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清代北方边政(政治制度)
作者:邢亦尘 责编:

来源:《蒙古学信息》(呼和浩特)1996年01期第17-22页  发布时间:2014-10-29  点击量:486
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  我国北部边疆的界定,直到清代才得以实现。清廷始而打败林丹汗,内蒙古诸部归顺。继而再败准噶尔部,外蒙古内附。通过武功文治,北疆空前统一,内外相安200余年。其开发治理的辉煌政绩, 历代封建王朝无出其右。

  清朝统治集团崛起于我国东北边区,熟谙边情,明其利弊,故而非常重视边政。能够审时度势,“因俗而治”,确立政策,厘定制度,以号令各民族地方。并使这些制度、政策与措施集权化、制度化、法律化,形成清代理藩治边的一大特色。其治边的另一特色是,以治蒙政策为主,辅之以其它政策。骁勇善战的蒙古民族,其强弱、亲疏、向背历来都影响到国家的统一或分裂,强大或衰落。因此,能否制定卓有成效的治蒙政策,成为清代沿边政策成败的关键因素之一。

  一、中央边政制度

  1.边政中枢机构。清代在中央特设理藩院,专一执掌边疆少数民族地区政令。早在后金天聪十年(1636年)初,就开始设置蒙古衙门,处理有关蒙古事务。同年6月正式改称理藩院,有承政1人总理其事。其下有左右参政各1人,副理事官8人,启心郎1 人(《大清历朝实录》“太宗实录”卷四十二,崇德三年七月丙戌)。顺治元年(1644年)调整部院官制,承政一律改为尚书,参政改称侍郎(《清朝文献通考》卷七十七,“职官考一”)。康熙十六年(1677年)又交礼部兼管理藩事务。十八年以蒙古事务频繁,不能兼管,遂为独立官厅,凡官制体统与六部相同,理藩院尚书照六部尚书地位,入议政大臣之列。尚书之下,有左右侍郎各1人,以满洲蒙古人补授。乾隆二十七年(1762 年)理藩院所属四司扩编为六司,即旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑等六清吏司。以上各司由满蒙郎中分别执掌事务。其下另有六司员外郎、主事、堂主事、司务、笔帖式等职,也大多由满蒙官员充任(清·黄本骥《历代职官表》八十九页,上海古籍出版社,1982年版),自此遂为定制。上自尚书,下至主事,无一汉员,边政大权完全操之于满蒙官员手中,这是清代施行蒙汉隔绝政策之一端。

  院属六司主要职责:①旗籍司主管漠南蒙古六盟、归化城土默特左右旗、呼伦贝尔等处官员升降袭替诸事务。管理张家口等六处驿站官兵俸饷马价银两、八沟等四处税课银两、归化城记档银两,以及勘合兵票、口票等事;②王会司执掌漠南蒙古王公人等年班、俸禄、朝贡,以及按年更换内外馆监督诸事;③典属司掌管漠北蒙古四部等处汗王、台吉、官员人等升降袭替等事,与俄罗斯往来交涉事件,乌里雅苏台商民信票,以及喇嘛等事项;④柔远司负责外蒙汗王、台吉、呼图克图的年班、进贡、俸禄,以及喇嘛银粮诸事;⑤徕远司管理蒙古回部政令、爵禄、贡赋诸事;⑥理刑司职掌蒙古刑罚等事。六司之外,还设置司务厅、银库、蒙古翻译房、满档房、饭银处、督催所、当月处等机构,分别管理理藩院内部各项行政事宜。

  另有院外附设机构,唐古特学、稽察内外馆、木兰围场、俄罗斯馆、托忒学、蒙古官学、喇嘛印务处、则例馆等。除此之外,理藩院外派各地的官员有:设在乌兰哈达、三座塔、八沟等地各游牧处理事官;神木、宁夏、八沟、塔子沟、乌兰哈达、三座塔等地理事官员,办理蒙汉交涉事件、税务等;张家口等塞外五口、塞尔乌苏等地均设管理蒙古各部驿站司员;恰克图、库伦设管理买卖事务官员;科布多、乌里雅苏台设兵差司员。

