中英《南京條約》簽訂後，中國傳統外交格局發生了重要變化，西方國家在清政府對外關係中的地位日益顯著，傳統的朝貢管理機構禮部和理藩院已經不能適應這一新形勢。清政府對兩次鴉片戰爭時期的外交體制作出了一定程度的調整，創設了專門針對西方國家外交的五口通商大臣體制。由皇帝任命並被派駐廣州的五口通商大臣辦理對西方國家的外交和通商事務。五口通商大臣體制濫觴於鴉片戰爭期間的禁煙和議和欽差大臣，在鴉片戰爭之後又大致經歷了兩江總督和廣州將軍同時負責的“兩頭體制”時期、“兩江總督兼任”時期和“欽差大臣空位”時期等極為複雜的演變過程。到1844年4月最終形成了由兩廣總督兼任“五口通商大臣”這一辦理西方外交事務的新式體制（注：關於“五口通商大臣體制”的形成見拙作《中國首次對西方外交衝擊的制度反應》，《人文雜誌》2003年第四期。）。五口通商大臣體制的設置是兩次鴉片戰爭期間清政府在外交制度上所作出的主要變革，但五口通商大臣體制的運行卻引起了更多的中西摩擦，在一定程度上惡化了清政府《南京條約》之後的國際形勢，這一結果主要由這一體制本身所蘊含的缺陷所引起。本文擬從四個方面對五口通商大臣體制的缺陷進行分析。 

首先，清政府五口通商大臣體制與清政府外交實踐的不相統一。 

1844年4月正式確立的廣州五口通商大臣體制，按照其本身的的職權而言，五口通商大臣總攬五口通商事務，是執行對西方外交的總負責人。“大皇帝欽差大臣駐粵，專辦各國通商善後事宜。”（注：《中國近代對外關係史資料選輯》上卷，第一分冊，上海人民出版社1977年版，第117頁。）這一職務雖然設在廣州，但在理論上，不僅廣州外交事務由其辦理，而且福州、廈門、寧波和上海的通商外交事務，也要遵從五口通商大臣的指導。“廣州早已開市，其餘各口亦次第通商，一切事宜，系奉大皇帝欽派大臣來粵，會同總督、巡撫、監督籌辦。如有所言，應即據實稟陳，聽候酌奪。”（注：《第二次鴉片戰爭》第一冊，上海人民出版社1978年版，第47頁。）這一職權最後由道光帝在1844年4月任命耆英為五口通商大臣的諭旨正式加以確立：“各省通商善後事宜，均交該督辦理。”（注：《鴉片戰爭檔案史料》第七冊，第424頁。）在1848年，道光帝又再次重申了五口通商大臣的這一職權：“耆英系總辦夷務之員，五口通商事務均應管理。”（注：道光朝《籌辦夷務始末》第四冊，中華書局，1964年版，第850頁。）清廷的五口通商大臣體制的設置是按照“皇帝→五口通商大臣→地方外交官員”這種垂直管理進行的。 

但在事實上，在兩次鴉片戰爭期間，五口通商大臣實際所辦外交事務基本上僅限於廣州一口，其他四口的外務皆由當地的督撫、道台等地方官員獨立處理。四個通商口岸的外交事務處理皆由所在地的督撫們直接上奏皇帝，並最終向皇帝負責，而不是在理論上的外交上司——五口通商大臣的指導下來執行他們的外交政策。在1861年1月奕奏請設立總理衙門的一份奏摺中回顧：“查各國事件向由外省督撫奏報，匯總於軍機處。”（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第八冊，中華書局1979年版，第2675頁。）這一說法也證實了五口通商口岸所在地的督撫們各自擁有辦理外交權力的事實。這種地方辦理外交的慣例源於清朝舊制。按照這一制度，中央政府的禮部和理藩院只辦理藩屬國的交聘往來，而一般的通商交涉事宜都由各地方官吏辦理（注：劉子揚《清代地方官制考》，紫禁城出版社1988年版，第43頁。）。由地方官辦理外交事務這一傳統從道光帝在1843年9月的諭旨中進一步得到了確認：“現在五口通商章程初定，頭緒紛如，一切事宜，必須明幹之員，隨同該督撫辦理。廣東省著祁貢、程遹采督同藩司黃恩彤，一手經理；江蘇省著壁昌、孫善寶督同咸齡、宮慕久，履實辦理；福建省著劉韻珂、劉鴻翔督同藩司徐繼畬，妥為籌辦；至浙江省規模甫定，海口紛歧，著劉韻珂、管遹群遴派熟悉夷務大員，前往各海口，協同該地方官，實心辦理。”（注：道光朝《籌辦夷務始末》第四冊，中華書局，1964年版，第1568頁。） 

