“自查光緒三十年十一月初一兩廣合辦之日起，扣至三十二年十月底，劃辦兩年期滿止，東省共徵收統稅銀一百五十四萬一千四百餘兩；又西省自二十九年十二月開辦起，至三十二年十月底止，共徵收稅銀一百六十六萬九百餘兩”。（注：“度支部議覆兩廣劃辦土藥請獎折”，中國第一歷史檔案館，會議政務處檔案全宗，187-1123號。）度支部後來清理各省財政時，粵省呈報的財政說明書中談到了兩省土膏統捐稅收的數字：
綜計兩廣自收土稅兩年，自光緒三十年十一月至光緒三十一年十月，收銀一百九十一萬五千餘兩；光緒三十一年十一月至光緒三十二年十月，收銀八十萬二千餘兩；又兩廣土稅展限劃辦三年，光緒三十二年十月底限滿起扣至宣統元年十月底期滿，第一年收銀六十八萬三千七百三十三兩九錢三分八厘四毫五絲，第二年收銀七十五萬五千五百一十七兩四錢七分六厘，第三年收銀七十六萬五千九百零二兩零零四厘。（注：《廣東財政說明書》第6卷，土藥稅。）
然而《申報》在1906年3月底則報導說：“兩廣土膏統捐局將歲收數目具報督憲察核，計自光緒三十年十一月合辦起至三十一年十月底止，東西兩省共收庫平銀一百九十二萬一千四百九十兩零。內東省徵收稅捐，又應收由宜昌局徵收稅捐撥還五成，共銀一百一十四萬九千二百一十餘兩；西省徵收稅捐，又收一六過境稅捐，共銀七十七萬二千二百七十餘兩”。（注：《土膏捐歲收巨數之可駭》，《申報》1906年3月26日。）該消息與財政說明書中的相關資料有些出入。
土膏統捐稅款對兩省的練兵、賠款和新政極有裨益。廣西對此項收入非常看重，對合辦以後的成效也較為滿意，“土藥稅包商，歲僅三萬六千兩，光緒二十九年設土膏總局，次年兩廣合辦，以收效九十六萬兩為定額”。（注：廣西清理財政局編訂《廣西財政沿革利弊說明書》第1卷，宣統二年鉛印本，“總論”。）就其用途來說，桂撫李經羲認為它可以挹注於本省的善後和賠款、新政等事業。（注：《桂撫李奏陳廣西土捐不便歸宜昌統收電稿》、《桂撫致柯中丞電》，《申報》1905年5月25日、6月10日。）粵省的各項要需也于此項收入有極密切的關係，“廣東財政異常困難，每年不敷三百余萬，練兵經費、湊還洋款、軍餉、學費（取）資於原有土膏厘稅者居多”。（注：《廣東財政說明書》第6卷，土藥稅。）1906年1月份，粵省在籌措解付中央的練兵經費時，請求用土膏統稅這項收入來繳付：“粵省財力窘急，常年度支不敷三百余萬，加以廣西用兵兩年，待給東省為數不少，協撥之歉日有加增，一切新政非財政莫舉，窘迫情形遠不如秦晉小省。當與司道反復籌商，惟有土膏統捐一項東省收入尚見起色，即在於奏准留用之土膏統捐項下勉分出銀二十五萬兩，連前認之十五萬兩共四十萬兩，作為廣東省認解練兵經費，于年內解清”。（注：“練兵處奏為議覆兩廣總督岑春煊奏於土膏統捐項下認解練兵經費折”，中國第一歷史檔案館，練兵處檔案全宗，528-39號。）兩廣合辦之後，其稅款收入在本省的財政地位，與兩湖及隨後的四省合辦相比，按理說應該稍有差別，因為尚有數量可觀的洋藥稅厘。但實際上，自1887年實行洋藥稅厘並征之後，洋藥稅厘歸中央支配者較多，土藥稅厘收入就顯得彌足重要。然而，隨後出現的鐵良南下和由此引發的八省土膏統捐問題，卻使兩廣和兩湖贛皖等省份在土膏稅收上與中央出現了嚴重的分歧。
二 鐵良南巡
