在我国古代社会中,权力结构一直以一种不变的模式持续着。高度的君主集权政治与官僚制度有机地结合在一起,就君主而言,专制权力如何有效地控制官僚制度而又符合封建国家的长远利益和正常秩序,历来是一个值得关注的问题。从理论上讲,国家的各项制度对包括皇帝在内的各级统治者都起着规范的作用,而作为封建社会末代王朝的清代,其法制尤其繁复缜密,所谓“大纲小纪,无法不修。畿甸遐荒,无微不烛”,[1](P1949)皇权也要受到成文法规的制约。但是,清代又是一个高度集权的封建王朝,皇权的独断超过了历史上任何一个朝代。在以人治为主体的运行机制中,国家的规章制度虽是其行政的根本性原则,而君主在其行政过程中却因思想方法的不同,面临问题的各异,形成独具个性特征的统治方式。从康雍乾三帝统治风格的个性差异中,我们不难看到,皇权的运行轨迹虽未完全偏离普遍的原则,但武断性与随意性却随处可见。本文欲从康雍乾三帝对地方大吏督抚的简用上试举一二,以求管中窥豹之效。
60
一
清代督抚作为一方的封疆大吏,其任用在铨制中有着严格的规定。就选用范围而言,通常总督中,有由各部侍郎、巡抚授者;有由尚书或左都御史授者;也有大学士兼管总督者。巡抚中,有由侍郎授者;有由学士、副都御史、卿员、布政使以及按察使等官授者。但是,无论何种身份授职,皆由皇帝特简。即便是由吏部开列应升之人、大学士等廷臣会推,最后也是由皇帝定夺。换言之,督抚的任用权完全操纵在皇帝手中,能否升迁完全取决于皇帝的好恶。
自晋司马昭提出以“清、慎、勤”作为对官员的素质要求后,历代统治者都将其奉为选人用人的基本标。康熙帝推崇理学,政尚宽大,其选官的原则自然以“清、慎、勤”为本而首重操守,表现为对清官廉吏的大力拔。为此,康熙帝多次在诏谕中强调,“吏治以操守为本”,而“督抚为一省之大吏,惟以奉公守法、洁己爱民为要”。[2](P1258,1096)由于清廉是其对督抚选任的主要标准,所以,康熙朝的督抚以清官辈出为主要特征,如两位于成龙、汤斌、范承勋、傅拉塔、彭鹏、陈鹏年、郭琇、张鹏翮、李光地、张伯行、赵申乔、陈、施世伦等,皆为著称一时的清官。他们大多因操守清廉、为政勤慎,由知县等低级官吏而“荐历部院封疆”。
如二十三年(1684年)六月,九卿会推江宁巡抚员缺,正拟为翰林院学士孙在丰,陪拟为浙江布政使石琳,而康熙却钦点内阁学士汤斌,以汤斌从师孙奇逢,尚于道学,“操守甚善”,令补江宁巡抚。对汉军旗人江宁知府于成龙的拔擢也是重其操守。康熙在京师即闻其“居官廉洁”,是年秋,康熙首次南巡,在江宁“确加咨访”,“与前所闻无异”。返还京师后,即于十二月将其超擢安徽按察使,二十五年(1686年)二月,又擢升为直隶巡抚。并特颁谕:“居官清廉如于成龙者甚少,世间全才未易得。”[3](卷117、126)直到晚年,康熙重视官员操守的任官标准仍然没有改变。四十六年(1707年)三月,康熙帝南巡至苏州,他对随从大臣说:“朕至江南,访问张伯行(江苏按察使)居官甚清,此名最不易得。”其间,康熙令督抚荐举贤能,而张伯行之名不与,康熙特召张伯行曰:“朕久识汝,朕自举之。”[3](卷229)[4](卷265)于是擢为福建巡抚。
康熙倡导选官以操守为第一,并非他不重视官员的才能,客观地说,康熙朝不乏干练的督抚,如慕天颜、王新命、丁思孔、靳辅、蔡毓荣、噶礼等等。但是,他们当中一旦有人劣迹败露,康熙便立即惩治,决不姑息。也就是说,康熙对官吏的德与才,即清官与能吏的取舍上,始终坚持“凡为臣子必须才德兼全,若有才无德,不如有德无才也”。[2](P1607)因此,凡操守官评不闻者,康熙在任用时都十分谨慎。
