晚清是傳統政治制度面臨全新挑戰並從中滋生變革的重要時期。在此過程中，傳統政治制度所遭遇的外部壓力，所發生的蛻變，以及如何適應新的局面，都是值得研究的重要問題。清承明制，河運漕糧，但自中葉後，因自然條件和社會條件的變化，原有的漕運體制難以維繫。道鹹以降，海運逐步成為漕糧運輸的主要方式。隨著漕糧海運的進行，原來維持河運的體制失去了賴以存在的合理性和合法性，逐步走向崩潰，並導致諸多變化。這種變化，既受漕糧海運的推動，又反對來鞏固了漕糧海運的地位。本文擬以此為例，簡單探討晚清政治制度變革的一些特點。 

一、裁撤漕運總督 

為順利運漕，清初設置了一套完備而龐大的漕運官制：漕運總督駐淮安，統領漕政，凡收糧起運，過淮抵通，“皆以時稽核催趲，綜其政令”[1]；各省糧道，監督漕糧徵收和起運；徵收漕糧由州縣官員負責；河道總督和各省督撫負責催攢漕船；漕糧抵京通，又設倉場侍郎、坐糧廳、大通橋監督等官員；具體的漕運事務，則由數量龐大的運丁來承擔。 

漕運總督在原有河運體制中督促不力，早就有人指出來。咸豐元年七月初四日，陳若木給馮桂芬寫信，主張撤裁總漕，漕標改歸綠營，通倉則仿海運之例，專派欽差大臣監收，他認為，如此一來，勒索與幫費自然減少，浮收也會隨之而變輕，“若能裁去一總漕，加派一欽差，其餘悉照嘉慶年間舊章，而漕無起色，民不稍蘇，我不信也”[2]。同治元年二月，工部尚書王慶雲奏稱，江蘇省江北各屬，原歸江甯布政司管轄，自咸豐十年失陷，“諸事難以應手”；同時，因河運未行，漕運總督公事無多，他主張改漕運總督為江北巡撫，移駐江北適中之地，統管江北事宜，改漕標為撫標，“俟蘇常克復，仍復舊制”。朝廷認為，王慶雲之奏章，“自系為因時制宜起見”，命曾國藩等人議複[3]。不久，鎮江軍情緊急，清廷特命江蘇巡撫李鴻章前往救援，而鎮江地處江蘇中部，於淮揚、蘇常及南京等處均可聯絡，軍務與地方事務也可管理，故曾國藩奏稱：安慶克復後，水路得以暢通，用輪船遞送文書，往返不過旬日，“聲息不隔，呼應尤靈”[4]，將王慶雲之議否決。 

隨著江浙漕糧海運的進行和湖廣等省河運漕糧的停止，太平天國期間，漕運總督更多的精力是參加鎮壓起義。比如咸豐十一年十月，漕運總督在清江與太平軍相遇，“行至河下地方與賊接仗，……割取首級三十七顆”，第二天再次接戰，“連開大炮，轟斃馬賊十數名，步賊數十名”[5]。同治五年，撚軍張宗禹冒充清軍偷渡運河，“幸漕帥親駐率眾，早將該處安兵設炮臺，補以練丁，又于成子河防厚集兵力，以資扼禦，是以該逆屢撲屢卻，頗有斬獲”[6]。而漕運總督邵燦在撚軍縱橫江北之時，“力籌妨剿，屢遏寇氛，地方賴以保全”，逝世後，他還緣此而進入江南名宦祠[7]。漕運總督如此大規模地參預軍事活動，在清朝歷史上卻是絕無僅有的，並在事實上成為對漕運體制的一種改良。 

儘管如此，漕運總督原有職守的無所事事，確也是事實，故主張將其裁撤的呼聲漸高。光緒二十四年，以康有為為代表的維新派人士開始在政壇上嶄露頭角，力主廢除漕運總督。康有為認為：“中國政治之失固多，而未有若漕運之甚者矣”。當此上下交困之時，尤不應以有用之鉅款，銷於無用之地，所以應該立即“停廢漕運，盡裁漕官，其所衛官兵，或改充巡警或改充屯田”[8]。在他的影響下，光緒帝頒佈了對漕運制度進行清查的文書，廢除全部漕運機構，相關人士均交各省處理。但是，隨著慈禧太后的掌權，所有漕運機構都得到了重建。 