在廣州，通商事宜是由粵督指派專員辦理。耆英時代有黃恩彤和趙長齡等夷務委員負責交涉事宜。“廣東夷務，督臣耆英為之總，撫臣黃恩彤為之副，又有道府廳趙長齡、劉潯、銅麟等為之理諭偵察。”（注：《第二次鴉片戰爭》第一冊，上海人民出版社1978年版，第47頁。）在福建，在福州和廈門開港後，在兩地均成立了“招商總局”，由福建布政使會同福州知府和興泉永道辦理（注：《福建通志》，《外交志》。）。在1846年8月28日福建布政使徐繼畬的奏摺中就談到“兼通商一事，臣系專派之員。雖參商督撫，臣隨時辦理，而是否吻合機宜，由自信合無。”（注：任復興《徐繼畬與東西文化交流》，中國社科出版社1993年版，第389頁。）從1847年升任福建巡撫直到1851年，徐繼畬仍然繼續擔當著處理福建兩處通商口岸的外交事務的主要責任。在寧波口岸，前期基本由浙江巡撫和甯紹台道在已革道員鹿澤長的協助下獨立負責處理西方國家領事進駐寧波城、租地劃界事宜。後來，蘇松太道咸齡調任寧紹台道，直接處理寧波口岸的外交事務。在上海，外國領事、商人和教士在上海城內城外的進出、租地章程，都由上海道宮慕久與各國領事們制定。這些當地督撫們和通商口岸的地方官員們在辦理西方通商事務時，根本無需向五口通商大臣請示。這些地方官員們不僅按照舊傳統獨自地處理牽涉到本地的外交事務，而且同時也有道光皇帝的諭旨作為他們行施這一職權的合法依據。他們與駐紮在廣州的五口通商大臣在處理西方通商事務的實際許可權方面，更多地體現出橫向同僚關係，而不是理論上的縱向關係。 

五口通商大臣在理論上專辦對西外交和實踐中五口地方督、撫、道、府可以獨立辦理外交這兩種機制的內在矛盾性，導致了第一次鴉片戰爭之後，一方面由五口通商大臣統一領導五口的對西方外交，但另一方面也出現了由地方官員獨自分別辦理外交的“二元”局面。這最終使得通商口岸的外交各行其是，條塊分割，以致五口通商大臣制定的對外政策和戰略難以與其他四口實行的外交政策協調一致，導致了五口通商口岸在對西外交政策的統一性受到嚴重損害並出現某種程度上的混亂。 

廣州、上海雖同為通商口岸，但在處理與西方國家關係問題上，諸如進城、租地、中外官員會晤方面卻有截然不同的政策。就拿外國人“進城”來說，上海的外國人“不問城內外，皆可聽其遊處，如土著矣”，其他幾口也與上海相同，外國人“所至視其城如戶闥，獨粵城垣門，與夷館相距僅咫尺間，轉不得一入”（注：梁廷枬《夷氛聞記》卷五。）。至於中外官員的會晤機制，廣州之外的上海和福州口岸，中外官員不僅會晤頻繁，而且會晤地點也大多在當地政府的衙署。兩地官員的“夷夏之辨”的觀念和排外氣氛遠不如廣州濃烈。上海不到10年的時間就代替廣州成為了中西交往的中心。福建辦理夷務的大員徐繼畬在1848年甚至根據與美國傳教士的密切交往完成了《瀛環志略》的撰寫。此外，四、五十年代在上海、福州等地發生的重大外交事件，諸如《上海租地章程》的制定、福州神光寺事件的處理，它們的決策過程和解決根本就與五口通商大臣無關；而通商大臣在廣州處理外務的政策和原則對其他四口也少有影響。五口通商大臣與通商口岸督撫之間有關外交的來往行文稀少，也已表明二者之間的縱向聯繫是微弱的。 