  理藩院的职权主要有以下四点:①监督行政之权。于蒙古地方派驻文武官员,掌管特定地方军事、外交事项,并行使行政监督权。如前所述外派内外蒙古重镇、口隘官员即是。他们与蒙部都直辖理藩院,并无统属关系;②管理爵禄之权。举凡蒙古部属之首长封爵,经理藩院审核上报,由皇帝授予爵职。其余升降、袭替、俸饷等诸事,也由理藩院奏请裁定;③统领朝贡之权。台吉以上有爵位者,每年农历十二月十五日至二十五日轮班赴京朝觐,贡献方物。所有接待、宴筵、赏赐等各项开销,均由理藩院统筹办理;④掌管刑罚之权。授理盟旗的各类刑事诉讼案件。审理案件多以蒙古律例裁决。“死刑之外,罪止鞭责,不及徒流,统于罚例。”(《大清会典(乾隆朝)》卷八十)此即罚牲之例,是蒙古律法的一大特点。如不依罚例照数交纳,调换鞭刑责罚(《大清会典事例》卷九九四)。如无畜可罚者,须由旗内大员设誓保证。

  理藩院是清代管理外藩事务的最高执行机关。它的组织机构特点是,以满洲权贵为主,蒙古王公为辅的中央集权体制。借以拉拢利用蒙旗,制造蒙汉对立,以此加强控制和统治北方少数民族地区。

  2.王公制度。清代对蒙古封建贵族采取怀柔政策。崇其封爵,厚其俸禄,联以婚姻,授以世职,君国子民,统治部属。在政治地位和经济利益上优礼相加,给予种种特权。这一新的权贵阶层,是在废除蒙古封建领主制的基础上出现的。其等级界限较明代更为严格,内部等级层次更加繁多庞杂,具有约束力,为蒙古历史上最完善的封建制度。

  王公封建等级制是在清朝统一蒙古诸部的过程中产生的。按照蒙古各部首领的军功大小,效忠程度,给予不同的爵职和待遇,从而形成蒙古社会新的统治阶级。明代蒙古封建贵族所用济农、洪台吉、丞相、太师、宰桑等名号,清初一律废除,比照满洲贵族爵秩,分别授予亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公,以及台吉或塔布囊(内分四等)等爵职(《钦定大清会典事例(嘉庆朝)》卷七三六)。喀尔喀三部的最高首领仍保留汗号。在王公贵族等级内又分为扎萨克王公台吉与闲散王公台吉两类,以此划分内部权力。封爵皆可世袭罔替。以下尚有世职官员和世袭名号。如一二三等子爵、男爵、轻车都尉、骑都尉、云骑尉、恩骑尉等爵,以及“达尔汉”等世袭名号。

  王公贵族的物质待遇也很优厚。①按照不同等级,他们可以占有额定的土地,以及随丁、陵丁和媵户等;②减免各种赋役负担,并有权向所属征收赋税,这些封建特权可以世代承袭;③每年有数额可观的俸禄等固定收入。按照不同爵秩,由国家发给王公俸禄、俸缎。科尔沁三亲王和喀尔喀四汗年俸银高达二千五百两、俸缎四十匹。其余亲王俸银二千两、俸缎二十五匹。以下爵职俸银、俸缎分别有差。台吉(塔布囊)的供给标准为俸银百两、俸缎四匹。后来俸缎折价改发俸布;④每逢晋京朝觐,厚往薄来,蒙古王公仅象征性地贡献方物,如外蒙古的“九白之贡”(即白驼一峰、白马八匹),而朝廷赏例优厚,所值大大超过进贡之物。亲王所得赏赐最高达白金五百余两,三四等台吉可得五十余两。另外,还依例赏给不同数量的绸缎、器物等。王公所带随从人员、马匹,都要散发数额不等的廪饩、薪米、马干、路费等(《钦定大清会典(乾隆朝)》卷七十九)。每年进京值年班的内外扎萨克和喇嘛人等,人数众多,各项开销巨大。清廷不惜巨额破费,其目的是“以此炫耀国威,绥服羁縻蒙古”,使边疆少数民族畏威怀德,增强对清朝的向心力,加深感情联络和依附关系。