光緒二十八年，漕運總督陳夔龍以退為進，主動請裁：“自軍興以後，丁運停止，河督裁汰，前漕臣遵旨移駐清江，督兵防剿管河運，至今因之。”雖然防護河工亦屬重要，“究與本缺名實不甚相符”，所以向朝廷請示裁撤[9]。不過，當時政務處會同吏部議奏時表示，“漕督之設，原不專為治漕，現河道總督既裁，湖堤各工均歸漕督經理，此時應請暫緩裁撤”[10]。 

兩年後，又有張謇建議徐州建省。張謇認為，徐州建省有“二便四要”，“海運通，鐵路即達，輸挽不絕，漕督可裁，未盡事宜，以徐州巡撫兼之，原有厘金協餉、葦蕩所入，以養標兵，一轉移間，亦可資挹注。”[11]禦史周樹模也奏請裁撤漕運總督，他稱：“與其仍留漕督徒擁虛名，不如徑設巡撫有裨實用”。政務處在議複他們的意見時表示同意：“將漕運總督一缺即行裁撤，改為巡撫，仍駐清江，照江蘇巡撫之例，名為江淮巡撫，與江蘇巡撫分治，仍歸兩江總督兼轄，一切廉俸餉項衙署標營均仍其舊”[12]。光緒三十年十二月二十二日，清廷發佈上諭：“江北地方遼闊，宜有重鎮，順治年間改設漕運總督，原兼管巡撫事，現在河運全停，著即改為江淮巡撫，以符名實而資治理，即以原駐地方為行省，江寧布政使所屬之江淮揚徐四府及通海兩省直隸州全歸管理，仍著兩江總督兼轄，各專責成。”[13] 

裁漕運總督而設立一江淮巡撫，從本質上講並無太大差別，不久即招來反對呼聲。翰林院侍讀學士惲毓鼎將蘇淮分不分省的調查意見進行上報，其中主張不必分省和立即撤掉江淮巡撫的共有74件，主張保留的只有7件；同時，兩江總督周馥也上奏，“亦以分設行省不如改設提督為合宜”[14]。經此波折，政務處決定，改淮揚鎮總兵為江北提督，文武並用，節制徐州鎮及江北防練各營，仍以淮揚海道兼按察使銜，而江淮巡撫一缺，“自可毋庸設立，舊有漕標官兵即作為提標”[15]。 

二、相關官員之變更 

在清廷游離於是否裁撤漕運總督時，與漕糧體制關係極為密切的糧道及其它官員也開始紛紛裁撤。如湖北糧道改為施鶴兵備道[16]，山東糧道則因為在任的糧道周開銘因病出缺而乘機裁減[17]。到光緒三十三年，慶親王奕匡等人在改定官制時，更明確提出，“督糧道或糧儲道、糧道，除江蘇、浙江兩省督運應留外，其餘應由各直省督撫酌量裁併以歸一律”[18]。 

因為此時正值“新政”時期，所以清廷還對相關的漕運體制進行了官制上的調整，在《財政部官制草案》之第八條，系與漕運相關，“漕倉司所掌事務如左：一、直省解運漕糧本色事項；二、漕糧改折事項；三、京外各倉積儲米穀事項；四、倉米支放事項；五、截漕及籌備賑款事項”[19]。由此可見，他們所設計的方案，是將原來戶部雲南清吏司的工作納入了倉場侍郎的職務範疇。 

河運總督與漕運息息相關。清承明制，于順治元年(1644年)設河道總督，駐山東濟寧，此為清代最早的河官。後經多次調整，最終確立北河、南河、東河三河道總督，其中北河由直隸總督兼管，南河由漕運總督兼管，東河則專任，稱“河東河道總督”，與漕運總督同為正二品，並兼兵部侍郎右副都禦史銜，與各省巡撫的品秩和兼銜相同。 

咸豐十年六月，因海運停止，河員無事，禦史薛書堂主張裁汰河督，改設漕河總督。當時倉場侍郎宋晉表示支持，他說，漕督駐淮安，河督駐清江浦，相距僅30裏，“而河臣所轄之區皆漕臣督運必由之地，南河現既無工，漕督亦因河運暫停，無所事事，似可裁併”。官省而地仍扼要，費節而事不多增[20]。朝廷經討論後認為，江南河道總督統轄3道20廳，官員數百，“官多闒冗，兵皆疲惰，虛費餉需，莫此為甚，所有江南河道總督一缺，著即截撤”。所有江北鎮道以下各員，則“均著歸漕運總督暫行節制”[21]。 