正是中國內部外交體制的不一致，甚至是相互抵觸，導致西方國家以某一港口的政策來攻擊和要脅另一港口的對外政策。耆英外交時代重要人物之一的黃恩彤曾評論：“其尤難者，上海等口開港以來，官民待夷本寬，俱如其意以去，唯粵東因舊制之難改，幾致新章之不行。在夷則援各口以為例，而怨粵相待之薄。”（注：《第二次鴉片戰爭》第一冊，上海人民出版社1978年版，第146頁。）1850年徐廣縉和葉名琛在奏摺中也發出了同樣的憂慮：“廣東向為諸夷麕⑤集之區，而江蘇、閩、浙等省，設立夷目，交涉公文，亦為續開通商之地。廣東稍有動搖，則各省倍難捍禦；倘各省稍涉鬆動，則廣東亦大費支持。”（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第一冊，中華書局1979年版，第50-51頁。）咸豐在即位初也指出了，西方國家在50年代以來舍廣州而前往上海等“華夷相恰”的通商口岸與當地的督撫們進行外交談判，是西方人實施的“反間計”：“至徐廣縉、葉名琛連年籌辦夷務，一切悉臻周妥。此時該夷忽有反復，欲行反間，未墮其術，亦應多方準備，勿致激怒生變，使有藉口。”（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第一冊，中華書局1979年版，第24頁。）1851年3月15日，蘇松太道麟桂就曾建議，為協調各口外交，各通商口岸應皆由廣東人來辦理，“廣東人深悉夷情，素稱勇敢，遇事齊心，夷人雖嫉而莫敢如何。即如福建廈門之興泉永道、浙江寧波之寧紹台道、江蘇上海之蘇松太道，皆用廣東籍貫之員，加以升銜，使之妥辦，使五口聲氣相通，夷人更生畏忌。”（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第一冊，中華書局1979年版，第127頁。）這種企圖以統一的廣東官吏辦理通商事務顯然是不現實的：一方面，這種選拔和提升官吏的方法不符合清朝銓選官吏的體制；另一方面，即使得以實行，也難以獲得預期的效果，在之後的廣東籍的、買辦出身的蘇松太道吳健彰在上海則執行了一條比前任更加“親夷”的外交政策。 

何桂清在1859年3月的奏摺中，評價了第一次鴉片戰爭之後中國這種外交體制的弊端：“從前兩廣總督，名為綜理五口通商之欽差大臣，其實只顧廣州一口。其餘四口督撫咨商廣東事件，或置之不復，或於數月之後始行咨複，以至各辦各事，欽差大臣竟成虛設。”“自道光年間，英夷犯順，以致五口通商，一切皆系密奏，甚有同官一處而不知其詳者。以致歧途百出，枝節橫生，該夷即藉為口實，肇釁要求，實為辦理夷務一大弊。”（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第四冊，中華書局1979年版，第1310頁。） 

