作為地方監察機構的道，不僅與整個清代相始終，而且一直延續到北洋政府的垮臺。有關清代地理沿革的著作和地圖，只有省、府、廳、州、縣，很少涉及道，連卷帙可觀的《清代職官年表》也無道員一目。有些製錶雖然詳列其轄區、住地等項，但卻沒有道的設置與撤、改時間，也看不出轄區、住地的前後變化。因而，為解除種種疑難，不得不對這一問題試作探求。現將所接觸到的材料略加整理，敍述如下。 

一、道的性質和道員的職權 

道和道員制度是在明代形成和確立下來的，清代承襲了這一制度，並進行了若干調整和改革。清代地方政權分為省、府、縣三級(廳、州或同於府，或同於縣)，設置於省、府之間的道並不是一級政權組織，而是省級政權的派出或辦事機構。但也有人把道與省、府、縣相提並論，稱之為四級地方行政機構。例如，民國年間出版的《內政年鑒》就認為，清代地方行政機構為省、道、府、縣四級制。這就把地方政權組織與某級地方政權的派出或辦事機構混為一談，雖有一些道理卻不盡妥當。  

道的長官稱道員，俗稱道台，在書信往來中通常稱為觀察。道員的辦公機關稱道台衙門，其屬吏有庫大使、倉大使、場大使、鹽課大使、關大使等雜職，秩從九品或未入流不等，“皆因地建置，不備設。”(《清史稿》職官三)道員的主要職責是協助督、撫、藩、臬諸地方人員管理政務、監督府、縣。《清史稿·職官志》說，道員“各掌分守、分巡及河、糧、鹽、茶，或兼水利、驛傳，或兼關務、屯田，並佐藩、臬核官吏，課農桑，興賢能，勵風俗，簡軍實，固封守，以帥所屬而廉察其政治。”正由於這一特點，所以人們通常把道員與藩、臬二司連在一起，統稱為司道官員，簡稱“司、道”。這既說明其地位之重要，也說明其屬員身份。由於道員的主要職責是監察而無地方專責，所以實權很小。有個曾出任福建汀漳龍道的人發牢騷說，“分巡一官，上之不如藩、臬黜陟有權，下之不如守、令措施在我，馭吏而吏不畏，轄兵而兵不知，名為監司，實與閑曹等。”  

 (桂超萬；《宦游紀略》，卷六)曾國藩也認為，“司道位高而無權，處易爻三四之地，縱不多凶，亦頗多懼，本難時措鹹宜。”(《曾文正公全集·書劄》，卷二十五)  

清代道員的銜額與品秩，前後有很大變化。清朝開國之初，各項制度承襲明制，道員“銜額靡定，均視其升補本職為差。”(《清史稿》職官三)順治十六年的上諭說，“自今以後，除、授、升、轉各道員，不得拘地方坐定職銜，著以布、按二司銜通融兼帶，永著為例。”於是，據此議定，“守道缺出，所升之人系副使即升參政，僉事即升參議，或系參議應升副使者，即以副使兼參議銜，郎中等官應升僉事者，即以僉事管參議事。巡道缺出，所升之人系參議即升副使，系郎中等官即升僉事。或系副使應升參政者，即以參政兼副使銜。僉事應升參議者，即以參議兼僉事銜。”(嘉慶《欽定大清會典事例》，卷二十二)由於原職不同，所以雖同為道員，其品秩卻不一樣，“參政道從三品，副使道正四品，參議道從四品，僉事道正五品。”(《清史稿》職官三)乾隆十八年實行改革，“罷各省守道兼布政司參政、參議銜，巡道兼按察司副使、僉事銜，定為守巡各道秩正四品。”(嘉慶《欽定大清會典事例》，卷二十二)從此以後，道員開始以自己所掌管的部門或地區定銜，品秩一律為正四品。  

