光绪九年，京官俸禄折发已历 30 年，要求增加收入的呼声高涨;      而同光中兴局面日现，清政府财政状况略有好转。因此，户部奏请自光绪十年起给部分文职京员加发津贴。此事清代官书记载甚简，也未见直接津贴章程，研究也较少。①本文从户部、地方督抚的奏报，翰詹科道等官员争议的奏议中梳理出本次津贴的详情，并分析其与此时政治、财政的关系，以丰富清代俸禄制度的研究。

一、光绪十年文职京员津贴的发放与取消

津贴在清代长期存在，情况复杂，但并不普遍。常规津贴如运漕旗丁津贴，②户部仓场吏役 “给其例费而济以津贴”。③补贴特殊技能的津贴如增练抬枪兵，给发津贴。④官兵承担额外工作发给津贴，如总理衙门章京支领津贴; ⑤光绪七年直隶部分佐贰官分管各处黄河堤工， “酌给津贴”; ⑥京旗各营秋季于仰山洼合操，给发合操津贴。⑦偏远地区津贴，如京旗移驻东北双城堡者发津贴。⑧而清末十年俸制改革中，京官津贴发放日趋普遍，“自辛丑回銮，优予津贴之例起”。⑨ 然则追溯先例，或可追至此次光绪十年津贴。

光绪八年十二月李肇锡、刘恩溥两御史上奏要求增加京员收入，均交户部议复。⑩户部于九年三月二十九日上奏，要求从各省、关外销款项内共筹银 26 万两，每年七月十月随京饷一起解

［收稿日期］ 2014 －09 －10

［作者简介］ 韩基奭 ( 1982—) ，男，北京大学历史学系博士研究生，北京 100871;    Marvolo@ 126. com

① 相关研究有申学锋: 《转型中的清代财政》，经济科学出版社，2012 年，第 111—113 页; 岩井茂树著，付勇译: 《中国近代财政史研究》，社会科学文献出版社，2011 年，第 156—169 页。

② 光绪朝 《清会典事例》卷 186，《户部三十五·仓庾·发米出仓》。

③ 光绪朝 《清会典》卷 25，《户部仓场衙门·侍郎职掌》。

④ 光绪朝 《清会典事例》卷 1150，《前锋统领一·建置·俸饷优恤》。

⑤ 光绪朝 《清会典》卷 99，《总理各国事务衙门·章京职掌一》。

⑥ 光绪朝 《清会典事例》卷 253，《户部一百二·俸饷·文武外官俸银三》。

⑦ 光绪朝 《清会典事例》卷 1125，《八旗都统十五·兵制·合操二》。

⑧ 光绪朝 《清会典事例》卷 254，《户部一百三·俸饷·京城兵饷》。

⑨ 刘锦藻编: 《清朝续文献通考》卷 142，《职官考二十八》。

⑩ 《清德宗实录》卷 156，光绪八年十二月庚申; 卷 157，光绪八年十二月壬申。

京，交户部饭银处，得旨: “奉旨依议”。① 主要从 “九海关，十四大省，八盐运司”② 筹款。

资料来源: 中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，光绪九年八月穆图善奏，档案号 04 － 01 － 35 － 0985 － 040; 录副奏折，光绪九年七月二十二日涂宗瀛奏，档案号 03 －6608 －129; 光绪九年十二月初四日卞宝第奏，档案号 03 －6609 －126; 光绪九年七月初五日成孚奏，档案号 03 －6608 －117; 光绪九年八月三十日何璟等奏，档案号 03 －6609 －038; 光绪九年七月二十九日陈士杰奏，档案号 03 －6609 －011; 光绪九年六月三十日丁宝桢奏，档案号 03 －6608 －111; 光绪九年九月十八日刘秉璋奏，档案号

03 －6609 －053; 光绪十二年十二月二十一日张之洞奏，档案号 03 －6615 －108; 光绪十九年四月初三日吴大澂奏，档案号 03 － 6632 －069; 光绪十一年十一月初十日海绪奏，档案号 03 －6613 －133; 光绪九年十一月十六日裕禄奏，档案号 03 － 6609 － 106; 刚毅纂 《晋政辑要》卷十七，光绪十四年刻本。