第二，五口通商大臣體制專業化程度較低。 

韋伯在論述西方近代文明時，把行政“科層化”作為近代官僚政治的重要表徵之一。它是指把各種行政事務詳細分工，每種事務都由專門機構和專門人員來管理。中國歷來官僚制度發達，官階設置也幾乎達到“專業化”，中國的文官選舉制度也一度影響過近代西方國家的官制改革。至於中國傳統的朝貢外交制度，在明清時代就已達到了幾乎完備的水準：禮部主客司、理藩院（清代新設）、鴻臚寺等相關機構設置和包括一系列禮儀、規則的一整套程式，構成了中國與周邊國家和地區交往的完整的朝貢體系。鴉片戰爭後，清政府在保留傳統外交體系的同時，在設置對西方國家的最新外交體制時，一些制度構建明顯具有“因時”而設和“因地”而設的權宜和臨時的特色，對西外交的決策程式、制度和實踐遠未達到“專業化”、“職業化”的水準。這一制度特點導致了地方大吏、外交大員和欽差大臣三位一體于兩廣總督。在兩廣總督的本兼各職中，總督為其本職，處理通商外務為其兼職。總督這一本職在承平時期管轄的範圍就已經非常廣泛，“掌厘治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飭封疆”（注：《清史稿》卷116，職官志三。）。在變亂時期，這種管轄範圍會更加擴大。地方事務已占去了總督的絕大部分精力，這必然影響處理與西方國家有關事務的效率，甚至會導致外務處理陷於癱瘓。這種弊端在閩浙總督劉韻珂在1847年2月給道光皇帝的奏摺中充分體現了出來：“臣自蒞閩以來，時深顧慮，幸得……徐繼畬熟悉八閩利弊，洞曉各夷情偽……故雖英夷或間有背約要求，或夷商因納稅狡獪，或華夷因語言不通，口角爭鬥，均可設法，隨時了結，相安無事。”但因“徐繼畬新承寵命，擢撫粵西，交卸閩藩，自必迎折北上。臣閱伍未畢，旋省尚需時日，設有應議之夷務，接辦竟無其人。臣晝夜焦灼，匪言可喻。況浙江、臺灣各伍，均尚未閱，試墾水沙連番地，如蒙允准，亦需臣東渡查勘。彼時赴台浙，則恐誤夷務，顧夷務，則恐誤台浙，臣實有分身乏術，兼顧為難之忌。”（注：《第二次鴉片戰爭》第一冊，上海人民出版社1978年版，第378頁。） 

在辦理福建“夷務”頗有手段的徐繼畬調離福建後，就已經使劉韻珂在處理“夷務”和地方事務之間“分身乏術”了。但閩浙總督處理的外交事務如與五口通商大臣在廣州面臨的外務相比，其難度和數量不可同日而語。廣州作為兩次鴉片戰爭之間中西衝突的風暴中心，主要歷經了耆英、徐廣縉和葉名琛三任兩廣總督主政時期。在耆英辦理廣東“夷務”時期，“耆英把欽差大臣的職務看得比兩廣總督重要，而徐則與之相反，這種變化與當時國內危機越來越嚴重相適應”（注：黃宇和《兩廣總督葉名琛》，中華書局1984年版，第19頁。）。耆英曾臨時創設過由“委員”辦理外交的體制，這應該算作是外交專業化的雛形。不過這種“委員制”由於委員們都由總督手下的大小官員兼任而僅具有“半”專業化的特徵。隨著耆英在1848年的離任，“委員制”在徐廣縉和葉名琛時期雖未消失，但基本上棄而不用。此外，至徐廣縉和葉名琛時代，中國進入了國內變亂頻仍時期，而兩廣恰是這種變亂的發源地和中心。在40年代末，廣東各地開始爆發零星起義；在50年代後，太平天國又從兩廣興起；1854年紅巾軍圍攻廣州。兩廣總督此時已經承擔著鎮壓起義、恢復國內和平的重任。這一局面加重了本已繁重、早已超出負荷的兩廣總督職位，本職和兼職顧此失彼。在徐廣縉任總督時期，就已減少了與外國公使和領事交往的次數。在葉名琛時期，對西方國家遞交的照會，“或答數語，或竟不答”，這也許不完全出於葉名琛的傲慢。此一時期，兩廣總督戎馬倥傯，國內戰事更加頻繁，在葉名琛的本兼各職中，處理地方事務和關係到清朝生死攸關的軍事問題這一兩廣總督的本職任務已擠佔了行使通商大臣這一兼職任務。但通商大臣相關的職責又沒有其他專門化的機構和人員來代行。到葉名琛時代，設在廣州的外交“通商大臣”一職已形同虛設了。這種制度缺陷嚴重制約了中國和西方關係的正常發展。 