關於一般道員能否封章奏事的問題，清政府一再變更自己的規定，情況比較複雜。清朝初年，道員本無具折奏事之權，即使“委署兩司，其應奏交代等事”亦須“洋請督撫代奏”。雍正年間，曾一度允許“道、府、同知”自行具折奏事，“後因無所建白，遂行停止。”乾隆四十一年，清政府規定，“道員中有委署兩司者，俱准其照藩、臬一體具折奏事。”(嘉慶《欽定大清會典事例》，卷二十二)嘉慶四年清政府又進一步將封章奏事之權推及到所有道員。上諭說，“雍正年間，道、府、同知等員俱准封章奏事。因思各省道員職司巡察，即與在京科道有言責者相等，況科道之條陳糾劾，尚多得自風聞，何如監司大員身任地方，目擊本省政務民情者較為真知灼見耶!嗣後除知府以下等官仍不准奏事外，其各省道員均著照藩、臬兩司之例，准其密折封奏，以副兼聽並觀、集思廣益至意。”(嘉慶《欽定大清會典事例》，卷二十二)  

但從後來的情況看，乾隆四十一年的規定得以實行，而嘉慶四年的允諾並沒有兌現。否則，以後就不會出現根據會銜或專折奏事的需要與否，給某些道加上或裁去按察使銜的問題。據不完全統計，清代巡守各道曾加過按察使銜者先後共有八個，即福建臺灣道、直隸熱河道、江蘇淮揚海道、安徽徽甯池太廣道、四川康安道、奉天驛巡道、奉錦山海關道、黑龍江道。就時間而言，除臺灣道系乾隆五十三年外，其餘各道之加按察使銜均在嘉慶四年之後。不僅如此。有的道之加按察使銜或裁按察使銜，均視其需否會銜或專折奏事為轉移。僅以徽甯池太廣道和奉錦山海關道為例。咸豐三年，大平軍發動西征，攻佔安慶、廬州等地，致使皖南之徽、甯、池、太、廣五府、州與遷往壽州的省政權文報不通，聯繫中斷。清政府為使皖南地區成為一個獨立戰場，可以單獨對太平軍作戰，遂于咸豐五年改安徽道為徽甯池太廣道，加按察使銜，准其會銜或專折奏事。同治四年，太平天國革命被鎮壓下去以後，清政府即裁去其按察使銜，撤銷其封章奏事之權。上諭說，“見在皖南安謐，所有暫加按察使銜著即撤銷，亦不必與該鎮合銜奏事，用符舊制”(《皇朝續文獻通考》，卷一百三十四)。奉錦山海關道的情形也與此類似。同治五年，裁山海關監督，改設奉錦山海關道，兼關務及中外交涉事宜，加按察使銜，“儻遇中外交涉關係緊要事件，准該道專折奏聞。”(同治《實錄》，卷一百八十六)宣統元年改奉錦山海關道為錦新營口道，不再兼管中外交涉事宜，隨即裁去按察使銜。可見，道員之加按察使銜帶有暫時的性質，為了使某些道員能夠具折奏事，即給它加上按察使銜，使之與道員委署兩司者等。一旦無此必要，即裁去按察使銜，使之“仍歸舊制”(《皇朝續文獻通考》，卷一百三十四)。由此可知，嘉慶四年雖然明文規定道員可以“密折封奏”，但實際上一般道員並沒有享受這個待遇，只有委署兩司即署理布政使或按察使以及加按察使銜的道員才可以封章奏事。 

二、道的分類與設置 

從歷史淵源上看，道可以分為分守道與分巡道。分守道由布政司參政、參議演化而來，分巡道由按察司副使、僉事演化而來。從明代形成道以來直到清乾隆十八年，道員都沒有專銜，仍須兼帶布政司參政、參議或按察司副使、僉事銜，乾隆十八年後，情況發生變化，分守道與分巡道漸漸合二而一，僅只名稱不同，實際上不再有什麼分別。所以有人說，“清初有分守道分巡道之分，分守為布政使之副，專掌錢谷，分巡為按察使之副，專掌刑名。清末則兩者合而為一。”(《內政年鑒·民政篇》，民國二十四年出版。)因而，對於清代的道，尤其清代後期的道，只能以職責的不同來分類，否則，不僅毫無意義，且會造成一些不必要的麻煩與混亂。  

按其職責的不同，清代的道可以分為兩類；一是掌管一事的道，一是掌管一地的道。前一種道以所管職事命名，實際上是省的辦事機構，後一種道以所轄地區命名，實際上是省級政權派往各地的監察機構。前一種道權力及於全省，僅以自己所掌管的部門為限，後一種道權力及於各個方面，但以自己的轄區為限。  