此外据 《光绪会计表》尚可查到直隶 5000 两，江苏 45000 两，江西 10000 两及陕西 4000 两津贴款。③ 虽然各地纷纷表示地方财政吃紧，仍将十年津贴所需款项如数解京。④

但此次津贴发放章程缺失，只能从相关奏报中梳理，有三份比较重要，其一为十年奕譞等奏暂停津贴奏追述: “分给四五品京堂，及翰詹科道、宗人府、内阁、六部、理藩院办事官员，奏准通行。嗣于本年二月户部会同吏部定章按三届分放。”⑤ 另有两份张之洞的奏报，他透露领津贴人员总数 “部臣所拟一千四百员”。⑥ 又在附片中称发放 “以官品为差”。⑦ 张之洞的这份奏疏虽是在津贴发放章程未定时所上，但结合其他材料，其总数 1400 人和按官品发放的原则应无误。而他十三年上奏请恢复津贴时则对津贴发放做了回顾: “各衙门四品以下京堂，翰詹科道，及内阁各部院侍读、郎中、员外郎、主事、中书、小京官等官，每年各按三百两、二百四十两、一百六十两、一百两数目开放在案。各署京员同声感戴。”⑧

从上述材料可见，具体章程是在十年二月由户部会同吏部制定的，不同于俸禄分春秋两季支放，津贴分三次发放。本次津贴限定在文职官员内发放，户部九年三月二十九日奏: “加文职京

① 军机处录副奏折，光绪九年九月十八日刘秉璋奏，中国第一历史档案馆藏，档案号: 03 － 6609 － 053。同类文献，下略为 “录副奏折”。

② 录副奏折，光绪九年十一月十七日张之洞奏，档案号: 03 －6609 －117。

③ 刘岳云编: 《光绪会计表》，卷 3、卷 4，教育世界社，光绪二十七年石印本。

④ 中国第一历史档案馆编: 《光宣两朝上谕档》( 光绪九年) ，广西师范大学出版社，1996 年，第 425 页。

⑤《光宣两朝上谕档》( 光绪十年) ，第 424—425 页。

⑥ 录副奏折，光绪九年十一月十七日张之洞奏，档案号: 03 －6609 －117。

⑦ 录副奏折，光绪九年十一月二十四日张之洞奏，档案号: 03 －6609 －118。

⑧朱批奏折，光绪十三年三月十七日张之洞奏，中国第一历史档案馆藏，档案号: 04 － 01 － 35 － 0988 － 041。

同类文献，下略为 “朱批”。

员津贴”，① 而十年二月制定章程时户部又仅与吏部一起颁定章程，没有兵部和内务府参与。后有领侍卫内大臣奏请给汉侍卫发放津贴， “著户部议奏”，未见下文。② 奕譞奏称 “四五品京堂”，张之洞十三年奏称 “四品以下京堂”，限定了三品以上大员没有津贴。而翰詹科道应包括国子监，国子监司业潘衍桐上奏要求津贴做正开销折内说 “臣衙门同官相戒，亦以弗受为宜”③，故国子监官员可领取津贴无疑。至于部院司员，十三年张之洞奏明确列出了郎中等职务，而奕譞奏多了宗人府，对于司员用了 “办事官员”的表述，那么如宗人府理事官，部院堂主事等官也应列入领取津贴的名单中。张之洞奏称 “京员四品以下岁俸一百五两至四十五两有差”，④ 四品俸 105 两，七品俸 45 两，⑤ 故其所指应该是领取津贴的京员的岁俸，可以认定领取津贴的京员品级系四品至七品不分正从共四等，而津贴额度分为四等也可印证这一点。此次津贴系发给 “办事官员”，候补官员应无资格领取。故御史丁振铎要求 “将内阁候补中书无论满汉由举贡出身者一体酌给”，户部议而未准。⑥ 李慈铭此时为户部候补郎中，在日记中本年官方收入下仅记春俸 16 两。⑦ 可见候补官员不能领取津贴。