但是我们必须注意到,到了康熙晚年,“居官安静”成了康熙任用督抚的又一考虑要素。他常说,“治天下当以宽大为主”,“不必吹毛求疵,在督抚务以安静为善”,“当于大者体察,不可刻意苛求”。[5](P442)[3](卷148,245)可见,宽仁和平也就是“不事苛求”,这虽符合为官“谨慎”的要求,却与他大力倡导的清官政治颇为矛盾,因为“凡清廉者为人多刻”。[1](P2250)为此,他曾表扬为官宽仁的郭世隆“任督抚二十年,所至为政清静,无一点瑕疵”。[6](卷199)而对以“刻”闻名的清官赵申乔却屡屡斥责,称赵申乔“分文不取,信然”,但性喜多事,“好收受词讼,民多受累”。张伯行也被康熙指为:“操守清廉… …但素性偏执,且短于才,封疆之寄不能胜任。”[3](卷211)[1](P2166)
对于居官“清廉”与居官“安静”的关系,康熙认为“清乃居官一端之善,苟于地方生事虽清亦无益也”,“为督抚者,以安静不生事为贵也”。[3](卷265,211)江苏巡抚宋荦因有操守,特别是“不生事”、“居官安静”,于四十四年(1705年)内升为吏部尚书,并多次褒奖。[7](卷9)[1](P2217)五十四年(1715年)十月,康熙更进一步指出,清官如“一味生事,更病于民”,举出直隶巡抚赵弘燮、山西巡抚苏克济等,“虽非全不爱钱之人,居官却安静,地方并无一事”,“朕犹以此等人为优”。而后又多次赞许这些不“生事”的官员曰:“未闻清名,亦无贪迹,而地方安静,年岁丰稔。此等便是好官。”[1](P2203,2217)可见,居官“安静”,即保持盛世稳定的社会秩序,这样的官员虽然不是清官,却是“好官”,“好官”成为康熙后期督抚任用的一个重要原则。
总体上讲,康熙在督抚任用上的确在小心翼翼地遵循着常规的方式,所以,康熙朝的官僚队伍相对稳定,但是无论是“清官”还是“好官”的任官标准,最终都贯彻了康熙“政尚宽大”的治国方针,是皇权的个性化体现。
二
相比之下,雍正时人事变动频繁,微员骤升大吏、大吏突然降革的现象屡见不鲜。以雍正所欣赏的三个模范督抚鄂尔泰、田文镜、李卫为例,他们在仕途上的“发迹”充满了戏剧性。如鄂尔泰虽为举人出身,但直到康熙五十五年(1716年)仍官内务府员61外郎,官不过从五品,而雍正元年(1723年)即被超擢为江苏布政使,位至从二品,三年升广西巡抚,赴任途中命调云南巡抚管云贵总督事,四年实授云贵总督;田文镜在康熙二十二年(1683年)由监生出任县丞,久淹州县官,康熙五十六年(1717年)始为内阁侍读学士,也在雍正即位的元年授命署理山西布政使,二年(1724年)任河南布政使,旋升河南巡抚,五年(1727年)晋河南总督;李卫于康熙五十六年捐赀为员外郎,两年后升郎中,雍正二年用为布政使,三年擢浙江巡抚,五年授浙江总督管巡抚事。[8]三人都是雍正即位初年由中下级官员超擢为封疆大吏的。显然,这并不符合封建国家铨制的常规方式,突出的是皇权的意志及其专断性。
对此,雍正有过这样的解释,他说:“事无一定,又不可拘执,有时似若好翻前案,不知其中实有苦心,总欲归于至是,是故或一缺而屡易其人,或一人而忽用忽舍,前后顿异。盖朕随时转移,以求其当者,亦出乎不得已。”[9](P481)而后,他又对这种非常之举进一步解释说:“朕缘目击官常懈弛,吏治因循,专以积累为劳,坐废濯磨之志,不得不大示鼓舞,以振作群工委靡之气。俟咸知奋勉、治行改观时,自易有裁处之道。”“朕现今用人之法,亦止堪暂行一时,将来自仍归于圣祖畴昔铨衡之成宪。”[10]
雍正要扫清康熙末年的积弊,与这一政治方向相适应确定了用人的原则,为的是形成一支振奋有为的官僚队伍,去实现他革新政治的目标,也正是这一政治目标使他将皇权的专制程度发挥到最高的境界。尽管官场舆论对他的做法颇有訾议,因为,雍正的用人方式与常规的重用科举出身的读书人出现了相当大的偏差。如田文镜以刻薄备受攻讦,但是,雍正仍把田文镜称作“巡抚中之第一人”,让直省各督抚都效仿他,其原因就在于田文镜真正实施了雍正的行政意图。他给田文镜的盖棺评论是:“自简任督抚以来,府库不亏,仓储充足,察吏安民,惩贪除弊,殚竭心志,不辞劳苦,不避嫌怨,庶务俱举,四境肃然。”[11](卷13)而这一切正是他所希冀的。因此,雍正说:“深信可托而不劳神照顾者,惟鄂尔泰、田文镜而已。”“若各省督抚皆能如田文镜、鄂尔泰,则天下允称大治矣。”[12]