鐵良南巡是清末財政史乃至新政史上的一個重要事件，是討論中央集權問題時不可繞過的問題，以往論者亦有探論，（注：何漢威：《從清末剛毅、鐵良南巡看中央和地方的財政關係》，《中央研究院歷史語言研究所集刊》第68本第1分，1997年3月。）惜其未能將該事件與八省土膏統捐問題的因緣聯繫起來研究，（注：這一缺陷在2001年何漢威先生發表的《清季國產鴉片的統捐與統稅》一文中有所彌補，該文提到了鐵良建議的八省土膏統捐問題，但仍未將土膏統捐所帶來的財政影響與鐵良南下導致的財政集權、中央與地方關係的惡變緊密聯繫起來。）如此，鐵良南下的歷史內涵便不完整。
鐵良南下亦事出有因。庚子之亂導致國內變局，列強構釁，中國蒙受恥辱和巨額賠款；1903年日俄交戰，國土遭受外人蹂躪，國防空虛。這些均是清廷國策轉換的重要契機。新政方針確立後，練兵籌餉成為一項急務，清廷頻頻頒佈懿旨、上諭，中心問題就是籌餉練兵。戶部迭次進行開源與節流的討論，財政處、練兵處這些新機構的設立，也無不與此類事項密切關聯。慈禧太后壽辰前頒佈懿旨也稱：本年（1904年）壽辰停止筵宴及進獻，值日俄兩國戰事未泯，諸臣當注目於籌餉練兵、興學育才之事。（注：參閱中國人民大學清史研究所編《清史編年》第12卷（中國人民大學出版社，2000年）第347頁。）盛宣懷在京師的眼線報告說：“慈聖對練兵一事非常著急，因籌款事幾至寢食俱廢。所以停止祝壽，所以廷諭京外各官竭力裁併，嚴剔州縣中飽。於是又派鐵（良）君赴各省查庫。於是又飭各省無論報效巨細各款，均歸戶部另存，歸練兵經費”。（注：陳旭麓等編《辛亥革命前後——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海人民出版社，1979年，第12頁。實際情況是，壽禮照收，練兵更當措意。見該書第19頁。）清末財政擴張，前以籌措庚子賠款為一大轉折，現則以籌備練兵經費為一高潮，諭令各省整頓田房稅契，仿照直隸辦法抽收煙酒稅，整理內務府經費，提取各省陋規，整理川省土藥稅等等，均屬籌餉要策。袁世凱影響下的練兵處也以極大的精力介入各省的財政事宜，它與戶部及新設立的財政處時常連袂審理有關稅厘撥解一類的事項，甚至連十萬兩的數額也要考慮再三。（注：駱惠敏編譯《清末民初政情內幕——莫理循書信集》（上），知識出版社，1986年，第448-449頁。）各省面對清廷的練兵振款惶惶不安，滯留京師的張之洞發紿端方的密電說：“練兵處派各省餉款九百六十萬，駭人聽聞，眾論皆不以為然”，端方對此反應也同樣驚詫不已，滿腹怨言：“近日練兵處飭各省籌鉅款，並提各省優缺優差及煙酒等稅，今承密示，尤切悚駭。方今天下商民疲困，人心渙散，償款萬難久支，豈可再滋擾累？”（注：《致武昌端署制台》，《張之洞全集》第11冊，第9118、9121頁。這兩封密電均透露京師言官激烈地反對練兵派款的方案，張之洞說，“此事樞府及外廷人人皆痛言其謬，言官諫阻者五人，語皆悚切”，“然眾言官已直言之矣，京師大小臣工皆以此為憂，專望外省匡救。仁和素緘默，此次亦向邸力爭”，見該書第11冊，第9121、9125-9126頁。）外人注意到，兩江、湖廣和閩浙三總督連袂合奏，抱怨清廷練兵經費的籌集方案。（注：此消息見諸《泰晤士報》(Tiems)，轉見何漢威《從清末剛毅、鐵良南巡看中央和地方的財政關係》第94頁注釋118。張之洞的應對方案是“外省但就此次戶部奏各條，量力籌辦，即可交卷，至前案以緩複為妥，切切。此眾要人屢次面言者也。總之，本初乃是借俄事而練兵，借練兵而攬權，此外流弊，不敢盡言”。《張之洞全集》第11冊，第9125頁。）民間言論也對此種搜刮和集權傾向頗有微詞，《中外日報》、《時報》、《順天時報》、《大公報》等媒體的批評言論迭見報端，並經常被剛剛創刊的《東方雜誌》所轉載，形成一定的民意趨向。即便如此，練兵國策已定，礙難更改。鐵良南巡即是搜求練兵經費、擴張中央財政的一步險棋。