清代道的設置，前期與後期有很大不同。清朝初年，專管一事的道名類繁多，計有糧儲道、鹽法道、驛傳道、水利道、管河道、巡海道、海防道、江防道、興屯道、馬政道、提學道等等，殊難盡舉。經過多次整頓，除鹽、糧、河道予以保留，提督學道改為提督學政外，其他各道陸續裁撤，其所管職事概由守巡道兼管。這樣，到鴉片戰爭時，專管一事的道就僅有糧，鹽、河三種了，他如海關、巡警、勸業等道，都是在鴉片戰爭後添設的。巡警道與勸業道分別掌管警務和礦業、工藝等事，它們是在清政府實行新政時於光緒末年或宣統年間陸續設立的。這兩種道存在時間不長，影響不大，且各省大體雷同。因而，不作專門論述。這裏僅就糧、鹽、河、關四道的情況，作點簡單介紹。  

糧儲道又名督糧道，簡稱糧道。有的省與鹽法、驛傳合為一道，稱為糧驛鹽道或糧鹽道。糧道一般駐省城，但也有駐其他府、州的。糧道的主要職責是收儲和支放駐防本省旗、綠各營的兵糧，承辦過省客人的迎送費用(見張集馨《道鹹宦海見聞錄》)，有漕省分的糧道還要負責辦理漕務，諸如漕糧的徵收、押運、折色等(見《欽定戶部則例》)。清代前期各省糧道的設置尚難考察。經歷年變改，到鴉片戰爭時全國糧道計有江安、蘇松、山東、河南，江西、福建、浙江、湖北、湖南，陝西、廣東、雲南、貴州一十三員，其中兼守地方者三(陝西、雲南、貴州)，兼巡地方者三(江西、福建、廣東)，負有漕務之責者八(江安、蘇松、浙江、江西、山東、河南、湖北、湖南)。糧道一職本來就管事不多，太平天國建都南京後，漕運不通，這就使它更加清閒了。光緒末年和宣統年間，清政府為移出經費和辦公場所設立巡警、勸業二道，曾陸續裁了一些糧道和鹽道。所以，到清朝覆滅時，全國糧道就僅存蘇松，江安、雲南三員了。  

鹽法道簡稱鹽道，有的鹽道兼管其他事務，稱鹽糧道或鹽茶道、驛鹽道。有的省分如直隸、山東，鹽道則由鹽運使兼任。鹽道的主要職責是掌管鹽務，諸如鹽場、鹽倉、鹽稅以及鹽的運輸、經銷、緝私等。宣統三年八月內閣會奏說，“舊制設官，皆注重於產運銷三項，故長蘆、山東、兩淮、兩浙、兩廣各運司，河東、四川、雲南各鹽道以司產運，河南、陝西、甘肅、湖北、湖南，江南、江西，廣西各鹽道以司岸銷，皆受成於鹽政。”不過這是咸豐元年以前的情形。太平天國革命打亂了清朝的統治秩序，  

也使其鹽政大亂，鹽道閒置。奏摺說，“軍興以後，各省多設督銷、官運等局，運司之權既分，而鹽道尤成虛設。故河南、江西、陝西各鹽道均經奏裁，以藩司及巡警道兼之。湖北、湖南、廣西各鹽道則名存實去。甘肅寧夏道、平慶涇固化道原兼管鹽法，而現在並不知有鹽法之職務。即江南鹽巡道，亦僅管江寧食岸銷數。”清政府針對這種狀況，對鹽政進行了整頓和改革，決定將督辦鹽政處改為鹽政院，總攬鹽政，並於產鹽區域設鹽務正監督，於行鹽區域設鹽務副監督。清政府規定，“長蘆、山東、兩淮、兩浙、兩廣及新設之奉天、改設之四川各運司”，“河東、福建、雲南各鹽道”，均改為正監督；江南鹽巡道改為淮南江岸副監督，將桂平梧道所管鹽法劃出，另設廣西副監督，而“所有湖北武昌、湖南長寶、廣西桂平梧、甘肅寧夏、平慶涇固化各鹽法道，均撤去鹽法字樣，河南、江西兩藩司、陝西巡警道亦均毋庸兼管鹽法，其河東、福建、雲南、江南等鹽道，原兼分巡、兵備、船廠、稅關、清軍、水利事宜”，另歸實缺司道兼管(《大清宣統政紀》卷六十一)。這個奏摺基本上反映了清代鹽道的職責、設置和歷史演變。不過，奏摺所規定的改革方案只能算作一個有關鹽政改革的書面決定，實際上並沒有得到實施。因為就在這個月裏爆發了武昌起義，隨之清王朝就滅亡了。所以，要考察清代鹽道的實際設置情況，仍應以改革前的狀況為准(參見附表一、二)。  