早在1854年西方公使頻頻來滬進行“修約”活動的時候，江蘇巡撫吉爾杭阿就曾經上奏朝廷要求突破清朝廣州五口通商大臣辦理夷務的外交體制：“可否欽派重臣會同兩廣督臣妥為查辦。”（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第一冊，中華書局1979年版，第306頁。）吉爾杭阿的建議受到咸豐的痛斥：“是何言語，該撫竟出諸口？攬奏曷勝痛恨！……該撫所奏各情，未必不受人要脅，被人欺蒙也。”（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第一冊，中華書局1979年版，第307頁。）這是清政府內部首次提出改革五口通商大臣體制的建議。到1859年2月，奉命接任五口通商大臣的兩江總督何桂清在《臚陳辦理通商機宜八條折》中反對由兩江總督兼任欽差大臣，主張設置專職辦理外交的欽差大臣，“奏懇天恩，將辦理通商之欽差大臣由京簡放，即在上海設立公寓，議給養廉，專司其事，以崇體制”（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第四冊，中華書局1979年版，第1310頁。）。但這個建議仍然被咸豐拒絕：“以前兩廣總督兼欽差大臣，遇有各國議事，先派員接見，原非事事與總督面議。葉名琛並不派員接見，相視太輕，而又不設備，故爾釀成此變。如果操縱得宜，亦不至蔑視督撫。況總督為地方大吏，足資彈壓。若另設欽差，以京中大員任之，恐遇事呼喚不靈。現在撫局尚未大定，所有應辦各事宜，俟互換和約後，朕當再行詳諭該督欽遵辦理可也。”（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第四冊，中華書局1979年版，第1312-1313頁。） 

第三，五口通商大臣體制缺乏高效的資訊回饋機制。 

本來，把辦理夷務的官員派往廣州，使辦理外務的通商大臣遠離帝都的權力中樞，這是比較符合傳統的朝貢外交的做法的。帝都與邊地的資訊溝通需要完善的驛遞系統來實現。清統治者入主中原後，通過對政治制度的創新和完善，在極為廣袤的疆域中，建立起了有效的中央集權統治。為了使全國各地的政治、軍事資訊能夠迅捷地彙集中央，以保證權力中樞迅速做出決策，清朝在全國各地廣設驛站，建立起了龐大的驛遞網路。驛站傳遞關乎政治、經濟、軍事等各方面的緊急大事，是實現專制主義中央集權政治的重要物質載體，一向被清代統治者視為國家血脈。康熙帝在其晚年曾說：“我朝驛遞之設最善，自西邊五千餘裏，九日可到。荊州、西安五日可到，浙江四日可到。三藩叛逆吳三桂，輕朕乳臭未退，及聞驛報神速，機謀遠略，乃仰天嘆服曰，休矣，未可與爭也。”（注：《康熙起居注》，康熙五十六年十一月二十四日。）其間透露出康熙對清代驛遞制度的無比自豪。清代驛遞網路四通八達，其效能在以畜力為主要動力系統的傳統農業社會中，幾乎達到了極至。鴉片戰爭之後，清帝寄往廣州的諭旨大都通過“廷寄”形式，經由驛站傳達。廷寄“自雍正年間始”，“軍機處有廷寄諭旨。凡機事慮漏泄不便發抄者，則軍機大臣面承後撰擬進呈，發出即封入紙函，用辦理軍機處銀印鈐之，交兵部加封，發驛馳遞。”（注：趙翼《簷曝雜記》卷一。）按照記載，這一過程包括以下幾個環節：先將已擬好的諭旨和朱批放入紙函中封好，上書“軍機大臣字寄某官開拆”字樣；然後，由值班軍機章京以長二寸、寬半寸、厚一分，上鐫“軍機處”三字的金牌為質，向內奏事處請出“辦理軍機事務印信”的銀印，在大臣監督下用印後，將印繳回並作記錄；此後，將此密件交兵部加封，由兵部捷報處自京師起，選派快馬精員逐次驛站馳遞。所寄密件根據緩急以不同的寄發速度發出，“其遲速，皆由軍機司員判明於函外。曰馬上飛遞者，不過日行三百里。有緊急則另判日行裏數，或四、五百里，或六百里，並有六百里加快者”（注：趙翼《簷曝雜記》卷一。）。另一則筆記史料也記載了驛遞的速度：“告誡臣工、指授方略、查核政事、責問刑罰之不當者，謂之‘廷寄’。……‘廷寄’交兵部用馬遞，或三百里，或四五六百至八百里以行。”（注：梁章钜《樞垣紀略》卷三。） 