鐵良，字寶臣，滿洲鑲白旗人。根據美國駐南京副領事W.T.Gracey的觀察，鐵良是一位能幹、頭腦清楚、聰明敏銳、性格果斷的強勢官員。（注：W.T.Gracey to H.D.Peirce,NanKing,30/10/1904,no.54，轉引自何漢威《從清末剛毅、鐵良南巡看中央和地方的財政關係》，第100頁注釋140。）在清廷大練新軍的國策確定以後，鐵良的仕途扶搖直上，聖眷優隆。1903年5月27日戶部改組，擢那桐為尚書，鐵良升任侍郎；五個月後練兵處設立，奕劻為總理，袁世凱擢為會辦，而鐵良則居於襄同辦理的地位，（注：《清史編年》第12卷，第311、326頁。）其職責主要是參與擬訂練兵方案，並籌措經費以供中央練兵之用。關於鐵良南下的使命，1904年7月17日諭旨雲：
前據張之洞等奏江南製造局移建新廠一折。製造局廠關係緊要，究竟應否移建，地方是否合宜，槍炮諸制若何盡利？著派鐵良前往各該處詳細考求，通盤籌畫，據實複奏。並順道將各該省進出款項，及各司庫局所利弊，逐一查明，並行具奏……該侍郎務須破除情面，實力辦理，以副委任。（注：《清史編年》第12卷，第350頁；《清德宗實錄》卷532，中華書局，1986年影印本；張之洞的移廠計畫詳見《會籌江南製造局移建新廠辦法折》，《張之洞全集》第3冊，第1602-1613頁。）
看來鐵良負有兩項使命。按諭旨的字面意思，主要使命是考察移建新廠問題，而“順道”考察各省“財政利弊”。1904年8月20日鐵良離京，取道天津，乘輪南下，於28日到達上海；9月15日至10月5日赴蘇州清查財政，然後返回上海巡閱炮臺和部隊；10月21日至11月29日逗留南京，之後赴安徽蕪湖等地；12月28日至武昌，31日赴湖南考查新廠設址；1905年1月中旬由湖南返回武昌，觀看兵操和學堂等；新年之後返京複命。（注：何漢威先生據相關資料對鐵良的行程進行了考訂，見氏著《從清末剛毅、鐵良南巡看中央和地方的財政關係》第95頁。）
南方省份對鐵良此行極為緊張。以張之洞為例，在鐵良離京六天之後，他便急電戶部新任尚書趙爾巽，探聽鐵良南來籌款的數量；（注：《致京化石橋吏部張玉書（譯出轉送署戶部大堂趙尚書）》，《張之洞全集》第11冊，第9187頁。）8月30日，急電端方，請其探聽鐵良對湖北的意圖。（注：《致蘇州端撫台》，《張之洞全集》第11冊，第9197頁。）而且湖北方面還注意到清廷密遣良弼微服前來，以配合鐵良的行動，志在必得鉅款。張氏不敢怠慢，“遂照練兵處原奏解足五十萬；又遵旨就冗員糜費盡力節裁，認解三萬兩；又率司道廳府州縣報效五萬兩，聽候部撥”。（注：胡鈞：《張文襄公（之洞）年譜》，第224-225頁。）報界評論說，張之洞預備好現成的捐獻報效，以避開中央政府的糾纏，（注：《湖北》，《警鐘日報》1904年9月7日。）同時也想躲開鐵良咄咄逼人的攫取態勢。
湖北力圖避開中央搜刮的計畫不幸落空了，極難預料的一件事使得張之洞、岑春煊、李經羲等地方督撫措手不及。鐵良盯上了數省聯辦土膏統捐的“地方利益”領地。此舉的直接起因，據鐵良於12月14日的奏摺稱，系其“博訪周咨”、“細心探討”的結果。至於如何訪求及訪求誰人則並未明言。不過，奏摺稱：“總局辦理補用道孫廷林頗著能聲，素為湖廣總督臣張之洞、巡撫現署兩江督臣端方所倚任。因電調來寧，面加詢問。”按鐵良所說，孫廷林到達南京後稱，“雲南、貴州、四川土藥行銷各省為一大宗，而宜昌實為商運扼要之地。前由兩湖合力於宜昌設立捐局，抽收土膏統捐，繼又並江西、安徽兩省，合辦創設以來，比較各省分辦之時溢收甚巨等語”。（注：《欽差大臣鐵侍郎良奏請試辦八省土膏統捐並派員經理情形折》，《申報》1905年1月26日。著重號系筆者所加。）