管河道又稱河務道，簡稱河道，其主要職責是管理河道工程及搶險防訊事宜。河道主要設置於直隸、江蘇、山東、河南四省，以協助該地方大員和河道總督治理黃河、運河及蘇北、京南各河流的水患。經過歷朝的增、改、裁、並，到鴉片戰爭時全國河道共有十四員，計直隸、江蘇各五員，山東、河南各二員。其主要特點是，除山東運河道、江蘇河庫道、直隸永定河道外，其餘十一個河道都兼巡地方。所以出現這種情況，其主要原因並不是由於河道過於清閒，而是河道這一職務本身的需要。直、魯、蘇、豫四省是經常發生水患的地方，常年不斷的修河工程與雨水集中季節的搶險防汛，就成為該地方政府乃至中央政府的重要工作。所以，清政府不僅設有河道總督，而且還在上述省分設立河道以專管其事。管河道所以要兼管地方，主要就是為了在一旦有事時能夠迅速集中起足夠的人力、物力，免致地方官躊躇、觀望，不受轄制，臨時呼應不靈。因為道員的監察權力僅限於自己的轄區之內，其他府、縣官員並無受其彈劾之虞，所以也就不會受其支配。因而，如果沿河府、縣不由河道管轄，守、令就不會聽其指揮，踴躍貢獻人力、物力，倘遇事故必然互相推諉，貽誤大事。例如，江蘇省蘇北地區就曾出現過這種情況。淮徐河道原本兼管地方，“後因專設巡道，地方各官遂以非河道管轄，雇夫搶險等事每致呼應不靈。”清政府不得不於乾隆二十二年專門發佈上諭，強調“嗣後伏秋大訊辦料、雇夫，該地方官著仍聽淮徐河道調遣，毋得歧視，以重河防。”(嘉慶《欽定大清會典事例》，卷二十二)但是，這樣三令五申並不能解決問題。所以，清政府只好恢復舊制，於乾隆三十年決定，“著將淮、徐二府地方分巡事，仍歸淮徐河道兼轄，其揚州府地方分巡事務，仍歸淮揚河道兼管，俾事權歸一，以資實效。其添設之淮徐海道一缺，即行裁汰。”(同上)直隸也有過類似情況。大名、天津、通永各道原本兼轄地方，雍正四年改大名道為清河道，天津、通永二道為河道，專管河務，不再兼管地方。結果發現行不通，幾年後只好改複。雍正十一年複設大順廣道，兼管河道工程，並以河間、天津二府隸天津河道，永平一府及通、薊、遵化(後升為直隸州)、三河、武清、寧河、寶坻七州縣隸通永河道，以保定、正定二府及易、趙、深、冀、定五直隸州隸清河道。  

關道的主要職責是掌管關務。鴉片戰爭前清政府已在沿江、沿海及內陸要地設關榷稅，派員管理。鴉片戰爭後，清政府被迫對外開放口岸，又陸續增設了一些新的海關。為區別起見，通常將原設各關稱為常關或鈔關，新設各關稱為洋關或新關。重要口岸，如天津、上海、南京、寧波等處，往往是兼設新、鈔兩關。管理海關的官員，通常是海關監督或道員，也有的海關由巡撫、將軍等其他官員管轄。但在鴉片戰爭前及其後一個很長時間，管理海關的道員都是守、巡等道兼管關務，並無專職關道。嚴格的講，整個清代專職關道只有一個，那就是設立在天津的津海關道。津海關道于同治九年撤銷三口通商大臣衙門時設立，民國元年十二月改為津海關監督，其主要職責是“專管中外交涉各事件及新鈔兩關稅務。”(光緒《欽定大清會典事例》卷二十五)至於兼轄關務的守巡等道則數量很多(參見附表一、二)，不擬贅述。  