  3.额驸制度。是满蒙政治联姻的结果,又是王公制度的延续。它彻底贯彻了清代“北不断亲,南不封王”的安边方略。早在后金政权初期,努尔哈赤就采取与科尔沁蒙古等部联姻结盟的政策,先后打败周边部落,奠定了一代基业。清代的这种满蒙通婚关系持续时间之长、层次之多、规模之大都是空前的。满蒙贵族之间采取双向婚配方式,即满洲皇室可从蒙古王公家族中选择后妃,而蒙古王公子弟也可娶满洲公主格格为妻。后者被称之谓“额驸”。额驸又因宗室之女的不同地位,自皇帝以下分别有固伦、和硕、郡主、多罗、郡君、固山额驸等不同称谓(《清史稿》卷一百十七,志九十二,职官四)。夫以妻贵,因此被授予不同的爵职荣衔,享受不同的特权利益。据有关清代史籍统计,后金至乾隆朝,满洲王公共招不同等级的蒙古额驸达56人(参阅《钦定外藩蒙古回部王公表传》卷十九、二十、二十四;《清史稿》卷一六六)。至于下嫁公主子孙先后承袭台吉爵职者,科左中旗计有千人、科右中旗 520余人、敖汉旗600人、巴林旗170余人。其余喀喇沁、奈曼、阿鲁科尔沁诸部亦多有之(《蒙古游牧记》卷一、三)。下嫁外蒙古各部公主子弟也有不少受封。同时,满洲宗室也从蒙古贵族中挑选后妃。努尔哈赤迎娶蒙古后妃2人(均出自科尔沁部),皇太极7人(来自科尔沁、阿坝垓、察哈尔诸部),顺治9人(来自科尔沁、浩齐特、阿坝垓等部), 康熙2人、乾隆1人(均出自科尔沁部),道光1人、同治2人(均为八旗蒙古之女)(转引金启孮《清代蒙古史札记》,载于《内蒙古社会科学》1981年第3期)。

  满蒙联姻,因各个时期政治任务的不同,联姻目的、做法、效果也各异。后金开创时期,主要任务是积蓄力量,统一北方各部。出于军事斗争需要,择婿重点在八旗组织内的蒙古官员,以及蒙古归顺首领。与此同时,努尔哈赤父子也重金礼聘蒙古之女。这样一可使蒙古王公心怀不二,忠实地为后金效力;二可借助其兵力征服周边各部,并打败强大的察哈尔部,先行统一内蒙古地区。入关之后,满蒙王公联合汉族地主阶级,平定三藩等乱事,开始面临统一全国的问题。能否在北方建立牢固的后方基地,则成为清朝建立和巩固全国政权的关键因素之一。因此进一步维护满蒙联姻关系,并扩大到漠北蒙古,变得尤为必要。这样,一可加强对整个北部地区的控制,使蒙古权贵实心任事,义无返顾,真正成为清朝赖以依靠的北部屏藩;二可随时征调盟旗兵力,或派遣驻防蒙古八旗,绥靖全国各地,维持其封建统治秩序。这一时期的满蒙联姻已制度化,赋予蒙古额驸更多的政治经济权益。乾隆中期之后,平准战事结束,全国封建政权日益稳固,相对蒙古王公的作用与地位开始降低。选择蒙古额驸的地域、部族范围日益缩小,人数也急剧减少。道光之后仅限于内蒙古七部十三旗,其它内蒙古部旗及外蒙古王公都被排除在外。“备指额驸制度”的产生,标志着清室已疏远蒙古王公,“恭顺则爱育之,鸱张则剿灭之。”(《大清历朝实录》“高宗实录”,卷一千二十三,乾隆四十一年十二月乙卯)。

  满蒙联姻结盟,密切了满洲贵族与蒙古王公的感情联系,巩固了满蒙政治、军事同盟,在统一蒙古诸部及全国的战争中发挥了不可估量的作用。这一制度在客观上同时也促进了民族融合,沟通了一条满蒙民族经济文化交流的新渠道,有利于北方地区的长治久安和经济发展。