但是，到近代以後，西人輪船，“迅如奔馬，疾如飄風”，薛福成曾記載了西人先進的交通技術竟然驚駭得中興名臣胡林翼“變色不語，勒馬回營，中途嘔血，幾至墮馬”（注：《清代野史》第三卷，巴蜀書社1998年版，第1611頁。）。至於電報技術，更使資訊發出和接收成為“同步”。到中西交往密切的鴉片戰爭後，與西方近代資訊傳遞系統相比，清代這種傳統的驛遞體系明顯落後。 

在清代，從北京的皇華驛站到廣東省一般有兩條驛道：一是從皇華驛經涿州，到濟南府，再經江寧、安徽、江西，到達廣東；二是從皇華驛經保定，到開封府，再經兩湖到達廣東（注：劉廣生《中國古代郵驛史》，人民郵電出版社1986年版，第351-352頁。）。但京廣兩地之間長達幾千公里的地理距離又使北京的皇帝和廣州的欽差大臣之間的資訊通達在當時的條件下，“若以普通速度，驛遞需時約30至35天；若以‘四百里加急’，需時約20多天；若以‘五百里加急’，需時約16至19天”（注：茅海建《天朝的崩潰》，三聯書店1995年版，第164頁。）。但這位學者計算的只是單程的時間。從廣州欽差大臣的奏摺遞寄北京，再到皇帝下發的諭旨從北京到達廣州，君臣之間的資訊迴圈經歷了廣州——北京、北京——廣州的雙程。因此，君臣之間溝通的時間要以雙倍計算。如果按照雙程計算，即使是“六百里加急”，來回也需幾十天。君臣之間的資訊溝通具有了很高的“距離成本”。這種制度設置在承平時期還可勉強應付，但在緊急時期，這種遙遠的地理距離產生的君臣獲得資訊的“時間差”卻是致命的。歷任辦理夷務的大臣為避免因等待1個月之後的聖旨而貽誤解決問題的最佳時機，幾乎不惜捏造聖旨和採取先斬後奏的方法。琦善《穿鼻草約》的簽訂（注：蔣廷黼“琦善與鴉片戰爭”，見《中國近代史》附錄二，海南出版社1994年版。）、耆英在簽訂《南京條約》、徐廣縉在1849年“入城”危機（注：諾德《1849年的偽詔》，轉引自茅海建《近代的尺度》，上海三聯書店1998年版，第116頁。）、桂良在1858年上海“稅則”談判時期無不運用了這種“大逆不道”的做法。甚至在1858年廣州被英軍佔領後，地方民眾也偽造了要求抵抗英軍的假聖旨。此外，由於欽差大臣遠離北京，導致欽差大臣有了“天高皇帝遠”的便利，以至於皇帝偏聽偏信，缺乏迅捷的、多管道的外國資訊來源，這又進一步導致了皇帝外交的決策失誤。第二次鴉片戰爭期間葉名琛和咸豐之間的資訊溝通，就是這種弊端的體現。“顧南北相距七八千里，實狀無由上達，又以葉相駐粵，綜理洋務久，更事多，必有把握，故常優答之。葉相失事時，猶奉溫諭褒勉，蓋冀其措注得宜也。”（注：《第二次鴉片戰爭》第一冊，上海人民出版社1978年版，第231頁。）葉名琛主持五口夷務時期，他向皇帝寫的許多反映西方國家情況的奏摺內容，有的是想當然，有的幾乎就是一派胡言，在一篇分析1853-1856年“克裏米亞戰爭”的奏摺裏，不僅連戰爭交戰雙方英國、法國、俄國和土耳其的地理位置沒搞清楚，而且交戰國之間的關係也糊裏糊塗（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第二冊，中華書局1979年版，第436-437頁。）。正如英國公使額爾金所作評論：“貴國向於外事，俱委離京遠住之欽差大臣辦理，以致曆與各國大員每有不洽事故，適遇轉陳伸屈，而朝廷僅據欽差大臣奏聞為信……”（注：《第二次鴉片戰爭》第三冊，上海人民出版社1978年版，第22頁。）清廷也認為“前因廣東距京窎遠，夷情不能遽達，致令藉端生事，欲赴天津，是以移欽差大臣于上海，並知何桂清才力能副斯任，援兩廣總督之例，授為欽差大臣，辦理通商事宜。”（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第四冊，中華書局1979年版，第1312頁。） 