因此可以认定光绪十年津贴的领取范围为实缺京员文职中四品以下京堂，宗人府，内阁，翰詹科道，部院中四品到七品的办事司员。共有额缺官职近 900 个，⑧ 从 300 两到 100 两按品支领，计津贴共约 170000 两。翰林院编、检等官，例无定额， “计编、检约二百人”，⑨ 则需津贴共约 20000 两。有部院派出司员，如礼部工部的陵寝司员、理藩院派出司员等，应领津贴约

18000 两。此外还有额数不定的各部院小京官。10 而如户部三库郎中员外郎等差，或也可领津贴。

则总数与九年估算的 1400 人、26 万两相差不多。

户部本意每年发放津贴，适逢中法战争，耗饷巨大。十二月奕譞领衔上奏请暂停十一年津贴。11 十一年底，慈禧懿旨定从十二年起，俸饷复旧。户部奏停津贴。文职京员津贴只实行了一

年。

津贴虽停，但筹措的 26 万两银并未停解，十一年作为京师应急用款。从十二年起“仍将原拨津贴解部，搭放俸饷在部。”12 在奏报中仍能看到以 “京员津贴”13 的名义解款。直到筹措庚子赔款，“京官津贴改为加复俸饷一款……全数提出留作赔款”。14

十三年，粤督张之洞上奏要求续发放津贴，得旨 “现在京员已给全俸，自毋庸另予津贴，该督等所奏意存见好，著不准行，钦此。”15 碰了个软钉子。

① 录副奏折，光绪九年九月十八日刘秉璋奏，档案号: 03 －6609 －053。

② 《光宣两朝上谕档》( 光绪十年) ，第 166 页。

③录副奏折，光绪九年十月十九日潘衍桐奏，档案号: 03 －6609 －083。

④朱批奏折，光绪十三年三月十七日张之洞奏，档案号: 04 －01 －35 －0988 －041。

⑤光绪朝 《清会典》卷 21 《户部·陕西清吏司》。

⑥《光宣两朝上谕档》( 光绪十年) ，第 51 页。

⑦李慈铭: 《越缦堂日记》，《郇学斋日记·戊集下》，光绪十年二月十三日，第 14 册，广陵书社，2004 年影印版，第 10200 页。

⑧ 光绪朝 《清会典》卷 7 《吏部·文选清吏司》;   以及锡廉编，奎弼修: 《八旗爵秩俸禄考》( 光绪二十五年刻本) 、《汉员爵秩俸禄考》统计。

⑨ 录副奏折，光绪九年十一月二十四日张之洞奏，档案号: 03 －6609 －118。

10 小京官无定额，由堂官分派各司办事，各部皆同，如光绪朝 《清会典》卷 13 《吏部》。

11 《光宣两朝上谕档》( 光绪十年) ，第 425 页。

12朱批奏折，光绪十三年三月十七日张之洞奏，档案号: 04 －01 －35 －0988 －041。

13 如录副奏折，光绪十九年四月初三日吴大澂奏，档案号 03 －6632 －069。

14 刘锦藻编: 《清朝续文献通考》卷 71 《国用九》。

15 朱批奏折，光绪十三年三月十七日张之洞奏，档案号: 04 －01 －35 －0988 －041。

二、光绪十年津贴发放的原因

京官清苦，是清代官场的共识，而此时财政仍未摆脱危机，因此发放津贴的权宜之计就出台了。清代官俸微薄，一品正俸不过 180 两。京官养廉无论是覆盖面还是数额都远逊地方官。虽然自乾隆二年文官加给恩俸，不无小补。然而到了咸丰三年，在太平天国战争的打击下，户部无款支俸， “王公以下至文职三品，武职二品以上各官应领俸银……于咸丰三年二月奏准暂停支领”。① 依靠 “内帑银五十万两”，才发出中下级官员的春俸。② 从此开始了 30 余年的官俸折发。兼之以官票、大钱搭发官俸，“俸银百两仅抵见银三四十两耳。”③ 随着太平天国战争的结束，财政状况开始好转，官员要求复旧俸饷的呼声日益高涨。

同治元年湖北巡抚严树森上奏指出部院司员在薪俸折发后生活困顿影响行政效率，人心浮动，“翰詹科道多愿外迁，部院司员纷纷告退”，请求 “部院五六品以下司员所有俸银不必折抵，概与实银”。④ 无果而终。十二年，福建巡抚王凯泰以财政状况好转奏请 “中外廉俸改复旧额”⑤ 也被户部驳回。