可以看出,雍正用人的原则与康熙完全不同,他选用督抚,首重才,无能而沽名者不如忠厚老成之人,即小人有才亦可用。他在给鄂尔泰的奏折中批复曰:“凡有才具之员,当惜之,教之… …卿等封疆大臣只以留神用才为要,庸碌安分、洁己沽名之人,驾驭虽然省力,唯恐误事。但用才情之人,要费心力,方可操纵。若无能大员,转不如用忠厚老成之人。”[13]正因如此,在雍正朝,有德无才之督抚是很难得到皇帝的重用与欣赏的。雍正在论巡抚的职责时说:“巡抚一官,原极繁难,非勉能清、慎、勤三字便可谓胜任也。用人虽不求备,惟至督抚必须全才,方不有所贻误。”他对湖南巡抚王国栋的评价是:“心有余而力不足,清、慎、勤三字朕皆许之,然不能扩充识见,毫无益于地方,殊不胜任。”[14]因此革其巡抚职,召回京师用为侍郎。雍正首重才能的用人原则,必然破坏定制,不拘常格。正如他自己所说:“朕用人原只论才技,从不拘限成例。”[15]为此,雍正必须超常使用手中的专制权力,去破坏那些已经形式化的常规和成例。需要指出的是,在所谓的“常规”和“成例”里,“清、慎、勤”的标准,并没有谈到官员的才干,“清”是指操守,慎、勤都是指为官态度。“清、慎、勤”最初是以对官员的道德要求出现的,而对督抚最具法律约束并可作为选任依据的,应该是三年一次的考绩。
在考绩中,考核官员胜任与否的四格,即才、守、政、年,不但将操守(守)与为官态度(政)全部包括在内,而且强调了年龄和才干,并将才干列入了第一位。才、守、政、年是对官员基本素质的整体要求。所以,如果说雍正的专制权力超越了常规的任官规则的话,那么他与康熙的区别在于对任官标准的要求,即“才”与“守”何者为先的不同,而非任官方式的不同。
三
乾隆对君主集权持之甚重,力行用人行政大权独揽,“威福之柄皆不下移,实无大臣敢于操窃”。[16](卷1051)也就是说,在君主与地方大员之间的关系上,乾隆比起他的祖父康熙与父亲雍正更加关切如何保持皇权的至高无上与自主。
在督抚的选用上,乾隆与康熙一样,注重具备高素质并能按照成文法规行事的“好官”。他对督抚的要求是,“务得有猷有为,悃爱民者”。[16](卷536)乾隆所欣赏的“五督臣”中,尹继善、陈宏谋、方观承等就属此类。所谓“乾隆间论疆吏之贤者,尹继善与陈宏谋其最也。尹继善宽和敏达,临事恒若有余;宏谋劳心焦思,不遑夙夜,而民感之则同。”尹继善释褐五年即任封疆,年不过三十余,但其“莅政明敏,遇纠纷盘错,纡徐料理,靡不妥贴。一督云贵,三督川陕,四督两江。在江南前后三十年,最久,民德之亦最深。”[17](卷307)陈宏谋也是外任三十余年,历行省十有二,历任二十有一,为乾隆所深信之地方大吏。但是,乾隆向称“宽猛相济”,为了对督抚施行有62效的控制,乾隆也效法乃父,常常使出非常的手段:或破格用人,在选官上颇为率意;或罚不当罪,使用各种权术,在对大员的处分上毫无章法可循。
纵观康雍乾三朝,以乾隆朝诛杀大臣最厉,其中督抚有常安、塞楞额、周学健、张广泗、庆复、纪山、恒