至此，只有河東河道總督系專職，而自黃河改道以後，直隸、山東兩省河工已歸督撫管理，所以自同治元年，裁撤之聲即不絕於耳。光緒二十七年（1901年），河督錫良主動上奏，“漕米改折，運河無事，河臣僅司堤岸，撫臣足可兼顧”[22]。結果，朝廷順水推舟，將河東河道一缺裁撤，關防收繳，規定一切水利事宜歸河南巡撫兼辦，並命令錫良將應行裁汰各員弁及兵丁分別綜理[23]。這樣，河工系統至此全部轉入督撫的管轄之下。 

在裁撤官員的同時，也曾出現過設立海運總督的提議。光緒六年十一月，內閣學士梅啟照奏稱：“近年江浙兩省海運百萬石，招商局與沙船分裝，並無大員督押，設海上有事，在在堪虞，終非長策”。在這種情況下，不如添設海運總督，駐紮山東煙臺，南聯吳淞，北接大沽，“並須假以事權，令其節制沿海各省水師將弁，無事則督運，有事則調度，亦預備不虞之一道也”[24]。對此，直隸總督李鴻章表示反對。他指出，多一衙門即多一重勒索，“如慮海上有事，固非甯設一大員所能為力，如令其節制沿海本師，則既有南北洋大臣及各省督撫，又有添設外海水師提督，又設漕督，未免號令紛歧”[25]。兩江總督劉坤一也表示，“海運於防務無涉，且已辦有定章，諸臻妥善，無庸另設總督以滋煩擾”[26]，此事就此擱淺。 

另外，江蘇巡撫丁日昌也提議，在全國建立三支水師，江浙設于吳淞，魯豫設于天津，閩粵設于南澳，各配輪船10條，艇船20條，“無事則承運漕糧，有事則首尾相應，明靖內奸，暗禦外侮”，也就是說，他想建立類似寓運漕與禦侮相結合的多功能部隊。但是曾國藩表示反對，“此事造端宏大，經費不貲”[27]。加之各省督撫意見不一，最終作罷。 

三、運丁制度消失 

運丁是河運漕糧官僚體制的基層人員，清廷以運丁為中心，形成了以漕船和屯地為特色的配套機制。其中，漕船保持6300只左右的水準，運丁65000餘人，屯地700余萬畝[28]。隨著漕糧海運的進行，這種依靠國家資助的制度失去存在的理由。在逐步解決漕船的基礎上，清廷又開始著手處置運丁、屯田的問題。這兩者互相依存：廢除運丁，必然會停止屯田；廢除了屯田，運丁也無從談起。 

咸豐七年，清廷要求將河運漕船變賣，“近年江浙二省辦理海運，湖廣等省辦理折色，所有停運軍船，前經戶部奏請，將年分較遠者迅即變價”[29]。儘管當時的實際情況是，“滿號各船，在途則為舵水人等常川棲宿，在次則各船廠無力收買”，但清廷仍然規定，“軍船除調赴江南平望屯兵塞口，或經遭風漂淌、板片無存，均毋庸議”，其餘各船每船應返底料銀51兩，均要于“應給苫蓋各款借撥軍需項下，按數扣收”[30]。 

七年年底，江蘇上報：江蘇直轄江安等31幫額設漕白船1812只，到咸豐三年（1853年），滿號船隻為879只，另有被太平軍焚毀船13只，駐紮兵勇打毀船24只，風火事故船19只，均須豁免。沒有滿號及滿號尚堪加修船則為100只。共有交費船879只，每船51兩，共返銀44829兩；蘇道403只，返銀20553兩，均在額征漕倉銀兩等項下扣抵[31]。其他各省與江蘇情況類似，因戰爭破壞，清查工作難以順利進行。就連表現最為積極的漕運總督邵燦也抱怨：“推其故緣，各處軍務未平，漕船多半散泊”。名冊散失，“非委員按船查驗，即開捏報盜賣之端”[32]。此後，因太平天國起義的持續和漕糧海運主導地位的長期存在，使得漕船原額無法得到補充，最終因全部滿號而被徹底清厘。 

在逐步解決漕船的基礎上，清廷又開始著手處置屯田的問題。馮桂芬曾專門寫文章進行分析，指出舊制以衛領軍，以屯養軍，以軍出運，因名實不符，以不文不武之官，領不農不賈之民，天下冗員游手，莫甚於是。欲清漕務，首革衛弁運丁。同時，隨著屯田的租賃與典賣，其性質已與民田融合，但在原有體制下，地方官員卻無權干涉和管理。如能對屯田加以徵稅，尚不失為鉅款。縱使將來恢復河運，也可採取招商民辦方式完成。他建議，將江南、湖廣、江西各衛裁撤，守備千總各官調營序補，廢除屯丁冊籍，盡數歸官[33]。 