  二、地方边政制度

  1.盟旗制度。是清代统治北方蒙古地方最为成功的行政组织管理制度。它是满洲八旗制度与蒙古原有社会组织形态结合的产物。蒙旗既是基层政权组织,又是军事社会化机构。蒙旗之上,又由一旗或数十旗结合为“盟”,辖于理藩院。盟旗制度是在统一蒙古各部的过程中逐步形成和完善的,它始于后金天陪九年(1635 年), 终于乾隆三十六年(1771年),持续时间长达130余年。 它的创设反映出清廷“众建诸侯而弱其势,同时示以恩赏怀柔之意。”的对蒙政策实质与手段。

  蒙旗按其性质主要分为两大类型(“蒙古八旗”以后在军事专题论述)。大多数蒙旗属外藩扎萨克旗(自治旗),少数是内属总管旗(官治旗)。

  盟旗制度下的外藩扎萨克旗,是在蒙古原有封建领地基础上建立的,辖于盟隶于理藩院。扎萨克王公人等可以比较自由地支配旗地和平民,受清朝政府间接统治,有相对的独立性。自崇德元年(1636年)开始,“随得随即分旗,分佐领,封为扎萨克,各有所统。”(同前书,“太宗实录”卷二十一)小部落编为一旗,大部落编为数旗至数十旗。至雍正九年(1731年),经过逐年设旗编次,内扎萨克蒙古(即漠南蒙古)计有六盟(二十四部)四十九旗。外扎萨克蒙古(漠北蒙古)于康熙二十五年(1686年)至乾隆三十六年(1771年)编设四盟(部)八十六旗。其间,另有内蒙古西部阿拉善厄鲁特部、额济纳土尔扈特部,均单独设旗代盟,直属理藩院管理。各旗扎萨克均为世袭旗长,总理阖旗军政事务。扎萨克的任免、继承之权,操之于清廷。如有违逆不驯服等情,即时革职,或取消世袭资格。具体旗务由扎萨克下属印务处办理。其余各官有协理台吉、管旗章京、参领、佐领、骁骑校、领催、什长等,分管各项事务。旗员额定人数,各旗有所不同。协理台吉一般由盟长于旗内王公中选任,并报理藩院核准,旗长无权直接任命。扎萨克的职责,主要包括旗内行政、司法、课税、兵差、属员任用和牧场更换等。

  旗下基层行政单位为“佐领”(即蒙语“苏木”)。150 丁(户)为1佐,3丁授1甲,故佐领拥有常备马甲(骑兵)50人,后备100人。每佐领下设领催6人,每10户设什长1人。旗之大小,视佐领的多少。最小者一旗仅1佐领,大者有数十佐领组成。佐领的职责是清查户口、 征收徭赋、受理诉讼、点抽壮丁、维持社会治安等行政事宜。

  在扎萨克旗之上设置“盟”的组织。起初它不是一级行政机构,对所属蒙旗只有监督之责,带有会盟性质。盟长是会盟时的召集人或主持者,平时无权过问旗政,战时带领旗兵出征。乾隆十六年之后,撤销会盟大臣,改由各盟盟长在本盟内自行会盟,嗣后报院备案。由此会盟制度逐渐废弛,真正意义的盟旗制度开始施行,“盟”成为地方一级行政组织,盟长职权也随之相对提高,除承担会盟时的职责外,平时则处理阖盟政务,不受驻防将军、大臣等的节制,掌握一定的兵权。

  盟旗制度之外的内属总管旗,是通过武力征服建立的,也有原部落弱小不足称藩者,如乌梁海、索伦、达呼尔等部。这些蒙旗的原封建主特权被剥夺,由清朝政府选派总管、都统等直接统治,“官不得世袭,事不得自专,与各扎萨克君国子民者不同。”(魏源《圣武记》卷三)旗地除部分拨给牧民放牧外,其余都属官地。内属旗因主管职官称谓不同,又有总管旗、都统旗、佐领旗之别。各内属旗均受地方最高长官将军、大臣、都统等的节制。总管等官均由清廷从旗内人选中任命,不世袭。其下又设副总管、佐领、领催、骁骑校等职官。其旗署设置与满洲八旗制大体相同。察哈尔、归化城土默特、呼伦贝尔、科布多、唐努乌梁海等部所属均为内属蒙古旗。

