“因俗而治”，是我国历代奉行以传统的儒家思想为指导治理边疆少数民族地区政策的概括和总结。清代为巩固对边疆少数民族地区的治理，发展和完善了这一政策。 

一、“因俗而治”政策的思想渊源及历史演变 

“因俗而治”来源于儒家思想。唐代孔颖达在其所著《礼记正义》中就提出“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的主张，意为：整治周边民族地区的政教而不改变他们的习俗，整治政令而不改变他们的风俗。后人将此语简化为“因俗而治”。 

最初，“因俗而治”只是周朝统治者对周边民族实行的政策。以后历朝历代，无论是汉族建立的政权，还是少数民族建立的政权，几乎都实行这一政策，设立有关机构和官员，管理边疆少数民族事务。 

从汉族建立的政权看。秦朝时，在中央机构中设“典属国”，在地方机构中设“道”，管理归附的边疆少数民族。汉朝以中央机构中的“大鸿胪”和“客曹尚书”，地方机构中的“属国”、“都护府”等，管理边疆少数民族。唐朝以中央机构尚书省中的“礼部”、地方机构“都护府”所辖的羁縻府州管理周边少数民族。宋朝管理边疆少数民族的机构是“礼部”、“兵部”和“鸿胪寺”，地方上则有“土官”。明朝统治者明确提出统治边疆少数民族地区的政策是“因其俗”（《明史》卷76《职官志五》），在中央机构中设立“礼部”、“鸿胪寺”，在西南边疆则广设“土官”，即以少数民族的首领为官来管理本民族事务。 

从少数民族建立的政权看。南北朝时期的北魏，对北方其他少数民族的政策也是“修其教不改其俗，齐其政不易其宜”（《魏书》卷110，《食货志》），并设立了“祠部”和“大鸿胪卿”等相应的管理机构和官员。辽朝实行“因俗而治”的统治政策（《辽史》卷45《百官志一》），采用“蕃汉并列”的双轨官制，“以国制治契丹，以汉制待汉人”（同上）。西夏实行“蕃汉并行”的官制。元朝为了保持边疆地区的稳定，实行“因其俗而柔其人”的政策（《元史》卷202《释老传》），在中央机构中设立“帝师”和“宣政院”，在地方机构中设立“土官”，加强对吐蕃（今西藏地区）等边疆地区少数民族的治理。元朝“宣政院”和宋、元、明三朝“土官”的设立，在职能专一化方面有所改变，因而具有重要意义。 

二、清代对“因俗而治”政策的发展和完善 

清代的“因俗而治”政策，在继承以往各朝各代政策的基础上又有所发展，更加完善。雍正帝称这种政策是“从俗从宜”，“各安其习”（《清世宗实录》卷80）。乾隆帝则解释为“从俗从宜”，“不易其俗”（《清高宗实录》卷555）。清朝有关典章制度的书中则说成是“因俗设官”，“因其俗以治之”（《清朝通典》卷22）。李兆洛在《皇朝藩部要略》序中，除引用“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”这句话以外，还对清代的“因俗而治”政策做了比较形象的比喻，就是“容之如天地，养之如父母，照之如日月，威之如雷霆；饥则哺之，寒则衣之，来则怀之，患则救之；量才而授任，疏之以爵土；分赏斗罚，天子无私”。总的意思是以怀德为主，再示之以威。他认为，这些都做到了，边疆少数民族就会“旷然更始而不惊，靡然向风而自化”，也就是处变不惊，自然归化，达到社会秩序的稳定。 

清代“因俗而治”政策的发展完善表现在以下几方面： 

一是设立主管边疆地区少数民族事务的中央机构理藩院。清朝在关外时期，于崇德元年（1636）设立了蒙古衙门，崇德三年（1638）更名理藩院，管理内蒙古诸部事务。清朝入关后，随着藩部地区的形成，理藩院的职掌也扩大到整个蒙古、青海、新疆、西藏广大地区，还包括四川土司及东北的一些少数民族。这里需要强调的是，理藩院是清代“特设”的主管边疆少数民族事务的中央机构，和以往历朝历代所设的多职能的机构不同。专管边疆少数民族事务中央机构理藩院的设立，反映了清政府对边疆少数民族地区的极端重视。 