光绪元年，刑部尚书崇实上奏 “现既四方平定，似当渐复旧章”，要求下旨给各省、海关等每年增加数万款项，“以备京师酌增俸饷之用”，以期 “成规渐复”，顾全国体，巩固人心。⑥ 四年，陕西道监察御史李鸿逵上奏要求恢复京官俸银。他指出当年折发俸饷本是权宜之计，现今 “较之军兴之初固已有余矣”，而仍然 “朝多蹇士”，影响了官场风气，或 “遇事侵渔”或 “吏治因循”，要求 “京官廉俸先自五品以下悉复旧章”⑦。八年十二月三奏连上，江西道监察御史李肇锡奏官员生活 “已虞不给”，难免造成官场风气日下，提出 “预养其廉”，才能对贪腐之风

“窒其源”，要求加俸。⑧ 河南道监察御史刘恩溥指出京官 “减成折俸如故”，造成 “权重禄轻”，致使部分官员 “假公营私招摇射利”。要求给京官设立养廉以“既足养赡身家”又或可 “澄清吏治”。⑨ 鸿胪寺少卿延茂则言官场风气败坏与朝廷 “培养之道有未至”大有关系，以中才 “穷则为小人，泰则为君子”之说，指出人才重在 “养”字。又担心 “外重内轻之势成，而朝廷不尊矣”。要求每年多汇十余万两银，则可 “不伤经费”而 “酌复俸糗增加廉俸”。10

这些奏折的论点首先是财政状况已有改观，而京官生计 “较之军兴之初益形不足矣”，11有人甚至到了 “虽缩衣节食，无以为生”12 的境地。故此部院官员大多 “倚各省捐官印结费以糊其口”。13 借贷也成为部分官员的常态。其二是阐述朝廷养士厚待人才和官场风气的关系，加俸是朝廷正常运转的需要。最后更是上升到中央和地方的财权争夺上，把加俸和解决内轻外重联系起来。如果说官场风气是老生常谈，那么内轻外重正是清廷担心的，此说不失为引起关注的好办

① 录副奏折，咸丰四年闰七月十八绵愉等奏，档案号: 03 －9510 －071。

② 《管理户部祁寯藻等折———议筹俸饷办法》 ( 咸丰三年七月十六日) ，中国人民银行总行参事室金融史料组编: 《中国近代货币史资料》( 第 1 辑) ，中华书局，1964 年，第 177 页。

③ 录副奏折，同治元年九月二十七日严树森奏，档案号: 03 －9525 －042。

④ 录副奏折，同治元年九月二十七日严树森奏，档案号: 03 －9525 －042。

⑤ 《清史稿》卷 426 《王凯泰传》。

⑥ 录副奏折，光绪元年正月二十一日崇实奏，档案号 03 －6054 －026。

⑦ 录副奏折，光绪四年十二月十八日李鸿逵奏，档案号: 03 －6072 －025。

⑧ 录副奏折，光绪八年十二月初六日李肇锡奏，档案号: 03 －5172 －022。

⑨ 录副奏折，光绪八年十二月十八日刘恩溥奏，档案号: 03 －5671 －021。

10录副奏折，光绪八年十二月二十二日延茂奏，档案号: 03 －5671 －025。

11 录副奏折，光绪四年十二月十八日李鸿逵奏，档案号: 03 －6072 －025。

12录副奏折，同治元年九月二十七日严树森奏，档案号: 03 －9525 －042。

13 录副奏折，光绪二十二年奏片，档案号 03 －5602 －060。

法。

李、刘两奏，户部不再驳回，然库款支绌。北京年需官俸兵饷约 700 万两。① 光绪九年京饷

800 万两，至九月底仍有 250 万两没有解运，而 “部库存储正项无多”。② 直接加俸，无款可支。因此户部给出了折中方案: 给部分文职京员加发津贴。首先所费无多，不动正项开支; 又能给中下级文职京员增加收入，他们是维持政府运作的重要人员，朝廷舆情的代言人也大多来自其中; 以临时性的津贴形式发放，灵活自由。