專管一地的道有分守、分巡之名，統稱為守巡道。清初，承襲明制，守巡道因地而設，數量繁多，“省置無恒”(《清史稿》職官三)。清政府針對這一情況進行了多年的大力整頓，其中較為集中的一次是康熙六年，“裁各省守巡道一百有八人”(嘉慶《欽定大清會典事例，卷二十二》，占當時全國各道總數的十分之七，其他零星的增、改、裁、並則幾乎年年有之。經過多年的努力，使各省守巡道設置劃一，轄區亦明確、穩定下來。這樣，守巡道就成為省政權設置於各地的固定的派出機構，同時也具有行政區或“監察區”的意義。  

守巡道的設置主要是根據當時政治、軍事，外交等方面的需要，其駐地通常是政治中心、戰略要地或關津碼頭。具體講來有下面幾種情況。(一)便於稽查錢糧。開始時，當發現—些府、廳、州、縣的錢糧無人稽查時，即設置新道。後來改變辦法，遇到這類情況不再添設新道，而是擴大某守巡道的轄區，或使某專管一事的道兼管地方。例如，雍正九年諭，“江西十三府屬，向各有道員兼轄，續經裁缺歸併，南昌、撫州、建昌、袁州、瑞州、臨江、吉安、(廣信)八府，皆無專管道員，守令無所稽查。”因而決定“將南昌、撫州、建昌三府歸督糧道管轄，袁州、瑞州、臨江三府歸鹽驛道管轄，廣信一府歸饒九南道管轄，吉安一府歸贛南道管轄。”(嘉慶《欽定大清會典事例》，卷二十二)遂改督糧道為糧儲兼分巡南撫建道，改鹽驛道為鹽驛兼分巡袁瑞臨道(乾隆四十三年裁驛道，改鹽驛巡道為鹽巡道)，改饒九南道為廣饒九南道，改贛南道為吉贛南道。又如康熙五十八年諭，“山東東兗道奉裁以後，東昌、充州兩府所屬州、縣事務，統歸兩知府管理，至稽察該府倉庫、錢糧一切地方事務，竟無統轄之員。”於是決定將兗州府屬州、縣事務改歸濟寧道管轄，東昌府夏津等九州、縣事務，改歸濟東道管轄。”雍正二年又議准，“山東濟東道盤查泰安州、武定州、濱州錢糧，兗甯道盤查曹州、沂州、濟寧州錢糧。”(嘉慶《欽定大清會典事例》，卷二十二)這樣，濟東道就變成為濟東泰武臨道，濟寧道幾經改變而成為兗沂曹濟道。另外，山西河東道、雁平道，江蘇准揚道、蘇松太道，安徽廬鳳道也有類似情況。(二)加強對邊遠地區的控制，便於鎮壓當地人民與少數民族的反抗。光緒三十一年，四川總督錫良奏稱，“巴塘匪亂已除，全台底定……巴、裏兩塘距省過於遼遠，究屬鞭長莫及，宜有文武大員常川坐鎮，方足以資控制而固藩籬，若於該處地方添設道、鎮各一人……地方屯墾工藝諸事，亦可次第振興，寓兵于農，整軍經武，以期一勞永逸。”(光緒《實錄》，卷五百四十九)不久，清政府即在該地設康安分巡兵備道，隸川滇邊務大臣。直隸熱河道與山西歸綏道的設立也屬於這種情況。嘉慶《欽定大清會典事例》載，乾隆五年議准，“直隸承德州等處綿亙數千里，所設同知等官隸霸昌道統轄，勢難遙制，于古北口外添設熱河兵備道一人。”乾隆六年又議准，“山西歸化城地處塞外，同知、通判不足整飭，添設總理蒙古旗民事務分巡歸綏道一人。”(卷二十二)(三)加強邊疆防衛力量。奉天省臨長海道的設立就屬於這種情況。宣統元年二月東三省總督錫良奏稱，“奉省南邊防務之重要，什百倍於曩昔。上年劃吉省南境奏設長白府歸奉管轄，於是奉省東南邊防更形吃重。東西沿鴨綠江岸，處處與韓毗連，日本對岸經營著著進步，彼則屯守相望，我則勢孤援絕。由長白至安東東邊道治且千有餘裏，日人趨利甚捷，稍事遲徊，赴機已遲。而南沿江岸除塔甸已設長白府治外，臨江最據要害，擬請劃東邊道東境，於興京廳之臨江縣設道員一缺，轄長白一府，海龍府全屬，臨江、輯安、通化三縣，名曰臨長海等處分巡兵備道。”(《大清宣統政紀》，卷八)清政府很快批准這一奏請，兩月後設臨長海道。  