上述情況並不是什麼不可告人的秘密，關鍵問題在於，鐵良除了關注湘鄂皖贛四省統捐的巨大成效以外，又將聯辦統捐的範圍擴大到兩廣和蘇閩四省。奏摺中又說：“竊思四省合辦既有成效可觀，至兩廣蘇閩亦系雲貴川土行銷所及之地，若任由各省分辦，恐沿途偷漏，散漫無稽，倘能合八省為一，收數必當有效。當與該員商度八省合辦之法，就原定章程酌加……”的確，從奏摺表面來看，鐵良與孫廷林在南京協商過八省統捐的舉辦方案，應屬無疑。當時就有媒介報導說：“八省土膏統捐之議創自孫廷林，因之見惡于張督。聞官場人雲，孫前辦川鹽督銷局，收支數目較前辦委員成本既富而收數反少，業經張督飭查。孫彌縫不得，懼不稟複，後有人為之借箸始潦草塞責。然張督益怒其欺，聞擬專折奏參雲。”（注：《孫廷林見惡于鄂督》，《申報》1905年5月15日。）孫、張交惡之內情局外自難得其詳，但孫氏與八省統捐之議相關應無疑問。胡鈞所著《張文襄公（之洞）年譜》也指出，是“湖北道員孫廷林建議于欽差大臣鐵良”。（注：胡鈞：《張文襄公（之洞）年譜》，第229頁。）然而，此事過去將近一年時，《申報》卻又報導說：“八省膏捐之說，創於調任九江道瑞澂，而成之於鐵良……”（注：《某督擬約各督撫合劾膏捐督辦》，《申報》1905年11月17日。）胡思敬則認為，八省土膏統捐的創議者是袁世凱。（注：胡思敬：《國聞備乘》，收入榮孟源、章伯鋒主編《近代稗誨》第1輯，四川人民出版社，1985年，第255頁。）到底是誰最早向鐵良建議八省統捐，因材料缺乏，現已很難厘清頭緒，但有一點是可以肯定的，即孫廷林應鐵良之令前來南京彙報情況時，將兩省、四省合辦的具體問題（包括合辦的巨大成效）和盤托出，引起了鐵良的興趣，然後兩人可能又協商討論過如何舉辦八省膏捐的問題。
對鐵良上奏的理解，當然要結合他此行之目的來看。鐵良南下旨在籌款練兵，這一點人所共知。何漢威先生認為，鐵良奉使南下“厥為短期性的財政擴張”，“整體來說，剛毅和鐵良南巡對有關省份財務的影響，相當有限”，（注：何漢威則主要側重在鐵良考察蘇州、上海、南京等地的財政問題。見氏著《從清末剛毅、鐵良南巡看中央和地方的財政關係》第103、106頁。）該論點是基於作者考察的特定範圍而言，擴大這一範圍，將南巡與八省土膏統捐一事相聯繫，結論便截然不同。恰恰相反，鐵良對南方八省，尤其是兩湖地區、安徽、江西等省份的財政影響是長期性的。按：鐵良關於八省統捐的奏章儘管貫以“試辦一年”的彈性限制，實際上，不僅是“試辦”，次年即推廣至各省，時間也突破一年的限制，從1905年直至1911年，長達六年多；財政搜刮的效益之大是鐵良本人、戶部、財政處以及練兵處當初始料未及的，以至於後來的度支部在禁煙聲勢高漲的情況下，仍堅決捍衛土藥統稅的巨大利益。當然，這一切結果的出現首先應該從推求鐵良上奏內容中來瞭解。
該奏摺的核心內容在於鐵良對稅收盈餘分配方法的建議，也就是有關省份與中央部門分別佔有的稅收利益。鐵良建議說：
此項收款均照二十九年收數作為各省定額，由宜局合收分解，溢收之數零款存儲，聽候撥用。如此，則商民可免沿途苛累，於各省進項亦複無損絲毫，而國家有此進款似於大局不無裨益……此項土膏統捐創始于鄂，本為鄂省攤派賠款之用，間有盈餘，亦俱撥作兵工廠常年經費，出入皆有定數。所有湖北本省擬收之數應請概予免提，以重武備而示區別。