三、光绪十年津贴引发的争议和津贴取消原因

津贴用 “外销款项”，此议或源自数奏中提及动用余款，不伤经费等论，这的确减轻了财政压力，但也成了翰詹科道的攻击焦点。

户部调款发放津贴之议奏准后，地方督抚、关监督等虽都将款项解京，表示体谅 “圣主嘉惠臣工，整饬吏治之至意”。③ 也不约而同摆出哭穷的面孔，户部要调拨 “外销闲款”，而各地则是 “本乏”④ 此类款项，浙江还专门为此开捐，⑤ 大呼部库支绌，地方也不宽裕。虽然都会按数解到，并附上五花八门款项来源详细陈明，佐证本省确无外销闲款，也定下拨款来源之例，

“庶按年额解”。⑥

地方财政不宽裕虽非虚言，如山东光绪九年的确 “灾歉频仍”⑦，但相比各地京饷数十万的数额，津贴款项并非真正困难所在。张之洞甚至表示 “三晋虽贫，愿比大省”⑧ 可多解一些。关键问题在于此时清廷和地方对财政控制权的争夺。外销款项不入奏销体系。从中拨解，“有如发其私藏，于外省筹解者有不愿。”⑨ 津贴虽每年征调不多，但若开此例，后患无穷。莫若表示困难，力图将动用外销之例止于津贴。九年筹款顺利完成，一方面因为额度不大，另一方面，津贴对象为部院的办事官员，难免公事往来，而翰詹科道等更是清流中坚，也不敢轻易得罪。

然而事与愿违，津贴受益者翰詹科道纷纷表示不满。对津贴有异议奏议中，就有詹事府右春坊右庶子盛昱，国子监司业潘衍桐，河南道监察御史曾培祺 ( 两折)    和翰林院编修王懿荣四人五次上奏，而另一折一片来自山西巡抚张之洞，也是清流出身。争议焦点直指津贴来源外销。

王懿荣奏仅于实录中提及，10 不知详情。盛昱与潘衍桐两奏因见四川所筹款项中有缉捕赏需，闽海关涉及抚番经费，不禁愤然，以 “天子近臣窃分贱役余润”为耻，搬出 “志士不饮盗泉之水”之典，11认为 “徒隶之贱，匠役之余，加诸朝官，垂为国典，其名不正，其体不尊”，言及翰詹科道要 “联名奏辞”。12 其要求将津贴转作正项开支，使 “京朝各官但受恩于朝廷不仰给于督抚”13 之议倒是切中要害。也难怪盛昱、潘衍桐等人不满，这时督抚手握地方财权，却说

① 据光绪朝 《清会典》卷 21 《户部·陕西清吏司·八旗俸饷处》计算。

② 录副奏折，光绪九年九月二十五日额勒和布等奏，档案号: 03 －6609 －058。

③ 朱批奏折，光绪九年八月穆图善奏，档案号: 04 －01 －35 －0985 －040。

④ 录副奏折，光绪九年十一月十六日裕禄奏，档案号 03 － 6609 － 106;   光绪九年七月初五日成孚奏，档案号:03 －6608 －117。其他督抚奏报也大同小异。