  盟旗制度是清代贯彻“镇抚结合,以抚为主”治边政策的重大举措。通过建旗划界、编审人丁,牢牢地控制了蒙古各部和北方地区,消除了因争夺牧地造成的“内讧”战争,为清代统一全国提供了可靠的大后方。同时,对于这一民族地区的经济文化交流与发展,都起到重大的推动作用,其影响极为深远。

  2.蒙汉分治。清代初期,由于内地人民大量流入蒙地,以及民蒙交涉事件逐年增多,于雍正年间开始实行民蒙分治。其民人地方管理机构与内地省下设置大同小异。

  就北方行政区划而言,大漠以南的内蒙古地区计有东西六盟四十九旗。东四盟三十六旗及呼伦贝尔、察哈尔等,位于东三省西部、直隶省北边境外;西二盟十三旗及归化城土默特,在晋陕甘三省之外的北部地区(张穆《蒙古游牧记》卷一至六)。大漠之北的外蒙古地区共有四盟八十六旗,以及科布多、唐努乌梁海各旗。这一广大地区,东联东三省,西接甘新两省,北临西伯利亚。喀尔喀四盟又分为东、中、西、北四路。位于喀尔喀西北部的唐努乌梁海有三部六旗。同治八年一部划归俄国。唐努乌梁海之南为科布多,有七部一盟二十旗。以上是各盟(部)旗的地理区划位置。

  民治区域主要位于临近东北、华北等地的南部地区。清廷按照内地的地方行政体制,于沿边蒙旗境内设置府厅州县,以致后来出现旗县并存的设治局面。清初对蒙地采取封禁政策,严禁内地民人前往开垦及从事其它生业。但是由于北方省份连年遭灾,以及阶级压迫的深重,内地民人不顾禁令,源源不断地涌入边外的喀喇沁、翁牛特、土默特、敖汉诸地和东三省西边的科尔沁各旗,晋陕边外的归化城土默特、鄂尔多斯等地。内地移民的逐年增多,蒙汉杂居区的日益扩大,民蒙交涉事件的层出不穷,迫使清廷设民官以理庶政。雍正元年(1729年)于归化城土默特牧地先设归化城厅,于卓索图盟境设热河厅。次年又在察哈尔牧地设张家口厅。其后以此三地为中心,又不断增设民治机构。七年于喀喇沁旗地设八沟厅,察哈尔南设独石口厅、多伦诺尔厅。乾隆年间先后于卓索图盟设四旗、塔子沟、喀喇和屯、三座塔、乌兰哈达等厅,以及归化城土默特一带的绥远城、清水河、萨拉齐、和林格尔、托克托等厅。并设通判、同知等官负责治盗贼、清户口等地方行政事务。清政府曾一度计划蒙汉分别居住,然而杂居已久,无法分移,乃设官分治,是为属人政治之始。乾隆四十三年乃改热河厅为承德府,四旗厅为丰宁县,喀喇和屯厅为滦平县,八沟厅为平泉县,塔子沟厅为建昌县,三座塔厅为朝阳县,乌兰哈达厅为赤峰县。以热河都统衙门为最高军政机构,管理蒙汉事宜。之后又于哲里木盟境设长春厅、昌图厅等。道光之后,蒙地开垦大体自科尔沁部辽河流域,渐次由南向北,由东向西推进。府县设置、调整愈益增多。光绪初年,又改昌图厅为昌图府,并于科左中旗境内新设怀德、奉化二县,隶府管辖。又于科左后旗设康平县,亦属昌图府管辖。十七年(1891年)改长春厅为长春府,并于郭尔罗斯前旗设农安县,拨归府辖。同年又开放科右前旗荒地,设洮南府。截至二十八年(1902年)推行移民实边政策之前,内蒙古地区设治已成规模。旗县并设,是清廷在农区不断扩大的形势下,继续其蒙汉隔绝政策的变通办法。“分而治之”更有利于它对北部边疆地区的控制与统治。

  3.地方法律制度。由于实行蒙汉分治,其法律制度也是“蒙汉异制”,采取双重法律体制与标准。同一地区设立不同的执法机构,采用不同的法律条规,施行不同的刑罚制度,以此约束、监督地方,并处理蒙汉各类刑事案件。“如边内人在边外犯罪,则依刑部律:如边外人在边内犯罪,则依蒙古律;八旗游牧蒙古牧场人等如有犯罪,则均依蒙古律治罪。”(《大清会典事例(光绪朝)》卷九九四,理藩院·刑法)