守巡道大多數都兼帶其他職銜(參見附表一、二)。嘉慶《欽定大清會典事例》一開頭就說，守巡道“或兼兵備，或兼河務，或兼水利，或兼提學，或兼茶馬、屯田，或兼糧儲、鹽法。”除此之外，還可舉出一些，如關務，窯務、驛傳、海防、船工、漁業、商阜，漕務等。有的道還加參領銜或按察使銜。按察使銜的問題前面已經說過，參領銜的問題後面還要提及，這裏只談一下兵備銜與兵備道的問題。  

兵備道簡稱兵道，也稱為兵憲。據《清史稿·職官志》載，守巡道加兵備銜有這樣幾種情形：分守道帶兵備銜，分巡道帶兵備銜，分守道兼整飭兵備銜，分巡道兼整飭兵備銜，分巡道兼撫治兵備銜。這幾種情形統稱為兵備道，或稍區分為分守兵備道與分巡兵備道。專管一事的道也有帶兵備銜的，如鹽法道，管河道。它們通常兼管地方，因而稱為鹽巡兵備道或管河兵備道，都屬於兵備道。兵備道的主要職責是整飭兵備，監察鎮及其以下地方武官，平時可參與軍事機要，戰時可帶兵打仗。有的兵備道，如吉林東南路道、西南路道、東北路道，黑龍江呼倫道、璦琿道，還加有參領銜，可能也是為了帶兵的方便。  

兵備道的設置始於明代，《明史》有“兵備之員盈天下”之概(《明史》職官四)，實則還不到守巡各道總數的百分之二十七，較之清代則相差甚遠。據粗略統計，鴉片戰爭時全國共有守巡各道(包括鹽、糧、河道兼守或兼巡地方者)八十一個，其中兵備道五十八個，約占百分之七十二。鴉片戰爭後添改各道共四十二個，其中兵備道三十九個，約占百分之九十三，另外還有四個於鴉片戰爭後加兵備銜者未計算在內。這也從側面反映出清王朝日益強化地方統治的趨勢。  

清朝滅亡後，道還存在了一個相當長的時間。民國二年北洋政府在各地重新設立道的機構，改道員為觀察使，民國三年又改觀察使為道尹，直到民國十九年國民黨政府才頒佈法令廢除道和道尹制度。 

三、 道員的實缺與補授，候補道與實缺道 

清代各省道員皆有定額。道員的這種固定的編制就稱為“員缺”或“實缺”，簡稱為“缺”。前面所說的道的設置，也就是道員名額的設置。所以，在清代文獻資料中，添設或裁撤一個道就稱為添設或裁撤某某道員一缺，道員死亡稱“出缺”，因故免職或革職稱為“開缺”，任命新的道員頂替其原來的道員稱為“補缺”。如果不添設新的名額的話，只有在遇有道員缺出時才能任命新的道員去補缺。清代道員之任命權，開始掌之吏部，後因頻繁用兵而漸漸落到地方督撫手裏。康熙二十六年重新加以整頓，將道員員缺分為簡放、部選、外補三項，形成定制，地方官不得自行改動。“簡放”又稱“請旨”，即請旨簡用補放，其具體辦法是得到保舉的知府等官送吏部引見後在軍機處記名，遇簡放缺出，由軍機處論俸開列十員，呈請皇帝欽點簡用。另外，大計考績優異或未及應行投供月分赴部驗到的候補道員，以及堪任繁缺之外升京官，遇簡放缺出亦可開列名單，請旨簡放。“部選”就是由吏部銓選。由於吏部選官分雙、單月進行，大選雙月，急選單月，滿員在上旬，漢員在下旬，所以部選又稱為“月選”。部選的具體辦法是將入班輪選的候選、候補各道員分為若干班次，遇部選缺出，各班輪流出人抽籤選用。“外補”就是在外補授，即由督撫補授。外補缺又稱題調缺，其中又有題缺與調缺之別，題缺由督撫奏保知府或候補道升補，而調缺只能調取別處的實缺道補用，只可由簡調繁，不可改調為題。  