第四，五口通商大臣體制沒有明確規定最高外交決策權。 

清代在省一級雖然確立了總督和巡撫為軍政首長的制度，但朝廷對督撫們的行動有著嚴格的限制，一切較為重大的政務都必須奏報皇帝。如督撫們有越軌之處，立予法辦。故清代督撫們雖被授予一省或兩三省的軍政權力，但在湘淮系出身的督撫們崛起前，地方上並沒有發生擁兵自重、對抗朝廷的地方勢力。“天子親覽萬機，一切取裁於上，百執事拱手受成”，以至於“漸摩既久，以推諉為明哲，以因襲為老成，以奉行虛文故事為得體”（注：《魏源集》，中華書局1979年版，第328頁。）。“固守成例是在清專制政府下面做官的唯一官箴”（注：李劍農《中國近代百年政治史》，復旦大學出版社2002年版，第25頁。）。這種決策權出於皇帝一人之手的專制政體，使這一時期的欽差大臣們、通商口岸的督撫們以“人臣無外交”（注：《禮記》中“郊特牲”：“為人臣者無外交，不敢貳君也。”），“中國從無便宜行事之大臣”，他們只有“代奏權”（向上反映）等為由，將對西方的外交決策權交到了皇帝那裏（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第一冊，中華書局1979年版，第14-15頁。）。“天朝法制，從無全權大臣便宜行事，我等欽派到此，事若合理，自可代奏請旨……”（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第三冊，中華書局1979年版，第739頁。）1858年咸豐在一份廷寄中指出：“從前耆英等在廣東，曾奉先朝諭旨，許其便宜行事。或因道途遙遠，往返需時，然耆英等仍事事俱奏，並非專擅施行。中國既無此官銜，以後廣東歷任欽差大臣，亦無便宜行事之稱……”（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第三冊，中華書局1979年版，第753頁。）而皇帝又以“欽差大臣專辦通商外務”，地方督撫們“安內攘外，責無旁貸”（注：《第二次鴉片戰爭》第三冊，上海人民出版社1978年版，第22頁。）為由，又將這種外交決策權踢回到欽差大臣和督撫們手中。這種最高外交決策權的缺失，使對西方外交事務的處理成了皇帝和大臣間相互推諉的遊戲。1850年英國公使文翰分別在上海向兩江總督和天津投文、1854年英法美三國在天津的修約行動，都是彼清廷以同樣的方式應付了事的。 