俟辦有端倪，再將豫陝徐淮等處土膏分別厘定次序次第舉行。（注：《欽差大臣鐵奏請試辦八省土膏統捐並派員經理情形折》，《政藝通報》，光緒乙巳，“政書通輯”，第1卷，第4頁；亦見《欽差大臣鐵侍郎良奏請試辦八省土膏統捐並派員經理情形折》，《申報》1905年1月26日。《東方雜誌》第2年第1期（1905年2月）所載此折的用語與《政藝通報》有所不同，前者所用標題為《練兵大臣兵部侍郎鐵奏請試辦八省土膏統捐並派員經理情形折》，且內中有這樣一句話為後者所無：“其餘溢收之數均著另儲候解，專作練兵經費的款，不得挪移”。查戶部和財政處的會奏議覆折件，確有此語，媒介刊佈疆臣奏摺時多有不甚完整者，須相互參證，方可斷論。）
此中關節較多，且均可引致爭議。例如，分配給有關省份的稅款數額是一個確定不變的恒值，它以光緒二十九年的收入為基數。就這一年來說，有關省份或者甫經創辦（例如湘鄂贛皖四省，廣西），或者概未創辦（例如蘇、閩、粵等省），此項統捐是對土藥和土膏事先徵收的稅厘，且在合辦前提下才可產生顯效。原來各省窮盡心力迭加整頓，但收效不大，有的剛剛見效，巨大的潛力尚待發掘，以初辦時期的收入水準作為撥款基數，自然會導致中央與地方的衝突；至於聲稱“於各省進項亦複無損絲毫”，純屬臆測或別有用心，聯繫到中央不斷推行財政集權的趨勢，欲藉八省土膏統捐搜括地方財源的用心便不難理解。再如，“國家得此進款似於大局不無裨益”，這項進款的數量，柯逢時有所預計，即豐年200萬兩，歉歲則可能不及此數。（注：《督辦土藥統稅大臣柯奏試辦八省土膏統捐並開辦日期折》，《東方雜誌》第2年第10期（1905年11月21日）。）事實上這一預計大大低估了合辦統捐的成效，實際收入超過其預計的數倍。這一點各有關省份理應知之甚詳，根據以往合辦統捐的經驗，也可預計出這項收入的廣闊前景，將如此巨額的地方稅厘收歸中央作練兵經費，在袁世凱控制練兵處以及其他關鍵部門的前提下，此項大宗進款必然對袁氏邀權、內外爭雄有極大作用，（注：何漢威先生亦指出，練兵處的組織多仿照袁世凱的軍事施政而建構，練兵處的成員多來源於袁世凱經營的體系，有些報界言論對鐵良南巡的目的，即稱其抽南方之財練北方之軍。（見氏著《從清末剛毅、鐵良南巡看中央和地方的財政關係》第94-95頁）張之洞在京時對此已洞見無餘，見《張之洞全集》第11冊，第9118-9119、9125-9126頁。）這也極難為南方督撫所認可，於是各省開始以多種形式抵制八省統捐的方案。
三 明爭與暗對
就在鐵良返京之前，他於年前12月14日入奏的八省土膏統捐一折兩日後即有結果，朱批：財政處、戶部知道。兩部門閱看此折後，在研究討論議覆奏摺時，由於涉及練兵經費問題，練兵處大臣亦得介入此事，（注：雖然上諭要求由財政處和戶部來專門辦理此事，但中國第一歷史檔案館存檔的各類全宗中，練兵處檔案中卻存有關於八省土膏統捐討論的折件，其內容與對外刊發的稍有區別。）從而發現了這一籌款方案的巨大潛力，極力主張盡速辦理。春節前後軍機處便速發廷寄一道，對鐵良此項建議褒獎有加：“土藥稅捐統歸一處抽收，既為商民省累，又於進款加增，著財政處、戶部即行切實舉辦，其統捐收數除按各省定額仍照舊撥給應用外，其餘溢收之數均著另儲候解，專作練兵經費的款，不得挪移。至此項統捐應如何遴派妥員統籌辦法，期於推行盡利之處，並著財政處、戶部會商各該省督撫，從速詳定章程奏明辦理。”（注：《欽差大臣鐵奏擬請試辦八省土膏統捐井派員經理情形折並廷寄一道》，《大公報》1905年2月9日。）