二是根据不同少数民族地区的社会情况，实行不同的管理制度。在东北边疆，设奉天将军、吉林将军、黑龙江将军镇守。在三将军之下，实行旗民分治，设副都统专管八旗旗人，设府州县机构管理汉民事务。此外，对住在极远地区没有编旗的少数民族，则设乡长、姓长、族长管理。在蒙古族居住的北疆，实行盟旗制度。盟旗制度的渊源是蒙古族原有的鄂托克、爱马克社会组织，“楚固拉干”的集会，以及满族的八旗制度。“旗”既是基层政权组织，又是军事组织和社会组织。每旗由理藩院委派的蒙古王公任“札萨克”（旗长），管理本旗事务。一旗或数旗合为一盟，盟长由理藩院委派的蒙古王公担任。盟和旗既受理藩院管辖，也受当地驻守将军的督导。在多民族居住的新疆，汉族居住地区实行郡县制度，蒙古族居住地区实行盟旗制度，维吾尔族居住地区实行伯克制度。伯克制度原是天山以南维吾尔族居住地区实行的社会制度，在这种制度下，大小封建领主就是等级不同的伯克，管理各方面事务，并可以世袭。清中央政府为了熟悉地方情况，了解维吾尔族的情性，便仍照旧制，在维吾尔族居住地区实行伯克制度，但废除了世袭。在西藏，实行政教合一制度。雍正年间，清政府就设立了驻藏大臣，管理西藏事务。此外，清政府还规定，达赖喇嘛既是藏传佛教的领袖，又和驻藏大臣一起管理西藏地方行政。西藏地方政府设噶伦4人，由3名俗官和1名僧官担任，由清朝中央政府决定人选。西藏地方的重大事情，噶伦必须请示驻藏大臣和达赖喇嘛酌定。政教合一制度没有触动西藏封建农奴主的利益，但一定程度上保证了西藏地方社会秩序的稳定。在西南边疆，清朝沿袭了宋元明时期的土司制度，以少数民族首领为官管理本民族。只是到了雍正年间，为了维护国家统一，才对那些拥兵割据、横行不法的土司、土官实行“改土归流”，也就是以中央委派的流官代替土官，土司制度才有所变化。 

三是根据边疆少数民族地区的不同情况制定有不同的地方性法律。清代制定的《大清律》，作为全国性的法规，社会各阶层都要遵守。但是，在边疆少数民族地区，考虑到民族风俗的不同和习惯的差异，清政府另外制定有适合当地少数民族情况的法律，以加强法制。诸如：在蒙古族居住地区，制定有《蒙古律例》，对于那些危害社会和国家的行为，除了斩、绞、流放等刑罚外，最多的处罚形式是“罚牲”，即罚马、牛、羊、驼四项牲畜，多少不等，而这显然和蒙古族的游牧社会有关。在维吾尔族居住地区，制定有《回疆则例》，在处罚的形式方面，偏重于监禁和劳役，这和维吾尔族的农耕生活密切相关。在青海境内生活的藏族，制定有《西宁青海番夷成例》，这是从《蒙古律例》中摘选藏民易犯的条款汇集而成，对“派兵不去”、“偷盗牲畜”等行为，或罚以牲畜，或折成鞭刑，使其更适合青海境内生活的藏族。在西藏广大地区，则制定有《西藏通制》和《喇嘛律例》，除对驻藏大臣和各级藏官的职掌、各级喇嘛的进贡有所规定外，还强调“藏民争讼分别罚赎不得私议抄没”，“喇嘛不能容留盗贼”等，这些显然都是结合西藏具体情况而定的。此外，对生活在西南边疆地区的苗、瑶、壮等少数民族，也都制定有相应的法律。 

四是尊崇原民族地区的宗教信仰。对于在蒙藏地区广为流行的藏传佛教，清政府采取尊崇的态度，对其领袖人物给以封号，并广建寺庙，优待僧众。对于在维吾尔族和回族中流传的伊斯兰教，也采取相应的政策，一般情况下不加以干涉。 

清代的“因俗而治”政策增强了清代各民族之间的联系，稳定了边疆少数民族地区的社会秩序，促进了清朝多民族统一国家的巩固和发展。但它终究是封建统治阶级实行的政策，因而具有鲜明的民族压迫和阶级压迫的实质，其历史局限性是显而易见的。 

作者简介 

赵云田，1943年生于北京，中国社科院近代史所研究员。1993年开始享受国务院颁发的政府特殊津贴。撰写、主编多部专著，为“清史•史表”《藩部封爵世表》、《四大活佛世表》项目组负责人。发表论文二百余篇。