直隸總督譚廷襄在1858年天津失陷後，對這種處理與西方國家外交的體制怨憤不已：“數年來，節次設法推辭，飭赴廣東聽候，而廣東總督置之不辦。即上海地方，有夷商可令羈縻，黃宗漢複舍之而去。遂至狡謀思逞，直抵津、沽，攔沙江不能全阻輪船，逼處堪虞，倍多要脅。”（注：咸豐朝《籌辦夷務始末》第三冊，中華書局1979年版，第736頁。）當然，作為直隸總督，這一段論述有為天津被攻破一事開脫和辯護的嫌疑，但也道出了清政府外交中存在的制度性缺陷。 

對於這種弊端，1858年禦史陳慶松曾不無尖刻地指出過：“向來辦理夷務，本來通盤籌畫。不過來到天津，支應回廣東去，而廣東亦不過搪塞了事，故事終不了。夷人機警，窺破此情，故于我全用劫法。不獨葉名琛被劫去，近日撫局亦系劫成。”（注：《第二次鴉片戰爭》第二冊，上海人民出版社1978年版，第317頁。）對外決策的最終抉擇權在中國大小官僚們多回合的太極推手中化作了無形，清廷主動轉變外交政策的有利時機正是在這種“踢皮球”遊戲中逐漸喪失，這一時期清廷外交政策的轉變無不是在西方把屠刀架在清廷脖子之上才作出的被動“劫成”。 

缺乏了外交政策的最終責任人也使從琦善直到葉名琛在辦理西方外交時充滿了從矇騙到拖延的機會主義色彩。鴉片戰爭初期，琦善因在天津退敵有功而獲“片言片語，連勝十萬之師”的褒獎。當某官員問起辦理“夷務”有何機宜之時，琦善答曰：“吾有何法，不過騙其走開耳。”（注：趙宜珍《論琦善》，《福建論壇》1996年第五期。）廣州將軍、負責鴉片戰爭初期在廣東中西交涉的伊裏布，在傳授辦理夷務經驗的一封信中指出：“夷務只可粗枝大葉去畫，不必細針密縷去縫。”（注：《中國近代史料叢刊·鴉片戰爭》第五冊，神州國光社1954年版，第419頁。）而繼任伊裏布的耆英一方面在給道光的奏摺中惡狠狠地詛咒英國人，另一方面又在與英國人的實際交往中，同英國公使交換女眷的照片，還熱情地收公使的一個兒子為義子。葉名琛則秉持“不動聲色”的策略，乾脆對西方若即若離，企圖使西方國家對中國的外交政策摸不著頭腦。中國近代以來利權的逐漸喪失就是在這種“官僚無效率”中進行的，而西方也正是在這種官僚無效率中找到了侵略的藉口。正如費正清評論的那樣，“耆英和他的同僚們運用他們機會主義的策略，既在當時推進了和談，又給未來貯積下了麻煩”（注：費正清等《外國學者論鴉片戰爭和林則徐》（下冊），福建人民出版社1991年版，第241頁。）。不論是琦善和耆英的矇騙戰術，還是葉名琛的拖延策略，都是清代官僚機制的產物。五口通商大臣體制設置中包含的最高決策權含混和矛盾之處，使辦理外交的欽差大臣們、通商口岸的督撫們，甚至皇帝失去了制度本身對他們行為的制約，以致缺乏了對西方事態發展負責的終極責任人，並最終導致了在對西外交決策、中西談判過程中皇帝和大臣之間的“踢皮球遊戲”。 

通過對五口通商大臣體制上述幾個特徵進行的分析，可以發現這一體制新舊混雜，中央和地方因素皆有，它既不是專設的職官，也沒有專門的衙門，體制中包含的混亂、過渡和矛盾之處非常明顯。這一體制難以應付鴉片戰爭之後新的國際形勢，並使兩次鴉片戰爭期間清政府的外交實踐產生了諸多負面效應。第二次鴉片戰爭之後，“五口通商大臣”體制及其職能最終被1861年設立的總理衙門和“南北洋通商大臣”所替代。 

（資料來源：《歷史檔案》2005年第1期）