朝廷欲藉八省統捐籌措巨額軍費的迫切願望於此可見，儘快控制此項稅款的意圖亦暗含其中。英國駐宜昌領事館員H.A.Ottewill斷言：“（八省土膏統捐）的根本原則厥為土藥稅收悉由北京的中央政府從省當局拿走，並由中央承辦。各省收到相當的固定款數，中央則獲得其結餘，而不是像中國的通則那樣，中央政府僅從各省收受一固定款數”，（注：參見何漢威《清季國產鴉片的統捐與統稅》第565頁注釋57。）這也就是認定八省統捐具有財政集權的意義。
內意要求速辦此事，而財政處與戶部的運作卻長達數月，與各省的溝通和協商頗費時日，極不順利。兩部門均稱：“當經通行各該省督撫遵照，並令迅速咨複。迄今數月，複到者尚屬寥寥”，各省對此冷淡處理，不得不使兩部門壓力增大。而“川漢等處土藥口運均在七、八月間，故稅捐以秋季為最旺，若非速定章程，及時開辦，則本年收項大宗既去，尾數無多”。（注：《財政處、戶部會奏遵旨籌議八省土膏統捐請派大員管理克期開辦折》，《申報》1905年4月18日；《財政處、戶部會奏遵旨籌議八省土膏統捐請派大員管理折》，《東方雜誌》第2年第7期，1905年8月25日。）在這種情況下，財政處與戶部擬稿入奏，決定年內強行舉辦。
此間，有關省份正在謀求對策。八省統捐影響的省份主要有兩類，一是土藥消費數額巨大、稅收利益較大的省份，如湖北、廣東、廣西和安徽等省，二是鴉片主產區省份，主要是西南地區的四川、貴州等省，當然，在謀劃抵制的過程中，其他省份亦有所舉措。
湖北省的反擊和抵制尤具代表性。鐵折提出在較大範圍內舉辦土膏統捐的問題，早在前一年（1904年）9月份，就被該省所否決。首先，對中央控制各省財權的企圖，張之洞堅決抵制。朝廷諭令鐵良南下後不久，張氏在祝賀趙爾巽官拜戶部尚書的電文中表示，在各省籌款問題上，督撫應有自主權，反對有人駕控，聲稱：“尊意既令鄙人籌款，則請責成鄙人獨辦，必能仰副宸廑，若有人掣肘則難矣”。（注：《致京化石橋吏部張玉書（譯出轉送署戶部大堂趙尚書）》，《張之洞全集》第11冊，第9187頁。）其次，對戶部嘗試舉辦全國土膏統捐的意圖，張氏也暗相排拒。鐵良南巡期間，趙爾巽曾與張之洞商度全國舉辦土膏統捐的問題，遭到後者力阻，張氏極力強調舉辦的難度，他在回電中說：“尊意通國辦土膏一節，尚望熟思詳酌。緝私萬難，擾民太甚。前兩年，朱道創此議，鄙人集眾官籌議兩個月，實無辦法。商、民憤怨愁歎，乃改為就土征膏，即現在辦法也。請細詢鄂省官即知。總懇藎籌，層層想到方可舉行”。（注：《致京戶部趙尚書》，《張之洞全集》第11冊，第9194頁。）但是，趙爾巽畢竟是剛從湖南巡撫任上擢為戶部尚書，儘管他對兩湖統捐問題瞭若指掌，但對四省合辦統捐的詳情卻難以知悉，當他詢問此事時，張之洞的答復亦很簡略。（注：《致京戶部》，《張之洞全集》第11冊，第9209頁。由於鐵良介入這一問題且在短期內即有奏議，這與趙爾巽關注的時間距離較近，兩者之間是否有某種機緣，限於史料目前尚無法確斷。）
軍機處關於土膏統捐的廷寄下達之後，財政處、戶部立即準備與各省協商，並擬定了調查的主要省份，於1904年12月30日用兵部火票迅即傳達到有關省份。兩部門所列的調查對象主要有：兩江、湖廣、閩浙、兩廣四位總督，江蘇、江西、安徽、湖南、廣東、廣西六位巡撫。調查的核心內容並非是否舉辦八省統捐，而是遴派督辦大臣與舉辦細節的籌畫等問題。（注：《湖廣總督張宮保遵飭查核改辦八省土膏統捐劄文》，《申報》1905年1月21日。按：湖北巡撫此前剛被裁撤，江蘇與江淮分治亦於醞釀中，且有爭議。）至此，湖北等有關省份才知道鐵良之奏與朝廷命意。內意 |