清廷正是按馮桂芬設想的步驟行事。同治年間，兩江總督李鴻章著手裁汰衛幫，將部分屯田租賦改歸所在州縣徵收，使之逐漸與漕運體制脫離關係。屯田向民田轉化，又反過來要求清廷加速成這一過程。光緒十二年（1886年），漕運總督吳元炳奏稱，現有衛幫備弁人數太多，暫停分發。衛守備遺有8缺，候補之人卻有69人，衛千總遺有4缺，候補乃至59人，有的職務還多年未獲一缺。在僧多粥少的情況下，只得請將衛守備千總暫停分發3年，守禦所千總亦請一體停止[34]。二十四年（1898年）七月，侍講學士瑞洵奏稱，南漕改折，衛弁屯田宜一併裁併，改由地方官征租[35]。接著，太常寺卿袁昶也上陳：“現在漕糧既歸海運，衛所半屬虛懸，若改衛為屯，征租充餉，于國用不無裨益。”[36]  

二十七年（1901年），劉坤一與張之洞亦建議改屯田為民田。他們認為，若將屯田改歸州縣徵收，則每年豐歉皆可查考。民間購買屯田，既享世業之利，又除運軍編審之累，受益極多。更重要的是，若每畝酌加報效銀2分，總計各省屯田25萬餘頃，歲可增銀50萬兩[37]。次年正月十七日，朝廷降諭：“急宜認真清查，改歸丁糧，以昭核實而裕賦課。”屯丁、運軍名目也一併刪除，衛守備等官盡行裁撤[38]。二月，陳夔龍上奏裁屯辦法：屯田統歸州縣管理，如有盜賣私售，亦飭據實報明完納正供，不究既往[39]。 

劉坤一與張之洞進一步指出，有漕各省屯田，本為瞻運軍而設，衛官一無所事，只知道向書吏索取年例陋規。近十年來，這些衛官為爭利謀缺，訐訟滋鬧之案甚多，“謬妄離奇，直不知官常為何事，不文不武，形同贅肬”[40]。戶部乘機規定：各省給丁屯租津貼月糧、口糧銀米，概行停給，“漕折、漕項銀兩盡數解部”[41]。屯田徵收的租稅，因各省的稅率不盡相同，每處屯田的肥瘠程度也不同。如浙江的屯租數目，就是在“打折”基礎上進行徵收：  

資料來源：《朱批奏摺》，光緒三十年五月二十二日，浙江巡撫聶緝椝折；又見光緒三十二年五月初三日，浙江巡撫張曾揚折。 

此後，有屯各省相繼遵令執行[42]。清廷在改屯田為民田、納稅上租過程中，因田地面積、土地品質等問題，在具體清丈過程中遇到不少麻煩，往往導致清丈難以推行，“或偏聽屯丁之言，倡為邀免之說”[43]。在此過程中，還發生過屯丁抵制事件。光緒三十年（1904年），山東濟寧、鄆城等地民變，運丁“觀望遷延，交價無幾”。濟寧州屯民則在正月十六日沖入州署鬧事，觀者如堵，以致“門窗碰翻，燈燭遺失，燒毀衣物”[44]。不過，隨著各省的相繼清理，所有漕運屯田最終都轉化為民田，河運漕糧的一項重要特徵也就隨之消失了。 

清代漕糧海運不僅是經濟生活中的大事，也是政治生活中的大事。清代漕制的變革，是漕運由河運轉變為海運後的必然結果。綜上所述，因漕糧海運而導致清代漕運體制發生的變化，既是當時社會歷史條件的產物，又反過來對當時的社會發展產生了深遠影響。而且，在經歷了這些改革之後，晚清的漕糧海運地位牢不可破，在中國歷史上存在了數千年的河運體制，最終被徹底拋棄。從這種意義上說，清廷走上了一條“不歸路”。 

另一方面，通過晚清漕運官制變革這個個案可以看出，舊有的傳統制度既有頑強性的一面，又有靈活性的一面，尤其值得注意的是，這種靈活性的特點，都是基於它自身傳統的改變而發生，卻很少受到西方勢力的影響，這或許又能給我們更多的啟示。 

（資料來源：本文由作者提供，中華文史網網路首發，轉載引用請注明出處）