  蒙古法律主要包括《蒙古律例》、《喀尔喀法典》。它们是在母法“大清律”下派生出来的区域性刑法。其共同特点是,“爰按蒙古土俗”,酌定而成的法律(《钦定大清会典(乾隆朝)》卷八十,理藩院·理刑清吏司)。在继承原有蒙古刑法制度的前提下,逐步加以补充完善。施行于内蒙古各蒙旗的蒙古刑法,远在清太宗时期即已初步形成。后金天聪三年(1629年)曾命科尔沁蒙古五部“悉遵我朝制度”(《大清历朝实录》“太宗实录”卷五,天聪三年春正月辛未),为以后制定蒙古律法提出总的依据。并向诸贝勒“申定军令”(同上书,三月丁巳)。五年又召集内蒙古归顺诸部贝勒,“示以行军弥盗律令”(同上书,四月丙午),这一时期以颁行军律为主,显然这是出于当时的军事行动需要。七年之后,“宣布钦定法令”(同上书,卷十六,十月壬戌),此即《盛京定例》(《清史稿》卷一四二,刑法一),是为颁布刑法之始。清崇德八年(1643年)又颁布《蒙古律书》(同上书,“圣祖实录”,卷二十四,康熙六年九月癸卯)。其后历经顺治、康熙、雍正各朝修订补充,于乾隆三十一年(1766年)最终完成《蒙古律例》的修订工作,一套完整的律法书正式在蒙古地区施行。

  《喀尔喀法典》是漠北部分地区蒙古王公遵循清律,针对本盟旗社会实际,于康熙四十八年(1709年)至乾隆三十五年(1770年)陆续制定完成的。法典由十九件律法案例汇集而成。制定时间不同一,条文内容不系统,作为大清律的补充行之于外蒙古部分盟旗。

  清代执掌蒙古刑罚的机构,中央有理藩院理刑清吏司,地方则由各蒙旗扎萨克过问审理。其审讯程序是,先向蒙旗扎萨克投诉,如不公允,可向盟长以至理藩院呈控。若理藩院授理,须重新审核案情,尔后仍交盟长秉公办理,或派钦差大臣前往直接处理。不准擅自越级到理藩院控告。否则,无论王公、平民和奴仆都要受到惩治。

  蒙古刑罚范围主要包括盗贼、人命、首告、捕亡、杂犯、断狱、喇嘛例等项。刑罚种类有死刑、鞭杖、流放、监禁和科罚等。对破坏封建统治秩序的发冢、抢劫杀伤、偷盗牲畜等庶民犯罪,重则枭首示众,籍没家产和牲畜,轻则流放或发落到驿站充当苦差(《蒙古律例》卷六)。而对蒙古王公人等则重罪轻罚,给以革退爵职、罚俸、罚牲等处分。这些刑罚制度带有浓厚的阶级专政色彩。

  对于民蒙交涉案件的审理,一般都交由双方当事人相关的司官共同办理。“驻司官者,司官会扎萨克而听之;蒙古内属者,将军、都统、大臣各率其属而听之;与民讼,地方官会听之。”(《钦定大清会典(光绪朝)》卷六十三),基本上采取“会审制”。断案则各依大清律、蒙古律例裁决。就量刑而言,“汉重蒙轻”,这也是清廷离间蒙汉关系的又一种手段。

  清代北方的政治制度,是在统一蒙古诸部的过程中逐步建立完善的。它也是清廷不断地总结统治边疆经验教训的结果。“怀之以德,畏之以威”,恩威并加的治蒙政略,成功地维护了北部边疆地区长期的和平局面,加强了清朝的地方封建统治,为捍卫清室基业筑起一道强大的后防线。为此,康熙曾不无自豪地说,“本朝不设防,以蒙古部落为之屏藩。”(《承德府志》卷首一)北方地区的长期稳定与安全,在客观上推动了边疆地区的经济文化开发与发展,也促进了与内地的联系与合作。但是也应清醒看到,清代治边政策成功的背后,充满着血腥的阶级与民族压迫,并且是以牺牲蒙汉关系为代价的。

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