在實缺總數中，簡放、部選、外補三項員缺的分配並不是平均攤派的。據《大清搢紳全書》的記載統計，鴉片戰爭時全國共有道員實缺94個，其中簡放缺67個，占71％，部選缺8個，占8％強，題調缺19個，占21％弱。以後雖有一些增、改、裁、並和不同員缺之間的調換改動，但這個比例關係沒有根本性變化。至光緒末年，部選缺與外補缺雖有一些增加，但簡放缺仍在57％以上，超過其他兩項的總和。同時，三項員缺的重要性也各不相同。清代以沖、繁，疲，難四條標準將各實缺定為最要缺、要缺、中缺、簡缺四等，簡放缺與外補缺大多為要缺、最要缺，而部選缺只有中缺與簡缺。另外，還有一些地處邊防、被清廷認為特別重要的員缺，如直隸熱河道、口北道、山西歸綏道、奉天奉錦山海道與吉林西路道，則進而規定只能由旗員補授。可見，道員的任命權雖然由皇帝、吏部與地方督撫分別掌管，而主要權力還是掌握在皇帝和滿洲貴族手裏。  

清代“道員”一詞是個總的概念，細分起來又有道員、候選道員、候補道員、實缺道員等名類，其官品雖然一樣而境遇卻大不相同。一個人通過推升、保舉、捐納等途經成為道員，只表明其取得了道員一級官員的任職資格，可以在穿戴、乘轎和官場往來中享受道員的待遇，但並不等於在實際上擔任了道員的職務。由於清代道員的官與缺是分離的，實缺有限而授官無窮，所以也並非每個道員皆有實缺可任。實際上只有少數人可以補缺，而多數人則並無實缺可任。有的人取得道員資格後就此滿足，不再謀取實缺，那麼就只能稱作“道員”。這種最起碼的道員要謀求實缺，首先要“赴部投供驗到”，即去吏部報到，經驗看各種“文結”完全合格後方准其登記註冊，入班輪選。這時才算取得了候選資格，才能稱作“候選道”。清初，候選道在吏部或原籍候選。乾隆二十六年捐納道員准加捐指省分發，後來遂成常例，無論捐官非捐官在吏部入資若干即可直接分發到各指定省分候補。這樣，就由候選道變成候補道。除此之外，服闋、假滿、病癒的起複道員，革降開複道員，各類遇缺即補道員，以及各種以道員降補的人員，于吏部投供驗到後亦稱為候補道。清初規定，初選道員補缺後，須試用一年經甄別合格方准轉為正式實缺道員。後來，赴部投供驗到可捐免，試用、甄別可捐免，指省分發可捐，班次可加捐改優，至有“新班遇缺先”等“花樣”，候選道與候補道遂無區別，只要有錢無論正途、雜途皆可很快補缺，成為實缺道。實缺道每年除薪俸等銀一百四十七兩外，還有二千至六千兩的養廉銀和數目可觀的辦公津貼。更為重要的是，實缺道如得到保舉或以卓異、俸滿送部引見時為皇帝所看中，認為堪勝臬司之任，就有可能被簡用為按察使。所以無論為眼前之祿位還是將來之發展，候補道都要拼命鑽營道員實缺。候補道謀缺不到還可以謀差。所謂“差”就是正式官缺（官員編制）以外的各種臨時性差委，諸如籌餉、練兵、押運以及辦理河工、洋務等等。候補道受到差委也可以得到若乾薪資，弄得好還可能得到保舉，步步高升。但是，清代的候補道是沒有薪資收入的，如果長期不得缺、差而又無其他財源，則雖為四品大員也可以窮困到無可名狀的地步。晚清諷刺小說《官場現形記》曾對此作過淋漓盡致的描寫。  