⑤ 录副奏折，光绪九年九月十八日刘秉璋奏，档案号: 03 －6609 －053。

⑥ 朱批奏折，光绪九年八月穆图善奏，档案号: 04 －01 －35 －0985 －040。

⑦ 录副奏折，光绪九年七月二十九日陈士杰奏，档案号: 03 －6609 －011。

⑧ 录副奏折，光绪九年十一月二十四日张之洞奏，档案号: 03 －6609 －118。

⑨ 录副奏折，光绪九年十一月十七日张之洞奏，档案号: 03 －6609 －117。

10 《清德宗实录》卷 178，光绪十年二月甲寅。

11 录副奏折，光绪九年十月初六日盛昱奏，档案号: 03 －5184 －015。

12 录副奏折，光绪九年十月十九日潘衍桐奏，档案号: 03 －6609 －083。

13 录副奏折，光绪九年十月初六日盛昱奏，档案号: 03 －5184 －015。

府库空虚，再称勉力支应，士人读来难免有施舍之感，再牵扯上捕盗、抚番之类字眼，愤然自也正常。然盛昱身为宗室，世宦出身，① 恐难体会借贷为生的官员生活。曾培祺所奏反对浙江巡抚以开捐筹措津贴，“以有妨吏治之事为整饬吏治之计有伤政体”②，顺带又参劾了近年来开捐、厘卡过多，中饱普遍的现象，当属切中时弊。津贴归入正项开支折，虽也对督抚刁难不满，但并未拘泥于此，而是直击症结，指出 “与其拨解闲款犹以仰给于督抚，曷若做正开销使之受赐于朝廷”，③ 然其与盛昱等同属书生不谙庶务，对于归入正项开支所需财源仅仅推给户部官员 “量加裁剪，当自有用之不尽者”，没有实质建议。

张之洞以清流出身任封疆大吏，看问题更加全面，反对款出外销，道义与经济并重，先言弊端: 来源不正; 政体不肃; 督抚不愿拨解; 所增津贴有限; 长久必然拖欠。④ 事实证明，次年就有过半解京不及时。⑤ 再提出了筹款途径: 从厘金奏案一成、盐务杂课、关税溢解中酌提数成作为正项开支。⑥ 可惜未获实践。

争议直指“外销”，名不正则言不顺，时人心态是可以理解的。然争议无果，被指名严参的川、闽、浙等地，也仍照原奏凑筹。领款时但见 “同声感戴”。

而本次津贴的最终取消与这些争议也不无关系。虽然取消津贴的原因是 “俸饷复旧”，这并非个例，同时取消的还有始自同治四年的护军统领衙门抬枪兵津贴。⑦ 但或有深层原因。张之洞计算俸饷复旧，原领津贴官员的收入减少，建议各地按原数筹外销款续发津贴，被一句 “已给全俸”回绝。笔者认为原因有三: 首先，张之洞倡议而其他督抚未必附议，俸饷复旧已经让各地增加拨解额度，若再加一个 “外销”款项，恐怕阻力甚大; 其次会出现同衙门下级收入高于上级的情况，如大理寺卿正三品，俸饷复旧后可得 260 两，而正四品少卿则为俸银 210 两加上津贴 300 两，长期实行，必会引起新的矛盾; 第三，初定津贴，本为善政，反遭翰詹科道等受益者反对，户部恐怕也心有不甘。

四、小结

光绪十年文职京员津贴的发放，对京官群体大有裨益，但仅实行了一年。在筹款过程中，围绕款出 “外销”问题，争议很大，户部调动小规模外销款，就遭地方督抚的百般推脱，与此时清廷和地方争夺财政控制权关系密切，反映出此时清廷对地方控制日益削弱的状况。而翰詹科道的争论，一方面是支持朝廷加强控制地方财政的表现，展现出他们制衡地方实力派的作用; 另一方面，其争论仅停留在道义层面而于经济庶务无建树，也反映出其济世无方的一面。

清代奉行量入为出，薄赋低俸的财政思想，对京官影响明显。面对近代以来内忧外患和社会变革，薄俸很难维持政府的健康运作。津贴的发放，虽源于解决京官困苦的尝试，但也不失为清代俸禄制度的一次变革尝试，通过发放高于俸禄津贴来弥补京官低微的收入，动摇了薄俸观念。此次津贴虽然仅仅尝试了一年，或可为清末十年俸禄制度改革的先例。无论是此次津贴的尝试还是清末的俸制改革，都需要从根本上变革清代财政观念和制度，然财政危机与名教礼法的双重压力下，又谈何容易。

① 盛昱为肃亲王豪格七世孙，祖，敬征，协办大学士，父，恒恩，左副都御使，《清史稿》卷 444 《宗室盛昱传》。

②录副奏折，光绪九年曾培祺奏，档案号: 03 －6609 －161。

③录副奏折，光绪九年十一月初五曾培祺奏，档案号: 03 －6609 －104。

④录副奏折，光绪九年十一月十七日张之洞奏，档案号: 03 －6609 －117。

⑤ 《光宣两朝上谕档》( 光绪十年) ，第 425 页。

⑥录副奏折，光绪九年十一月十七日张之洞奏，档案号: 03 －6609 －117。

⑦ 光绪朝 《清会典事例》卷 1152，《护军统领一·建置·优恤》。