文、蒋洲、和其衷、杨应琚、李因培、良卿、方世俊、钱度、阿尔泰、王望、勒尔瑾、国泰、陈辉祖、郝硕、伍拉纳、浦霖等,共计22人。[18]这种状况,不要说崇尚宽大的康熙朝没有,即以严猛著称的雍正朝也是见不到的。这些人中虽多死于贪蠹或败兵之罪,但也有因恃才倨傲而被乾隆猜忌获罪的。巡抚李因培即属此类。乾隆三十二年(1767年)三月,湖南武陵知县冯其拓亏空案发,李因培因湖南巡抚任上授意知州张宏燧代为弥补,犯有“欺罔”“瞻徇”之罪,被革职处以斩监候,秋后谳实,赐令自尽。而一年前,即三十一年二月,犯有同类徇庇之罪的江苏巡抚庄有恭虽同样依律论斩,乾隆却令斩监候,八月赦其罪补福建巡抚。[16](卷781,796,755)其原因在于,“因培能治事,学问亦优,但未免恃才,好居人上”。[19](卷338)更主要的是,他对乾隆的屡屡戒谕置之不理。即便是同样犯有贪污之罪的督抚,也有免死且被升迁之例。如云贵总督李侍尧,乾隆四十五年(1780年)三月,因贪纵婪索被劾,随即大学士、九卿按律议请正法,但乾隆以其“干练有为”,声称“不肯为已甚之事”,于十月命改斩监候,次年即用为陕甘总督。[16](卷116)
可见,在乾隆朝,规章制度常常被皇帝个人的意志所取代,督抚的赏罚生杀全在皇帝的一念之中,而面对乾隆的高压政治,督抚往往会寻求一种政治上的平衡,在官场上求得相安无事。于是,“上和下睦”、瞻徇袒护,成“沾染日深,牢不可破”之势。乾隆斥责说:“近日督抚办事,在所谓上和下睦,两面见好之秘钥… …尹继善惯用此术,方观承及巡抚中一二能事者趋而效之。”[20]陈宏谋、高晋等也不例外。二十六年(1761年)大计,江苏太兴知县黄孝熹勒索属员,本属贪酷,陈宏谋却将其列入不谨之列。[21]乾隆用高晋为两江总督,试图有所整饬,他却依然“察吏过宽”,姑容宽缓,“属员畏之反不如尹继善”。他们“遇事姑容”,以“无事为福”。这种作风虽说不是乾隆一朝的现象,却以乾隆朝最为严重,连他最欣赏的五督臣尚且大都如此,足见具有代表性。这在一定程度上说明,当专制权力毫不顾及常规的约束时,官员的秩序感便会被这随意性搅乱,出于对皇权的畏惧,官员的盲从、官风的懈怠,便成了权力制衡过程中官僚政治颓靡的一种必然现象。
总之,康雍乾三朝对督抚的简用体现出三个皇帝的不同风格,其个性特征在一定程度上说明了他们对专制权力与官僚体制之间关系的不同理解,也是个性与权力结合的产物。但是,无论个性给予权力以怎样的影响,他们都需要以制度与道德等普遍原则对官员实行有效的控制,以确保官员们能够按照体现皇权意志的法规秩序去行事;与此同时,为了保持皇权的至高无上,他们往往又都要随时去破坏既定的法制秩序,只是程度不同、内容和方式有别而已。也就是说,皇权的个性化特征并不影响专制的本质。而官员们在丧失了秩序感之后,或盲从于专制权力,或明哲保身无所作为,表现出官僚制度与君主专制体制这一矛盾复合体的特征。
参考文献:
[1]康熙起居注:第三册[Z].北京:中华书局,1984.
[2]康熙起居注:第二册[Z].北京:中华书局,1984.
[3]清圣祖实录[Z].
[4]清史稿:张伯行传[M].
[5]康熙起居注:第一册[Z].北京:中华书局,1984.
[6]八旗通志·初集:郭世隆传[Z].
[7]清史列传:宋荦传[M].
[8]清史列传:鄂尔泰、田文镜、李卫传[M].
[9]雍正起居注:第一册[Z].北京:中华书局,1993.
[10]雍正朱批谕旨:田文镜奏折[Z].五年二月二十八日.
[11]清史列传:田文镜传[M].
[12]雍正朱批谕旨[Z].五年六月朱批;上谕内阁[Z].雍正六年五月二十五日谕.
[13]雍正朱批谕旨:鄂尔泰奏折[Z].四年八月初六日折朱批.
[14]雍正朱批谕旨:王国栋奏折[Z].六年十一月二十四日折朱批;赵弘恩奏折[Z].七年八月二十四日折朱批.
[15]雍正朱批谕旨:石麟奏折[Z].十年九月二十五日折朱批.
[16]清高宗实录[Z].
[17]清史稿:陈宏谋传;尹继善传[M].
[18]朱彭寿.旧典备征:卷5大臣罹法[Z].
[19]清史稿:李因培传[M].
[20]东华录:卷35[Z].乾隆十七年六月.
[21]乾隆吏科题本:纠参处分[Z].乾隆二十六年二月.