由於清代吏治腐敗，尤其在鴉片戰爭後濫加保舉，大開捐例，致使選途擁擠，層層積壓，好多候補道甚至終生都沒有補缺的希望。而那些花費大量錢財得以補缺的人，上任後又必然加緊搜刮，賺回本息之外還要大撈一把，以保住現在的官位並為將來之高升張本。這就必然使吏治愈加腐敗，人民與統治階級的矛盾更加尖銳。對於這種惡性循環，清朝統治者是清楚的，不過他們為了擺脫眼前的危機，不得不挖肉補瘡，苟延一時。同治五年曾國藩在給吳廷棟的信中說，“捐例、保舉兩途有積重難返之勢。然明知其弊而無從禁止，譬之醫者，知病難矣而制方更難，或有方而無藥，或病重而藥輕。”(《曾文正公全集·書劄》卷二十八)可見，這是清王朝的不治之症。隨著時間的推移，清代吏治的腐敗也日甚一日，最後終於滅亡。  

附表一    鴉片戰爭時[1]各道設置情況一覽表 (略) 

參考資料： 

      [1] 道光元年至二十九年全國各道的設置無變化，個別轄區、兼銜等變化以道光二十年為准。  

      [2] 《欽定大清會典事例》乾隆五年載，“設熱河兵備道，駐承德”。三十一年又載，“准奏，直隸熱河道加兵備銜”。現無其他佐證，難以確定哪條記載為准。 ①②《清史稿·地理志》注，河東道駐運城，雁平道駐朔平府。此處據《大清最新百官錄》。  

      [5] 《清史稿·地理志》注，潼商道駐西安，此處據《大清最新百官錄》。 

      [6] 趙泉澄《清代地理沿革表》以為乾隆三十八年辟展廳隸鎮西府。此處據《欽定大清會典事例》，乾隆四十一年設鎮迪道，“兼管哈密、辟展”。  

      [7] 《大清最新百官錄》載駐萊州，此處依據其他大多數相同的記載。  

      [8] 《清史稿·地理志》注，蘇州府隸分巡蘇州道（兼蘇松糧道），疑有誤，此處據《大清會典事例》。  

      [9] 淮徐道原駐宿遷，咸豐十年已遷往徐州，其遷移時間不詳。  

      [10] 江南省（包括江蘇、安徽二省）設二糧道，江安糧道分管十府，全稱為“督理江安徽甯池太廬鳳淮揚糧儲道”；蘇松糧道分管五府、州，全稱為“督理蘇松常鎮太糧儲道”（《大清最新百官錄》）。故又有十府糧道和五府糧道之稱。安徽分省後此種設置狀況仍未改變，遂形成江蘇二糧道而安徽無糧道的情況。  

      [11] 《清史稿·職官志》以為光緒季年裁，誤。此處據《大清會典事例》和咸豐《實錄》。  ①②③張集馨：《道鹹宦海見聞錄》載，“閩省三廠，一在漳，一在泉，一在省，俱歸道負責經管。”可見三道皆兼管船廠，並非如《清史稿·職官志》所載，僅鹽道兼管船廠。此處據張書。 ④汝州直隸州原屬南汝光道，雍正十三年撥隸河陝汝道。《清史稿·地理志》仍將其歸入南汝光道，未載明這一變化，誤。此處據《大清會典事例》。  

      [16] 《大清會典事例》載，乾隆十七年加兵備銜，三十二年又加兵備銜，前後記載歧異，準確時間難考。  

      [17] 初駐安順，乾隆十七年移駐威寧州，後又遷回安順，其時間不詳。  

      [18] 道光三十年至宣統三年。  

      [19] 光緒三十三年裁盛京、甯古塔、黑龍江三將軍，改設奉天、吉林、黑龍江三省。  

      [20]哈爾濱關道轄區不詳。同年在哈爾濱所設之賓江廳，可能歸其管轄，但未見明確記載。  

      [21] 《清史稿·地理志》四《附志》所載，光緒三十四年擬設之一府、十一直隸廳、五縣，除其中之呼瑪直隸廳外，皆未果設。另外，光緒三十四年所設之嫩江府和宣統二年所設之訥河直隸廳隸屬何道不詳。  

      [22]淮揚海道加按察使銜時間不詳。此處據《清史稿·職官志》。  

      [23] 宣統元年改按察使為提法使。  

      [24] 《清史稿·職官志》注，康安道、邊北道為宣統二年設，疑有誤。此處據《宣統政紀實錄》和《清末職官表》。  

（資料來源：近代中國研究，原載《近代史研究》，1982年第4期）